我國糧食安全的影響因素及其對策

李 英，陳 立 華

（河北經貿大學商學院，河北 石家莊 050061）

國際谷物理事會在2011年1月20日發(fā)表的《全球糧食市場報告》中指出，預計2010年12月至2011年1月間，全球糧食市場總體供求狀況沒有發(fā)生根本性轉變，糧食和油籽價格持續(xù)攀升，部分產品價格將達兩年來的高點；2010~2011年度全球糧食產量將同比下降3.8%至17.26億噸，而全球糧食消費量將同比增長1.4%至17.87億噸。同時，庫存比也出現(xiàn)下降，糧食缺口仍然較大，全球糧食供需繼續(xù)緊張，糧食安全面臨嚴峻考驗。[1]該組織在同年3月份的報告中的預測沒有多大變化，預計2010~2011年度全球糧食產量將同比下降4%至17.26億噸，較上月預測數據低200萬噸。鑒于食用、工業(yè)用以及飼用糧食消費量增長，全球糧食消費量將同比增長2800萬噸至17.88億噸，2010~2011年度全球糧食期末庫存為3.41億噸，基本維持在上月預測數據水平。[2]

糧食供求緊張與糧食價格高企、饑餓人口增加已成為目前全球面臨的糧食安全的三大問題。據聯(lián)合國難民署的統(tǒng)計顯示，近期在非洲肯尼亞和索馬里邊境的達達布難民營中難民死亡率高達每萬人每天7.4人，其中大部分死者是5歲以下兒童，營養(yǎng)不良是主要死因。

在我國，耕地僅占世界的10%，人口卻占世界的22%，13億人的糧食問題更是頭等大事。全國人大十一屆四次會議通過的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農業(yè)現(xiàn)代化，堅持走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標，并提出增強糧食安全保障能力的重大任務。《綱要》提出了“十二五”時期糧食綜合生產能力達到5.4億噸以上的具體目標，并明確了具體措施和要求。這是根據我國經濟社會發(fā)展的需要、糧食生產和供給面臨的形勢、國內國際市場面臨的挑戰(zhàn)，經過反復論證提出的，是未來5年我國糧食和農業(yè)發(fā)展的重要指導方針。

一、糧食安全的涵義

關于糧食安全，不同國家不同時期的定義不同，本文以聯(lián)合國糧農組織的定義來界定。1974年糧食安全的定義為，“保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品。”[3]1983年通過的糧食安全的定義為，“糧食安全的最終目標應該是，確保所有人在任何時候既買得到又能買得起他們所需要的基本食品。”這個定義包含了三個具體目標：一是確保生產足夠數量的糧食；二是最大限度地穩(wěn)定糧食供給；三是確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。1996年在第二次世界糧食首腦會議上，對糧食安全內涵又作了進一步表述，“只有當所有人在任何時候都能在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需求及食物愛好時，才實現(xiàn)了糧食安全。”[4]因此，糧食安全不僅包括糧食需求的數量，還包含糧食需求的質量。

我國關于糧食安全的理念是，糧安天下。手中有糧，心里不慌。立足糧食自給，強化糧食扶持政策，嚴格保護糧食生產資源，健全糧食儲備體系。所以，糧食安全的內容主要包括糧食的生產和供給、糧食的消費和需求以及糧食價格及其穩(wěn)定。

二、影響糧食安全的因素

1.影響糧食消費需求的主要因素

（1）人口增長。人口是影響糧食需求的直接因素。糧食作為人們的生活必需品，其需求彈性較小，人口增加將推動糧食消費量剛性增長。

據測算，到2030年，我國人口將達到峰值16億人，按人均每年消費400公斤推算，由于人口的增加，糧食消費量將比現(xiàn)在增加近1.2億噸。

（2）消費結構升級。經驗表明，食物消費結構的變化與經濟發(fā)展水平有著密切的關系。按照“十六大”提出的目標，到2020年，我國國內生產總值將在2000年的基礎上再翻兩番，人們的收入水平和城鎮(zhèn)化水平都將大幅度提高，糧食消費結構會發(fā)生相應的變化，對由糧食轉化的動物性食品消費即間接糧食消費需求將提高，并推動人均糧食消費量有所增加，特別是飼料糧的消費將有較快增長。

