高校內(nèi)部控制制度建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究

馬東亮

（北京物資學院財務處，北京市 101149）

高校內(nèi)部控制制度建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究

馬東亮

（北京物資學院財務處，北京市 101149）

近年來，隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，高校辦學規(guī)模逐步擴大，經(jīng)費來源渠道不斷增加，財務管理中出現(xiàn)的問題也越來越多，一是高校對內(nèi)部控制重要性認識不足，二是高校內(nèi)部控制中經(jīng)費審批權(quán)限存在困境，三是高校管理部門管理人員職業(yè)素養(yǎng)有待提高，四是高校管理相關(guān)規(guī)章制度不健全、不系統(tǒng)。本文認為，為適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展對高校財務管理的客觀要求，促使高校提高管理水平，實現(xiàn)科學發(fā)展，應提高高校內(nèi)部控制意識，建立內(nèi)部控制考核制度，加強內(nèi)部控制，強化預算管理，提高財務管理人員職業(yè)素養(yǎng)，重視內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，強化內(nèi)部控制的執(zhí)行與監(jiān)督。

高校；內(nèi)部控制；制度建設(shè)；預算管理

一、高校內(nèi)部控制的基本內(nèi)涵及意義

什么是高校內(nèi)部控制？高校內(nèi)部控制就是高校為保證教學、科研及相關(guān)工作正常運轉(zhuǎn)，有效降低經(jīng)營中的各種風險，提高辦學效率，促使高校實現(xiàn)規(guī)劃目標，在高校內(nèi)部管理中實行的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價與控制方法、程序及措施的總稱。目前，各高校的改革已經(jīng)進入深化階段，高校資本運作規(guī)模不斷擴大，經(jīng)營活動呈現(xiàn)出多樣化、復雜化趨勢，原有的內(nèi)部控制制度已經(jīng)不能適應新形勢的需要了，如何建立一套完善的高校內(nèi)部控制制度成為目前高校急需解決的一個大問題。本文從內(nèi)部控制現(xiàn)狀入手，分析問題并提出對策。

隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展和變化，高校改革力度也越來越大。由于各高校自身性質(zhì)與基本情況不同，收益來源很多，一些高校動輒資金上億元，可以說是花錢大戶，如何適應高校改革，促進高等教育健康發(fā)展，避免各種經(jīng)營風險，提高辦學效率，實現(xiàn)高校發(fā)展目標，把上千萬甚至上億元的資金運行好是個關(guān)鍵。要實現(xiàn)這樣的目標，就必須加強高校內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高財務管理水平。所以，研究高校內(nèi)部控制制度具有積極而深遠的意義。

二、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

目前，高校內(nèi)部控制已有所實行，也采取了許多措施和辦法，并取得了一些管理經(jīng)驗和成績，但這些成績還遠遠不能適應國家經(jīng)濟迅速發(fā)展和高校經(jīng)營管理的需求，不足之處還很多，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.高校對內(nèi)部控制的重要性認識不足。高校領(lǐng)導對學校財務管理內(nèi)部控制的重要性存在認識上的偏差，沒有把高校內(nèi)部控制制度的重要性提到一個應有的認識高度，在實際的高校財務管理過程中存在架空有關(guān)管理人員的管理職能和管理權(quán)限的現(xiàn)象，更有甚者讓財務和有關(guān)部門人員弄虛作假，使會計人員和有關(guān)管理人員在管理工作中左右為難。因內(nèi)部控制失效，引發(fā)了不少經(jīng)濟和財務問題，甚至造成了直接經(jīng)濟犯罪，致使國家和單位蒙受重大經(jīng)濟損失。

2.高校內(nèi)部控制中經(jīng)費審批權(quán)限的困境。高校經(jīng)費開支一般采用“一支筆”的審批制度，而這“一支筆”，基本上就是行政領(lǐng)導一把手手中的“一支筆”。因此，其審批往往伴隨著相應的行政權(quán)利。正常審批程序，應從最低一層依次向上一級報批，但某些領(lǐng)導可能會濫用職權(quán)，越級審批或顛倒審批程序，最高一級先審批，然后再一層一層壓下來，將行政權(quán)力凌駕于內(nèi)部控制制度之上，出現(xiàn)了一些怪現(xiàn)象。如在部門領(lǐng)導不知情的情況下，主管的學校領(lǐng)導就審批同意從其他部門經(jīng)費中報銷他人的費用。有些部門領(lǐng)導為方便開支或跨項目使用經(jīng)費，授意將行政經(jīng)費變換成學生方面的業(yè)務支出。如何走出內(nèi)部控制失效的困境，是高校財務管理的難點。

