我國地方政府投融資平臺：問題、風險與防控

米璨

（中國人民大學財政金融學院，北京市100083）

我國地方政府投融資平臺：問題、風險與防控

米璨

（中國人民大學財政金融學院，北京市100083）

我國地方政府投融資平臺，不僅為促進城市基礎設施建設和公用事業發展籌集資金發揮了積極的作用，也積累了一些經驗，但作為隨時可能引發地方政府財政風險和金融風險的源頭也廣受關注和討論。本文深入研究地方政府投融資平臺發展和運行中存在的問題，揭示其風險，從落實科學發展觀、維護財政金融穩定與安全、實現經濟社會全面協調可持續發展的實際出發，提出了適當的防控措施。

地方投融資平臺；債務；風險；防控機制

一、我國地方政府投融資平臺發展中存在的問題

地方政府投融資平臺雖然在促進城市基礎設施建設和公用事業發展，尤其是在減少國際金融危機影響過程中發揮了積極的作用。但與此同時，也出現了規模增長過快、運作不夠規范等問題。由于平臺與政府、銀行業金融機構是三個不可或缺的重要支點，所以投融資平臺在運行過程中表現出來的種種問題，又無不與政府、銀行業金融機構有著密切的關系。

1.融資平臺自身負債率過高。財政、審計和金融部門的調研已證實，地方政府投融資平臺存在著資本金不足、不實及抽逃的問題，有些地方政府甚至采取變通手段向平臺注入不實資產“濫竽充數”，特別是一些層級較低（如市縣級）的投融資平臺實力不足卻承擔著省市級的建設任務。如對“城中村”的改造工程，項目是省市級的統一規劃任務，但資金來源主要依靠各市縣級的投融資平臺，這些平臺的資本金規模往往受制于本級政府財力，很難承擔起如此重大的融資建設任務，因而使平臺的總體負債水平高，負債率普遍超過80%或更高。[1]

2.治理結構不健全，政企不分。政府投融資平臺是政府設立、為政府服務的機構，平臺高管多由政府官員擔任，政企不分客觀上造成了平臺法人治理結構不健全、管理不嚴格的問題。平臺高管在決策時受政府層面的影響大，缺乏企業管理經驗和風險防范意識，所以在投融資過程中較少考慮效益，國有資產可能因此流失或浪費。

3.部分項目償債主體不明確。有些地方政府搞建設，目標定得很高、期限定得很緊，為按時完成任務，很多項目匆忙上馬，缺乏償還債務的細致規劃和明確的償債主體，一旦發生還款困難，最終責任由誰來承擔，政府是否會出面，銀行和投資者并不清楚。

4.多頭借貸。由于城市基礎設施建設項目一般需要的資金規模較大，投融資平臺往往需要從多家銀行分別借款，然后將借來的資金放進一個統一的“資金池”里，再根據工程進度隨時提取。這雖方便了平臺的資金使用，卻給銀行帶來很大風險，無法監控資金的使用。

5.相互擔保。一級政府常常成立多個政府投融資平臺，同時進行融資任務，并普遍存在投融資平臺之間互相擔保的現象。實際上，大多數平臺都沒有足夠的擔保實力，一旦被擔保平臺出現償債風險，它們是無力履行連帶責任的。

6.融資情況透明度低，系統風險大。投融資平臺的融資狀況不透明，貸款信息很少，不僅商業銀行難以掌握，地方政府往往也并不清楚其總體資產負債情況。尤其是系統性風險對投融資平臺的影響很大，一旦宏觀經濟形勢發生變化，特別是土地價格下跌，系統性風險馬上就會暴露出來。

7.資金運作不規范。在實踐中，投融資平臺存在如下問題。一是改變資金用途。政府投融資平臺在和銀行簽訂貸款協議時，為減少多次重復貸款的麻煩，很多采取“打包貸款”的方式一次性向銀行借款，但只能提供資金的大致使用方向，不能明確具體投入項目，在實際運作中，資金很容易就被挪用，如很多平臺挪用資金償還舊債（借新還舊）。二是資金閑置，使用效率低下。政府投融資平臺貸款后，為了提高資金撥付進度，不使資金閑置在自己手中，便直接將款項打入建設單位，但并不掌握資金在建設中的實際使用進度和效率，造成資金在建設單位的閑置和低效使用。