（3）生物質能源需求增加。生物質能源泛指由生物質組成或從中提取的可充當能源的固體、液體或氣體燃料。液體生物質燃料的生產有助于保障能源安全、發(fā)展農業(yè)經濟和減緩環(huán)境污染。由于玉米等糧食作物在轉化為生物質能源過程中的優(yōu)勢，越來越多的國家將玉米作為產生生物質能源的主要原料。又因為目前世界石油價格不斷上漲，人們尋求石油替代品的迫切性增大，并使谷物提煉的生物質燃料更具競爭力，從而擴大了對玉米等加工原料的需求。

（4）城市化水平的提高。目前，我國的城鎮(zhèn)化率不到40%，如果2020年城鎮(zhèn)化率上升到55%左右，城鎮(zhèn)和農村人口的比例將發(fā)生革命性的變化。城鎮(zhèn)化水平的大幅度提高，將使糧食消費量迅速增長，而買糧群體的迅速擴大，也可能成為市場糧價波動的推動因素，從而對國家的糧食安全造成影響。

隨著人口增長、經濟發(fā)展和城市化水平的推進，未來二三十年內，我國糧食消費需求總量會大幅度增加。國務院新聞辦曾在1996年10月發(fā)表的《中國的糧食問題》白皮書中預測，2000年我國人口增長到13億人時，按人均占有385公斤計算，糧食總需求量為5億噸；2030年我國人口增長到16億人峰值時，按人均占有400公斤計算，糧食需求總量將達到6.4億噸。[5]2008年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)表的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》預測，到2020年人均糧食消費量為395公斤，需求總量5725億公斤。

2000年我國的糧食實際消費總量為4.75~4.8億噸，人均376公斤左右，比白皮書中對2000年人均占有量的預測值低9公斤左右，這說明白皮書中對我國未來糧食需求的預測接近于實際。自1980年至今，我國人均糧食占有量在300~400公斤之間浮動。2001年到2007年人均糧食占有量在356公斤到381公斤間波動，人均占有量不斷增加。因此，我們可以把白皮書中的預測值作為我國未來糧食需求的上限。

2.影響糧食生產的主要因素

（1）耕地數量。民以食為天，食以土為本，耕地是決定糧食供給的基礎。我國屬于人地關系緊張的國家，據調查，2007年全國耕地面積為18．26億畝，比1996年減少1．25億畝，年均減少1100萬畝，到2020年確保18億畝耕地的壓力巨大。

在城鎮(zhèn)化過程中，很多土地被占之后，在占補平衡過程中出現(xiàn)以次充好的現(xiàn)象。原來很多糧田被占，但補償的土地大多是產量低、不太適合耕種的邊際土地。一些土地被企業(yè)承包后，不用來進行農業(yè)生產，即使進行農業(yè)生產，原來種糧食的現(xiàn)在可能改種花卉，使我國的糧食安全受到影響。全國政協(xié)委員、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾用“人增、地減、糧緊”6個字概括了“十二五”期間我國面臨的糧食形勢，并認為這種情況“相當長時間緩解不了”。

（2）耕地質量。聯(lián)合國糧農組織在2011年11月28日發(fā)表《世界糧食和農業(yè)領域土地及水資源狀況》報告說，當前全世界土地和水資源出現(xiàn)普遍退化，已有25%的土地處于“高度退化”狀態(tài)，這將對糧食生產造成影響，對世界糧食安全構成挑戰(zhàn)。

國土資源部將全國耕地評定為15個等別，目前我國耕地平均等別為9.8等，總體水平偏低，全國生產能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。

耕地質量問題正在成為我國糧食安全和農產品質量安全的隱患，所面臨的糧食和土壤環(huán)境問題比其他任何國家都要嚴峻。資料顯示，我國各主要農區(qū)由于過度種植、農用化學品大量投入、工業(yè)三廢污染、地膜農藥污染等原因，已經導致許多農田土壤結構破壞，耕層變薄，土壤酸化、鹽漬化增加，耕地質量下降嚴重。同時，水土流失嚴重，耕地污染日益加劇。以東北地區(qū)為例，在33萬平方公里的典型黑土帶上，48.6%的剖面黑土層厚度已經由開墾初期平均80~100厘米降到了40厘米以下，黑土有機質的含量下降了60%。有專家預言，如果再不加以保護，四五十年后黑土將變成沙土。