3.高校管理部門管理人員職業(yè)素養(yǎng)有待提高。隨著我國經(jīng)濟改革的不斷深入，高校規(guī)模逐步擴大，資金量越來越大，管理要求越來越嚴格。而高校管理人員對相關(guān)內(nèi)部控制及管理制度不遵守或不完全遵守，隨意性較大，主觀上造成內(nèi)部控制制度失靈。還有的對相關(guān)內(nèi)部控制制度不甚了解，客觀上導致內(nèi)部控制制度無法實施，管理出現(xiàn)嚴重問題。這些都會導致高校內(nèi)部控制制度失靈。無序的管理制度使得高校不斷出現(xiàn)經(jīng)濟和財務風險問題。因此，提高高校管理部門管理人員職業(yè)素養(yǎng)，加強內(nèi)部控制管理成為高校必須逐步解決的問題。

4.高校管理過程中相關(guān)規(guī)章制度不健全，不系統(tǒng)。高校許多規(guī)章制度不健全，不系統(tǒng)。要做好內(nèi)部控制管理工作，就要不斷完善高校管理各項相關(guān)的規(guī)章制度。再完善的規(guī)章制度，再完美的方案，如果沒有制度相適應，也只能是空中樓閣。各高校應當在遵守國家財經(jīng)制度的前提下，制定一系列本單位的規(guī)章制度，如部門預算、資產(chǎn)管理、人員進修培訓、物資采購、支出審批權(quán)限及有關(guān)費用報銷等方面的制度。有些單位在這些制度的制定方面還存在缺陷，或者說還不夠具體、不夠公開。有些制度只有本部門人員知道，其他部門的人員并不清楚，有關(guān)部門對政策和制度無法解釋到位，由于內(nèi)部控制相關(guān)制度建設(shè)不健全，導致高校內(nèi)部控制制度失效。

三、完善高校內(nèi)部控制的對策

對于高校經(jīng)營管理問題，專家和學者們提出了許多觀點和理念，有的從內(nèi)部控制的制度入手進行研究，有的從具體人員隊伍的建設(shè)入手進行研究，而本文則從內(nèi)部控制的制度建設(shè)、預算管理、管理人員職業(yè)素養(yǎng)以及內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)、內(nèi)部控制制度執(zhí)行與監(jiān)督入手來展開論述。

1.建立健全高校內(nèi)部控制制度

建立和設(shè)計高校內(nèi)部控制制度，必須遵循和依據(jù)客觀規(guī)律與基本法則。現(xiàn)已頒布的內(nèi)部控制規(guī)范，雖然同樣適用于高校，但更適用于企業(yè)，目前國家尚未出臺專門針對高校內(nèi)部控制的法律法規(guī)。這也意味著高校內(nèi)部控制制度建設(shè)既要結(jié)合內(nèi)部控制的基本原則，也要根據(jù)高校的實際狀況，按照高校管理的需要與經(jīng)濟業(yè)務管理的具體要求，建立適合高校的內(nèi)部控制制度體系。建立內(nèi)部控制制度，應遵循遵守法律法規(guī)原則、制約和監(jiān)督原則、內(nèi)控全面涵蓋原則及內(nèi)控設(shè)置合理性原則等幾個方面的原則：（1）高校必須以國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定為依據(jù)，緊密結(jié)合高校實際情況，因地制宜地制定出適合學校自身的內(nèi)部控制制度，并且其內(nèi)部控制制度應隨著高校管理水平的提高、外部環(huán)境的變化以及單位業(yè)務職能的調(diào)整，進行不斷的修訂和完善。（2）高校內(nèi)部控制制度應當約束高校所有的工作人員（包括高校各級領(lǐng)導和有關(guān)部門的職工），在實施高校內(nèi)部控制制度的整個過程中，都只能在內(nèi)部控制制度授權(quán)范圍之內(nèi)行使職權(quán)，不能超越其職權(quán)范圍，所有相關(guān)人員均應負責并維護內(nèi)部控制制度的有效實施并接受該制度的制約和監(jiān)督。（3）高校內(nèi)部控制制度應涵蓋高校內(nèi)部所涉及的各項管理內(nèi)容及相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務和管理崗位。高校各行政管理部門、各系部、各中心、各二級學院等，要針對相應的管理內(nèi)容和項目，在人、財、物等方面，針對具體管理內(nèi)容，在管理過程中的各個關(guān)鍵點，切實落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。也就是說要包括高校的整個管理過程、管理內(nèi)容、操作規(guī)程以及所有的部門和崗位。（4）內(nèi)部控制制度應當保證單位內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)、管理崗位的合理設(shè)置及其職責權(quán)限的合理劃分，堅持不相容職務相互分離，確保不同機構(gòu)和崗位之間權(quán)責分明、相互制約、相互監(jiān)督。高校應在部門之間、工作人員之間、各崗位之間建立互相驗證、互相制約的內(nèi)部牽制制度。