8.融資渠道過于單一，受信貸政策影響大。截至2009年底，全國地方政府投融資平臺通過銀行貸款方式融資占融資總額的比例超過80%以上；截至2010年6月底，地方政府投融資平臺共從銀行貸款約7.6萬億元，反映出融資渠道過于單一。在2010年信貸政策縮緊，尤其是在降低（甚至停止）對政府投融資平臺貸款比例、加大對中小企業信貸扶持力度的政策下，政府投融資平臺立刻受到鉗制，面臨資金鏈斷裂的問題，嚴重影響了在建項目的建設。

9.政府層面的問題。首先是政策的“失控”。地方政府投融資平臺的迅猛發展始于2008年的國際金融危機，在“保增長”的大目標下，中央實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺4萬億經濟刺激計劃并鼓勵地方政府通過搭建投融資平臺融資，卻缺少對控制資金流量以及速度的考慮，缺乏地方政府債務規模、風險控制的量化指標，一定程度上出現了被動的局面。其次是政府與市場在投資領域上的分工不明確。對于非公益性領域的資源配置，發揮市場作用不夠，廣泛存在政府干預過多的現象。尤其對于部分雖屬公益性領域，但在運營過程中產生了收入的項目，政府應考慮適時退出、以何種方式退出的問題。此外，地方政府違規提供擔保且缺乏政府融資規模計劃，突破財政承受能力和待消化的債務存量，而盲目進行大規模的融資，帶來財政風險的不斷積聚。

10.銀行業金融機構方面。首先是貸款期限與項目建設周期不匹配，商業銀行短存長貸、平臺的短借長投，出現了期限錯配。其次是銀行為爭取地方政府投融資平臺的貸款業務，往往放低貸款門檻，忽視資本金不充足、資產負債率不達標的問題，從而為信貸風險埋下隱患。最后還存在放松貸后檢查與分析，忽視貸款質量監控和風險預警等貸后管理執行不力等問題。

二、地方投融資平臺所產生的風險

1.宏觀調控風險。一是從宏觀政策的角度看，地方政府通過融資平臺進行大規模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調整空間。二是容易進一步扭曲政府和市場的關系。三是可能增加宏觀經濟波動風險，加大未來實施反周期宏觀經濟政策的難度。四是系統性風險，一旦宏觀經濟走勢發生重大變化，尤其是房地產價格下跌，其所蘊含的風險以及地方財政和銀行金融機構所面臨的風險就會暴露出來。[2]

2.經濟運行風險。當經濟運行處于低谷時，在積極的財政政策和擴張性的貨幣政策下極易出現投資過熱現象。在貨幣政策收緊的情況下，之前的大量負債就有可能給金融系統帶來大量的不良資產。為了保證金融系統的穩定性和經濟發展良好的金融環境，政府又可能將大量的金融風險包攬，從而加大財政風險。

3.微觀層面風險傳導。地方政府投融資平臺債務的風險主要體現在平臺自身、政府（財政）和金融機構（以銀行為代表）三者上，由于平臺債務潛伏的巨大風險，成為將財政風險與金融風險進行捆綁的一個渠道，最終引發風險的向上和向金融的傳導。

4.平臺償債風險。由于地方政府投融資平臺所投資的項目大都帶有公益性質且收益率很低，許多投融資平臺的債務融資，包括銀行貸款和發行各類債券，都采取了對政府應收賬款質押、項目回購、土地資產質押、第三方擔保等方式增信，一些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關，形成了財政隱性擔保以及連帶的金融風險。

5.政府債務風險。地方政府為保證平臺順利獲取貸款或銀行為降低門檻為平臺放貸，都需要地方政府提供擔保或出具“承諾函”，一旦平臺出現償債風險，地方政府替平臺還債的能力往往不足。

6.銀行業等金融機構信貸風險。在實際貸款過程中，政府投融資平臺都享受特殊待遇。銀行無論進行貸前調查、貸時審查或是貸后管理，都盡量放低要求，投融資平臺填報的報表也比較簡單。因銀行獲取的信息有限，不僅難以追蹤貸款的使用情況，有時甚至放松警惕，釀成貸款風險。