（3）水。水是農業(yè)的命脈，我國農業(yè)用水量占整個用水總量的60%以上。全國水資源總量不少，但人均占有量僅為世界平均水平的1／4，水資源年際年內變化也很大，大部分集中在雨季，且地區(qū)分布很不平衡。今后水的供需矛盾將更加尖銳，成為影響糧食生產的重要制約因素。

但同時我國對水資源的開發(fā)利用程度低，且浪費較嚴重。有資料顯示，全國地表水的開發(fā)利用率僅為15.9%，灌溉水有效利用率不足40%，平均每生產1斤糧食耗水1噸，是先進國家的4倍。

（4）氣候條件。氣候資源綜合影響著糧食作物的生長、發(fā)育、產量及產品質量，對糧食生產具有舉足輕重的作用。我國氣候條件總體來說比較好，絕大部分地區(qū)氣候溫和，光熱充足，適于種植多種糧食作物。但氣候條件異常，旱澇等災害性天氣頻發(fā)，農業(yè)基礎設施條件比較差，抗御自然災害能力較弱，近幾年因自然災害造成的糧食減產損失每年都在300億公斤左右，這說明我國至今尚未擺脫“靠天吃飯”的局面。

（5）科技進步。實踐證明，科學技術是推動糧食生產和農業(yè)發(fā)展的強大動力。目前，科技進步在我國糧食單產增長中的貢獻率為41%，而發(fā)達國家一般在60%~80%。我國的化肥、農藥利用率以及微生物農業(yè)、精準農業(yè)、基因工程等新技術的推廣應用均落后于發(fā)達國家，科技進步的增產潛力很大，袁隆平培育的超級稻和一些專家的研究都表明，我國的糧食單產還有約1倍的增長潛力。

（6）種糧成本。種糧成本的提高使農民種糧積極性受到影響，農藥、化肥、農用柴油等農業(yè)生產資料價格和用工成本的提高，已成為目前種糧成本的主要推手，保護農民種糧積極性、保持糧食生產穩(wěn)定發(fā)展的難度加大。

3.糧食價格對糧食安全的影響

聯(lián)合國糧農組織近期對2011年糧食價格的預測是繼續(xù)高漲，且各國糧食危機有可能再次發(fā)生。整體來看，2010年全球主要糧食價格指數同比上漲25%，逼近2008年6月糧食危機時的水平。隨著國際糧價繼續(xù)上漲，為維持本國經濟和社會穩(wěn)定，會有更多的國家加入“搶糧大戰(zhàn)”，以確保自身的糧食安全，進而抬高了國際糧價上漲空間。從我國的情況看，自2009年下半年以來，國內糧價呈加速上漲態(tài)勢，使糧食安全受到威脅。

4.影響糧食安全的其他因素

（1）外貿依存度。當我國的糧食供不應求時，必須依賴進口解決，而我國糧食進出口的變化直接影響世界糧食市場的價格，從而對糧食安全產生很大的威脅。目前世界糧食貿易量大體保持在2億噸左右這個平衡點上。如果我國大量集中進口，受世界糧食增產潛力的限制，將會引起國際市場糧價大幅度上漲。這樣，一方面將使我國的糧食安全受制于國際市場，不利于國家的經濟安全；另一方面糧價上漲也會增加所有進口國的經濟負擔。過高的糧食外貿依存度就意味著高風險，因此對于糧食進口問題應當采取既謹慎又積極的態(tài)度，把外貿依存度控制在一個合理水平。

（2）糧食儲備能力。受糧食生產和糧食進口限制的影響，我國必須有足夠的糧食儲備以備不測。目前我國糧食儲備達1.5億~2億噸，庫存水平比世界平均水平高出1倍，庫存消費比高于世界公認的17%~18%的糧食安全線水平。