高校內(nèi)部控制制度應遵循成本效益原則，以適當?shù)某杀緦崿F(xiàn)有效控制，努力將成本降到最低，效果達到最佳。

在高校管理過程中，通過以上幾個方面的努力，可以保證高校內(nèi)部控制發(fā)揮最大的作用，并達到以下目標：保證高校在整個學校的經(jīng)營管理過程中實現(xiàn)人、財、物的有效結(jié)合，防止因管理缺失而浪費人力、財力、物力，保障高校管理的有序運行和正常運作，及時堵塞漏洞，消除隱患，防止并及時發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及營私舞弊行為，保護單位資產(chǎn)的安全、完整，確保國家有關(guān)法律法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的有效貫徹執(zhí)行。實際上我們知道，哪所高校規(guī)章制度不健全，內(nèi)部控制不完善，哪所高校就會出現(xiàn)經(jīng)濟問題和財務問題，這只是一個時間問題。

2.提高高校內(nèi)部控制意識，建立內(nèi)部控制考核制度。內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)工程，僅僅依靠一兩個部門人員的努力，很難做到有效控制和管理，它涉及全校各個部門、各級領(lǐng)導、各個科室的人員。《會計法》、《內(nèi)部控制基本規(guī)范》中明確規(guī)定，單位負責人對本單位會計工作及其內(nèi)部控制制度建立健全實施負責。應對高校領(lǐng)導層進行有關(guān)管理、法律、財務等方面的培訓，讓他們真正認識到財務管理與內(nèi)部控制的重要性，提高單位內(nèi)部控制意識，參與指導學院有關(guān)財務制度的建立和學院內(nèi)部控制制度的建立、健全、實施與監(jiān)督工作。同時，為規(guī)范約束高校領(lǐng)導，應建立內(nèi)部控制考核制度。具體內(nèi)容包括：（1）校長對各院、系、處負責人的管理與考核；（2）內(nèi)部控制各部門對校長的監(jiān)督考核；（3）全校員工對校領(lǐng)導的監(jiān)督考核。

讓內(nèi)部控制制度的執(zhí)行真正落到實處。將內(nèi)部控制制度執(zhí)行的好壞與領(lǐng)導的工作業(yè)績考核、職務升遷掛鉤。使普通教職員工樹立正確的內(nèi)部控制意識，充分調(diào)動各部門教職工的積極性和主動性，自覺遵守內(nèi)部控制制度的規(guī)定，奉公守法，廉潔自律，使內(nèi)部控制制度發(fā)揮應有的控制作用。