三、建立投融資平臺的風險防控機制

1.完善財稅體制。財稅體制改革必須與社會主義市場經濟體制改革相適應，即實行財稅體制扁平化：“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”，[3]堅持1994年的分稅制改革思路和成果，通過“省直管縣、鄉級縣管”逐步形成“中央—省（市）—縣”三級財稅體制管理框架，每一級政府根據本級承擔的事權，配合本級財權，調整完善每一級稅種與收入分配，同時對應一級舉債權。現在熱議的地方政府投融資平臺問題恰恰將財稅體制改革推到了更加突出明顯的位置，同時提供了改革的框架方向。應因勢利導，加快推進制度配套改革進程，使地方政府融資更透明，使地方政府債務風險問題從根本上得到控制。

2.完善政府投融資體系。建立良好的財政投融資制度是中國地方政府財政投融資運營進入良性循環的保證。在建立完整的投融資體系后，還要建立相應的投融資制度，確立財政預算和財政投融資并列的雙元財政結構體系，嘗試編制單獨的“財政投融資預算”，全面反映財政投融資的融資規模、資金來源、資金運用、投資收益等。可以將“財政投融資預算”作為多元復合預算體系的一個部分，每年按照法律程序向相關權利機關進行報告和審查，經地方人民代表大會審查通過后付諸實行。及時出臺相應的管理條例和部門法規，確保財政投融資體系的真正建立與正常運行有法可依、有章可循。

科學界定、重新劃分政府投融資領域。在政府能夠較清晰確立自己投資領域的情況下，對地方政府投融資平臺重新定位，嚴格限制其投融資領域，原則是能通過民間資本投資運作的領域就鼓勵民間資本發揮作用，政府退居二線。只有他們做不了、做不好、不愿意做的事情，才安排地方政府投融資平臺來做。

明確職責，確保在每個融資環節都有主體、有配合。各級政府要制定政府投融資平臺的管理意見，明確各部門各環節的管理職責。發展改革部門要把握政府投融資整體需求，制定政府年度投融資計劃；財政部門要逐步實行債務收支和政府債務預算管理，與財政中長期預算平衡計劃相結合，兼顧資金需求、還本付息規模，在財力可能的情況下，統籌安排融資預算；國資部門要引導融資平臺公司建立健全內控機制，完善公司治理結構，保障資產安全完整。融資平臺公司要規范行為，實行專戶管理、專賬核算，嚴格按規定用途使用資金，講求效益，穩健經營，按照要求定期將項目資金使用情況報送財政部門。另外，還要加強各部門之間的協調配合，構建總體協調、有序管理的高效機制。

積極創新，拓展政府投融資方式。地方政府投融資平臺之所以向銀行大量借款，最根本的原因就在于其自身資金來源有限。并且由于發行城投債需要國家發改委的審批，不論是從數量，還是從發行難度上來說，都有較大的“瓶頸”。2009年我國城投債的發行規模只有2000億元，遠遠解決不了地方政府投融資平臺的融資需求。而且在國家發改委排隊等待審批的城投債就有100多只，要想在城投債上獲得充足資金比較困難。為降低政府投融資平臺的融資成本，可以考慮：一是建立地方政策性銀行提供貸款，鑒于目前我國有的政策性銀行已經轉為商業銀行，國家應允許管理水平和財力較好的地方政府建立地方政策性銀行；二是大力發展各類融資模式，如BOT和PPP模式，吸引民間資本參與投資和建設；三是研究發行市政債券，彌補城市基礎設施建設資金缺口問題；四是采取股權投資基金的方式融資。總體而言，要放寬市場準入條件，設計合理的盈利模式，鼓勵民間資本投資社會事業領域；通過股權多元化，創新開發建設模式，加快投資主體由單一到多元、投資管理由直接到間接的轉變，逐步形成政府引導、社會參與、市場運作的投融資格局。