三、保證糧食安全的對策

糧食安全受自然技術和社會經濟等多方面因素制約，今后相當長的一個時期內，我國糧食供需將是偏緊的趨勢，糧食安全面臨著巨大壓力。黨的“十七大”報告中指出，“加大支農惠農政策力度，嚴格保護耕地，增加農業(yè)投入，促進科技進步，增強農業(yè)綜合生產能力，確保糧食安全。”“十二五”規(guī)劃為今后5年或更長時間解決糧食安全問題指明了方向。面臨國內國際環(huán)境的深刻變化，我們必須與時俱進，統(tǒng)籌當前和長遠、生產和消費、國內和國際，綜合考慮保證糧食安全的對策和措施。

1.嚴格保護耕地，遏制耕地的減少

在我國這樣一個人地關系高度緊張的人口大國，必須始終把保護耕地作為保證糧食安全的首要政策目標。要按照黨的“十七”大提出的要求和《土地管理法》、《基本農田保護條例》的規(guī)定，不折不扣地貫徹落實最嚴格的土地保護政策，特別是要切實搞好基本農田的保護，確保耕地保有量不低于18億畝，基本農田不低于15.6億畝。2004年修訂的《土地管理法》明確提出，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。“（一）嚴格保護基本農田，控制非農業(yè)建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；（四）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（五）占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。”“國家實行占用耕地補償制度。非農業(yè)建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”這些法律規(guī)定無疑會對遏制耕地減少的勢頭發(fā)揮重要作用，再考慮到復種指數的變化等因素，我國糧食的播種面積可以維持在一個較高的水平。

2.加強農田水利基礎設施建設，提高農業(yè)綜合生產能力

目前全國49.6%的農田實現(xiàn)了有效灌溉，如果解決好水源問題，加強水利設施建設，加大節(jié)水力度，還可以進一步擴大有效灌溉面積。一些專家認為，加強農田水利基礎設施建設，更重要的是要打破部門利益藩籬，擴大基層參與權利。在統(tǒng)一的地方水利建設規(guī)劃下，有計劃地集中使用資金，提高水利建設資金使用效率。

3.強化科技支撐，提高糧食單產和品質

大力推進農業(yè)科技進步，提高農業(yè)資源的綜合利用率，繼續(xù)抓好“種子工程”，努力提高科技對糧食生產的貢獻率，進一步加大對糧食主產區(qū)的扶持力度，切實保護并提高糧食綜合生產能力。要把這些措施作為從長遠上保證國家糧食安全的治本之策，堅定不移地抓緊抓好，抓出成效。

提高單產和品質，廣泛開展高產創(chuàng)建活動。實施全國新增千億斤糧食生產能力規(guī)劃，加大糧食主產區(qū)投入和利益補償，將糧食生產核心區(qū)和非主產區(qū)產糧大縣建設成為高產穩(wěn)產商品糧生產基地。對此，中國農業(yè)科學院農業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所研究員林而達在接受記者采訪時表示，提升農業(yè)科技含量和水平在確保糧食安全的各種因素中，已顯得越來越重要。在全國后備耕地資源不多等情況下，必須依靠農業(yè)科技，主要包括糧食品種、中低產田改造和重大栽培技術的推廣與普及。

4.加強土地環(huán)境保護，減少污染，保證土地生產能力的可持續(xù)性

由于土壤污染具有累積性、滯后性、不可逆轉性以及治理難度大、成本高、周期長等特點，勢必對我國糧食安全、食品安全和生態(tài)安全造成長期影響。目前我國耕地約2/3是中低產田，“十二五”期間要以農田水利為重點，大規(guī)模開展旱澇保收高標準農田建設，提高耕地質量，通過測土配方施肥、增施有機肥等防止土地污染。加快我國土壤環(huán)境保護的專門立法，將《土壤環(huán)境保護法》列入全國人大的立法計劃，盡早啟動立法調查調研。在《土壤環(huán)境保護法》頒布實施前，先行由國務院出臺《土壤環(huán)境保護條例》，推進我國土壤環(huán)境保護，保證土地生產的可持續(xù)性。