3.加強內(nèi)部控制，強化預算管理。加強內(nèi)部控制，必須強化預算管理，首先要建立健全預算控制制度。預算要經(jīng)過各科室、各系部的民主討論，日常支出與臨時性支出、專項支出、科研支出等要區(qū)分開，常規(guī)性支出與發(fā)展性支出要區(qū)分開。一般來講，高校預算制定要經(jīng)三上三下，充分考慮各種情況，最終確定各部門的預算數(shù)。預算一經(jīng)確定并通過審核后，由財務部門嚴格執(zhí)行，任何人都無權(quán)隨意增減。如遇特殊情況確實需要調(diào)整預算的，必須按照學校法定程序辦理。同時，建立一套行之有效的預算績效評價系統(tǒng)，對預算執(zhí)行的情況與進度進行跟蹤、檢查、分析，以對預算收支項目進行監(jiān)督管理，從而進一步強化高校內(nèi)部控制的執(zhí)行與操作。另外，要從高校整體出發(fā)，按照多元化籌資、多元化管理的原則，實行綜合財務預算管理。加強預算管理的關(guān)鍵是編制科學的預算方案，針對不同預算項目的特點和規(guī)律，綜合采用增量預算法、零基預算法等進行預算編制。有一些高校采取了預算項目負責人責任制。

4.提高財務管理人員職業(yè)素養(yǎng)。高校內(nèi)部控制的關(guān)鍵部門是財務管理部門。因此，要提高財務人員素養(yǎng)，就要加強對財務人員的全面管理。財務人員要遵循以下幾點：（1）提高遵紀守法意識，不斷提高職業(yè)道德素養(yǎng)。（2）不斷學習，提高財務人員理論水平。通過定期培訓和報刊雜志的學習，從理論上掌握財務管理的內(nèi)容，適應新形勢下的財務管理工作，只有站得高才能看得遠，才能對財務管理理解得深刻透徹，否則就只能應付差事。（3）在提高會計理論水平的同時，逐步提高會計工作技能，增強會計實踐能力。新形勢下會計改革與經(jīng)濟改革同步，新的核算形式和內(nèi)容不斷增加，如政府采購制度、國庫集中支付制度、非稅收入管理制度、當前推廣的公務卡制度等，都是新形勢下適應經(jīng)濟發(fā)展需要而產(chǎn)生的，現(xiàn)在的會計核算與十年前的會計核算已經(jīng)不可同日而語。因此，為適應新形勢就必須提高會計工作技能。（4）工作要積極主動，要搞好團結(jié)，增強團隊合作，要經(jīng)常總結(jié)經(jīng)驗與教訓，認真完成各項工作。財務人員要實現(xiàn)從核算型會計向管理型會計的轉(zhuǎn)變，就必須積極參與會計內(nèi)部控制制度的設(shè)計、制定、實施和完善工作，將不相容職務互相分離控制、授權(quán)批準控制、會計系統(tǒng)控制、預算控制、財產(chǎn)保全控制、風險控制、內(nèi)部報告控制等內(nèi)部控制與具體財務工作有機結(jié)合起來，在精通財務專業(yè)知識的同時，熟悉學校教學管理、科研管理、資產(chǎn)管理、基建管理等工作的程序和規(guī)定，使高校內(nèi)部控制制度處于最佳狀態(tài)，有效提高高校管理水平，為高校發(fā)展提供保障。

5.重視內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)。內(nèi)部控制環(huán)境的好壞是內(nèi)部控制制度發(fā)揮優(yōu)勢的晴雨表，必須重視內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，如果內(nèi)部控制環(huán)境很差，即使有內(nèi)部控制制度也不能很好地發(fā)揮作用。

影響內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)劣的重要因素是人的因素，也就是說內(nèi)部控制制度參與者的道德水平和價值觀念影響著控制環(huán)境，搞好內(nèi)部控制，要以人為本，解決人的觀念和思想，也就是高校管理者的偏好、對價值觀的判斷及管理風險，決定了高校欲達成目標及達成目標的方式。高校管理者的偏好及其對價值觀的判斷轉(zhuǎn)換為行為的標準，而行為的標準又反映在管理層的操守及其價值觀上。一個高校的行為標準，必須超越僅僅遵守法令的局限，還要反映高校管理階層的操守及價值觀。對高校各方面的活動而言，操守是有道德行為的先決條件，任何高校都應具有強烈的道德氛圍，這對高校的改革和制度執(zhí)行極其有利，對規(guī)范行為也具有重要影響。員工的道德行為對高校管理也具有重要影響，如果管理層和員工道德行為差，不遵守職業(yè)操守，在管理過程中就會出現(xiàn)問題，長久積累下來就會出現(xiàn)大問題。員工的勝任能力也很重要，員工的工作應由職務說明書加以規(guī)定，說明書應充分考慮實現(xiàn)目標的需要及所設(shè)崗位或職務對能力的要求，高校管理層必須明確規(guī)定某一特定工作所需員工的能力水平，并對構(gòu)成能力水平的知識和技能提出明確要求。另外，高校的財經(jīng)管理委員會、管理風格、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責劃分都是控制環(huán)境的要素，是緊密聯(lián)系的，對高校經(jīng)營管理具有重要的影響和作用，但最為重要的還是前面兩項。