分類整合，形成較完整的政府投融資體系。對現有政府融資平臺按整體規劃進行優質資產整合，集中履行地方政府的投融資職能。根據實際情況，可將現有平臺整合為一個或者幾個大型集團式投融資平臺，分別承擔城市基礎設施、重點產業、公共事業等領域的投融資任務。在融資項目中，要嚴格劃分經營性和非經營性項目，嚴格區分政府和企業的還款責任。在融資方式的選擇、還款計劃的制定、融資資金的使用等方面制定一系列制度規定，加強管理和監督。

統籌規劃，建立政府投融資體制機制。首先，建立健全政府債務統計分析制度，隨時跟蹤了解政府債務變化情況，為以后的政府融資行為提供堅實的依據。其次，把握政府投融資整體需求，結合各融資平臺公司運行機制和項目情況，制定政府中長期投融資規劃和年度投融資計劃，從總體上控制和掌握政府融資情況，逐步實行債務收支和政府債務預算管理，與財政中長期預算平衡計劃相結合，兼顧資金需求、還本付息規模，統籌安排融資預算，建立與財政收支規模相適應的、管理規范、運行高效的政府融資運行和管理體制。

3.加強對投融資平臺的管理。政府投融資平臺有其長期存在的必要性，因此要在劃清風險界限的基礎上進行規范。對于由地方政府承擔投資任務所形成的債務，地方政府不能逃避責任，但沒有必要背負由平臺自身投資、經營虧損形成的債務。一是做實資本金，限制負債率。對于平臺的負債率，國家有關部門可以進行統一規定，并與地方政府的財政狀況適當掛鉤。二是健全治理結構，培訓平臺高管。平臺在投資和融資兩個方面都需要專業化的人才，一方面要對現有的高管人員進行培訓，盡快提高高管人員的經營素質；另一方面要改變目前的選人機制，盡可能地從經理人市場招聘職業經理人，來提高平臺的管理水平和運營效率。三是及時披露重要信息，接受第三方監督。政府投融資平臺擴展融資渠道、發展直接融資是必然趨勢，而無論是發行債券，還是上市融資都需要定期或臨時的信息披露，包括地方平臺資本金狀況、負債規模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況、貸款資金使用情況以及償付能力等。這些信息不僅是買方對平臺進行全面評估、決定是否投資的重要基礎，而且及時的信息披露便于社會公眾進行監督，對平臺加強自身管理、提升績效也是督促和激勵。四是建立地方政府投融資平臺信用評級制度。對地方政府投融資平臺的信用評級，可以促進其融資結構由間接融資為主向直接融資為主轉變，并且直接影響甚至決定平臺公司的融資成本，引導金融投資和經濟決策，保障債權人的利益，信用評級的結果對促進平臺改善經營、完善內控、提高盈利水平具有積極的促進作用。五是以盈利性業務降低平臺運營的總成本，即以在提供私人物品業務方面的盈利，彌補在提供公共物品方面的成本。六是擴大資本市場融資途徑和比例。開辟多元化融資渠道，減少對銀行貸款的依賴，同時降低融資成本是地方政府投融資平臺的發展方向。通過資本市場融資，要求地方政府投融資平臺相關信息的公開、透明，同時接受監管部門、投資者和社會公眾的監督，形成對地方政府投融資平臺行為的約束。

4.加強銀行業金融機構的貸款風險控制。一要加強指導，引導銀行業金融機構提供優質服務。統一思想，加強政府部門、投融資平臺、金融監管部門與金融機構之間的信息溝通和協調，通過業務指導等方式，增強銀行業金融機構對融資平臺公司的信心，繼續為政府融資工作提供資金支持。二要防范風險，嚴格按照貸款發放條件提供資金支持。投融資平臺及其資金必須明確六個“真實”：注入平臺的國有資產必須真實；資金必須真正用到中央確定的投資項目上；平臺公司必須真實；對外披露的報表必須真實；平臺公司所擁有的權限、平臺公司國有資本經營管理和出資人信息必須真實；必須真正接受銀行間市場交易商協會的事后督查。[4]