5.完善糧食儲備體系，健全儲備糧調控機制

各級糧食儲備是國家進行宏觀調控最重要的手段之一，要根據糧食的供求情況研究確定各級糧食儲備的合理規(guī)模，按照《中央儲備糧管理條例》的要求，加強和改善中央儲備糧管理工作，確保在國家需要時調得動，用得上。要督促各地根據國家有關規(guī)定，抓緊充實地方糧食儲備，增強地方政府對糧食市場調控的責任和能力，為應對可能出現(xiàn)的市場波動打好物質基礎。

6.建立糧食生產能力的“蓄水池”，提升糧食生產能力

為保證糧食的穩(wěn)定供給，不僅要在流通環(huán)節(jié)完善糧食儲備體系，還應在糧食生產環(huán)節(jié)進行儲備，建立糧食生產能力的“蓄水池”。而在糧食生產環(huán)節(jié)方面，生產能力的儲備是提升生產能力的具體要求。當糧食供過于求時，讓部分糧食生產資源退出糧食生產，用作其他經濟作物的生產；當糧食供不應求時，再將這部分經濟資源用于糧食生產，形成現(xiàn)實的生產能力，保障糧食供給。這樣既能保障糧食的穩(wěn)定供給，又能節(jié)約糧食儲備的成本，由“藏糧于倉”轉向“藏糧于地”。[6]

7.統(tǒng)籌國內國際兩個市場、兩種資源，靈活運用進出口手段，為調節(jié)國內糧食市場服務

我們必須堅持“立足國內基本自給，適當進口調劑余缺”的方針，根據國內糧食供需和市場變化情況，根據國內品種調劑需要，及時采取不同的進出口政策，靈活運用兩個市場、兩種資源，為實現(xiàn)國內糧食總量平衡服務。同時，要鼓勵產銷區(qū)之間按照優(yōu)勢互補、互利互惠、自愿合作的原則，建立長期穩(wěn)定的購銷協(xié)作關系，促進糧食有序流通。

8.逐步建立對貧困人口和低收入階層的糧食救助制度，保證他們對糧食的基本需要

2011年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議決定，將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，與2009年的年人均收入低于1196元的標準相比，新標準提高了92%。按照之前的扶貧標準，到2010年，全國農村貧困人口已減至2688萬人。新標準的實施將使中國農村貧困人口數量出現(xiàn)大幅“反彈”。據專家估算，在新標準下，有待國家扶貧的農村人口近1.3億，比2010年增加了約1億左右。

9.引導科學節(jié)約用糧，在全社會形成愛惜糧食、反對浪費的良好風尚

按照建設資源節(jié)約型社會的要求，利用網絡、電視等多種媒體加強宣傳教育，提高全民糧食安全意識，形成全社會愛惜糧食、反對浪費的良好風尚。改進糧食收購、儲運方式，加快推廣農戶科學儲糧技術，減少糧食產后損耗。積極倡導科學用糧，控制糧食不合理的加工轉化，提高糧食綜合利用效率和飼料轉化水平。引導科學飲食、健康消費，抑制糧食不合理消費，促進形成科學合理的膳食結構，提高居民生活和營養(yǎng)水平。建立食堂、飯店等餐飲場所“綠色餐飲、節(jié)約糧食”的文明規(guī)范，積極提倡分餐制。

[1]國際谷物理事會.全球糧食市場報告[EB/OL].http：//211.81.31.53：88/index/index/showdoc.asp?blockcode =jjnk04&filename=201102171737.

[2]國際谷物理事會.全球糧食市場報告[EB/OL].http：//s7.lib.lsxy.com/index/index/showdoc.asp?blockcode =jjnk04&filename=201103311662.

[3]張冬平，魏仲生.糧食安全與主產區(qū)農民增收問題[M].北京：中國農業(yè)出版社，2006：18-19.

[4]尹成杰.糧安天下[M].北京：中國經濟出版社，2009：72-74.

[5]國務院新聞辦.中國的糧食問題[EB/OL].http：//www.people.com.cn/GB/channel1/10/20000908/224927.html.

[6]魯靖.構建中國的糧食安全保障體系[J].農業(yè)經濟問題，2004（8）：29-32.