6.強化內(nèi)部控制的執(zhí)行與監(jiān)督。一項制度無論它如何健全、如何科學，如果不付諸實施，都是無效的。在高校經(jīng)營管理中貫徹執(zhí)行已經(jīng)制定的各項制度，按照制度的規(guī)定計劃、組織、調(diào)整經(jīng)濟活動及具體業(yè)務，才能達到有效控制的目的，以促成管理方針與目標的實現(xiàn)。制度貫徹落實執(zhí)行的主體，不僅僅是高校最高管理者和各職能部門，還包括高校各個層次的管理人員與全體職工。這些人不僅是內(nèi)部控制制度的執(zhí)行者，也是內(nèi)部控制制度的制定者，因此需要注意以下幾個方面：

（1）廣泛、深入、持久地宣傳內(nèi)部控制制度與高校管理及個人切身利益的關(guān)系，使全體管理人員與教職工理解貫徹與執(zhí)行制度的意義，清楚最高管理層的決心、意向與要求，明確本職工作的地位與影響力。（2）制定貫徹執(zhí)行的切實措施，除宣傳教育工作外，還要進行短期培訓和模擬實驗，使各個崗位的工作人員（包括普通職工）都清楚自己所應遵循的制度和規(guī)定，明白遵守與違反的界限，提高他們自我監(jiān)督和監(jiān)督他人的意識，克服制度執(zhí)行的隨意性。（3）高校各階層管理人員，特別是最高層管理者要自覺遵守與自己有關(guān)的各項控制制度，違反制度后自覺接受相應的懲罰，任何辯解、推托或大事化小、小事化了的行為都會破壞制度的嚴肅性和權(quán)威性。（4）注意制度執(zhí)行中的檢查和調(diào)整工作，一旦發(fā)現(xiàn)違反制度的行為，應按規(guī)定進行嚴肅處理，不能姑息遷就或拖延，否則將一發(fā)而不可收拾；執(zhí)行中如果發(fā)現(xiàn)不協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)，應及時調(diào)整，保證整個調(diào)度暢通無阻。

四、結(jié)束語

總之，高校發(fā)展的步伐越來越快，越來越深入，資金使用量越來越多，國家財經(jīng)法紀、上級主管部門對資金使用的要求也越來越嚴格，為更好地貫徹執(zhí)行國家和上級領(lǐng)導部門對高校財務管理的要求，也為了高校自身的發(fā)展，高等院校必須加強對高校的管理，必須加強高校內(nèi)部控制制度建設(shè)，要管理得徹底、到位。完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，強化預算管理，加強財務管理，提升人員素質(zhì)，提高資金使用效率，管好用好納稅人的錢，讓高校在未來國家建設(shè)中多培養(yǎng)人才，多作貢獻。

責任編輯：陳靜

Abstract：With the development of national economy in recent years，many universities are gradually increasing the number of their enrollees.Correspondingly financial allocation and the investment in infrastructure and scientific research in the universities are increasing.Meanwhile,university-owned entities are developing rapidly.All of the above leads to the increasing problems in financial management in the universities.On the other hand,increasing demands are proposed on the management of the universities by the country，the fiscal sectors and the education boards.Therefore it is necessary for the universities to improve their management and to develop their management system scientifically.The author puts forwards some countermeasures on how to solve these problems,such as establishing the consciousness of internal control,strengthening internal control and budget management,improving the quality of professionals,paying more attention to environment construction for the internal control and strengthening the supervision on internal control.

Key words:universities；internal control；system construction；budget management

The Current Situation of University Internal Control System and the Countermeasures

MA Dong-liang
(Beijing Wuzi University，Beijing101149，China)

F235

A

1007－8266（2011）04－0119－04

馬東亮（1962-），男，寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市人，北京物資學院財務處高級會計師，主要研究方向為企業(yè)財務管理和高校會計核算。