5.強化財政風險的防控。政府與投融資平臺公司在資產和項目管理經營上應該是一種授權委托關系，是一種監管和被監管的關系。政府不應包攬過多,應讓市場承擔必要的責任,使融資平臺公司接受市場的監督，促使其管理升級。一要強化債務管理。要增強地方政府債務信息透明度，使債務由隱性向顯性轉變。制定切實可行的償債計劃，逐步消化歷史債務。二要運用多種手段進行債務的追繳。對因金融風險和企業行為轉嫁的政府債務，要加大地方政府債權的追繳力度，通過運用法律、經濟、行政等手段追繳債務，盤活資產。要加大對有問題的地方中小金融機構的處置力度，促使其盡快退出市場。對追繳回來的資產特別是變現資金，要加強管理，及時沖銷債務，減輕財政負擔。三要量入為出，在保障社會穩定和保持社會事業發展的前提下，把能壓的項目盡可能壓下來，集中財力償還債務。四要擴大償還債務的資金儲備。償債準備金應是償還政府債務的主要資金來源，適時擴大償債準備金的規模，對于防范債務風險，增強政府的償債能力具有重要意義。作為政府的償債準備金，其資金來源可通過如下渠道進行籌集：每年在預算收入中安排一定規模的資金；從已經建立或擁有的防范化解金融風險的準備金、政府及其所屬部門或機構的專項基金中提取；在償債高峰期，可考慮通過出售、轉讓部分國有資產抵償政府債務。關于償債準備金的規模，可根據每年的政府債務余額、償還情況和風險測量，綜合調整。

6.按照“疏堵結合”的原則，規范融資平臺運營。一要明確融資平臺的責任邊界和運營機制，建立地方政府與融資平臺的“防火墻”。二要推動地方政府融資行為規范化、制度化，加快實行政府債務收支預算管理，建立和完善相關預算管理以及債務項目的申報、審批、績效考核和監督等制度。三要科學論證建設項目規模、資金來源和成本，并對項目進行績效跟蹤，避免舉債的隨意性和盲目性。四要充分發揮監管部門的合力作用，各融資產品的審批和監管部門要把好地方政府曲線融資的“關卡”。

7.落實平臺法人責任，建立適時退出機制。明確政策性投融資平臺的定位，實行法人責任制。一要明確國有資產的產權，解決國有資產出資者不到位的矛盾。二要建立規范的國有資產監管、運作和檢查體系。三要實行建設法人責任制和資本金制度。四是如果以少量的資金滿足最大的基礎設施建設功能，需要建立投資退出機制。建設投資一般由資本金和債務性資本兩大部分構成，倘若投資方要退出，能夠出讓部分或全部股權，使資產變現，利用收回的資金減少債務或再投資到新的建設中去，因此形成良性循環。為處理好退出中的股權和債務的關系，不使受讓方毫無利潤以及承擔過重責任，不妨利用轉讓股權、直接增資擴股、債務和股權結構調整等手段，建立能夠順利退出的運行機制。

[1]巴曙松.地方政府投融資平臺的發展及其風險評估[J].西南金融，2009（9）：9.

[2]魏加寧.地方政府投融資平臺的風險何在[J].中國金融，2010（16）：17.

[3]賈康.地方債務應逐步透明化[J].中國金融，2010（16）：14.

[4]劉士余.地方融資平臺須循六“真實”[C].中國場外金融衍生產品發展第二屆高峰論壇，2010-06-03.

責任編輯：方程

Abstract:Chinese local governments’investment and financing platform not only helped raise the fund for municipal infrastructure and public affairs,but also gained experience in the area.However,it also attracts a lot of public attention and discussion as it might lead to fiscal risk and financial risk for the local governments.The author discusses in-depth the problems encountered during the development and operations of the local governments’investment and financing platform,identifies the risks,and puts forward some suggestions for risk control from the perspectives of applying the scientific outlook on development,promoting fiscal and financial stability and security,and achieving sustainable development both economically and socially.

Key words:Chinese local governments’investment and financing platform；debt；risk；risk control mechanism

Chinese Local Governments’Investment and Financing Platform: Problem.Risk and Control

MICan
（Renmin University of China，Beijing100083，China）

F810.7

A

1007－8266（2011）04－0123－05

米璨（1983-），女，北京市人，中國人民大學財政金融學院博士生，主要研究方向為財政金融理論與政策。