基于法律規制視角的價格違法行為分析

尚 珂

（北京物資學院勞動科學與法律學院，北京市101149）

一、價格亂象及特征

價格是市場最為活躍的因素，也是政府重點監管的市場要素。不同的社會經濟條件下所反映出的價格問題有所不同。近年來，我國市場上的價格違法行為層出不窮。比如，在零售領域以家樂福、沃爾瑪為代表的世界知名大型企業，通過采取虛構原價、不履行價格承諾甚至低標高結等形式對普通消費者進行價格欺詐；[1]以批發商、投機商為核心的少數經營者，通過采取串通、哄抬、囤積等不正當手段操縱價格，導致大蒜、綠豆等農產品價格較大幅度上漲；[2]以聯合利華公司為典型代表的企業，通過向各大超市發調價函，接受新聞報紙、電視臺、媒體采訪等多種方式，發表漲價預期等言論，引發搶購等事件。[3]針對這些嚴重擾亂市場秩序的價格違法行為，市場價格主管部門多次以約談、警告、罰款、公告等方式進行了及時校正。

日益突出的市場價格違法行為也成為社會關注的熱點。當前的價格違法行為呈現出幾個較強的特點：一是價格違法的行為主體較多是在市場上具有較強優勢地位的大型企業，具有較大的市場支配力；二是價格違法行為大多系市場上早已存在，且已經為法律明確禁止的一般性不正當價格行為，并未產生新的違法形式；三是違法行為產生的市場影響較大，嚴重擾亂了市場秩序，社會反響強烈。

1.違法主體的大型化

我國價格體系市場化改革已經十幾年了，伴隨著價格的自由化，各種價格違法行為就產生了。盡管商家的價格欺詐、囤積居奇、哄抬物價等行為在我國并不是偶然現象，但如果沒有確鑿無疑的證據，人們還是很難將沃爾瑪、家樂福、聯合利華等這些名列全球500強的大企業與價格違法行為聯系在一起。因為沃爾瑪、家樂福、聯合利華并不是一般的經營企業，即便從全球范圍來看，它們都可以被稱為商業巨頭。其中，家樂福是大賣場業態的首創者，是歐洲第一大零售商、世界第二大國際化零售連鎖集團，自1995年進入中國起截至2010年，家樂福在中國內地的門店總計達176家，是中國最大的外資零售商；沃爾瑪更是連續三年在美國《財富》雜志全球500強企業中居首；聯合利華公司2010年洗發類、洗膚類、衣物洗滌類產品的市場份額分別占到12%、12.6%、15.2%，①在同行業中也具有一定的市場支配定位，是一家對市場價格影響力較大的知名企業。它們進入中國以來，一直是同行業的標桿，是先進服務與較高管理水平的代表者，已經贏得了消費者的高度信任，它們的公然違法讓人難以接受。

2.無新型的價格違法形式

價格違法行為又稱不正當價格行為，是指經營者違背價格法的原則或規定，出于非正當目的而為的各種價格行為。我國1997年出臺了《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》），其中第14條明確規定了八種經營者不得為的不正當價格行為：（1）相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或者消費者的合法權益；（2）為了排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格進行傾銷，擾亂正常的生產經營秩序，損害國家利益或者其他經營者的合法權益；（3）捏造、散布漲價信息，哄抬價格，推動商品價格過高上漲；（4）利用虛假的或者使人誤解的價格手段，誘騙消費者或者其他經營者與其進行交易；（5）提供相同的商品或者服務，對具有同等交易條件的其他經營者實行價格歧視；（6）采取抬高等級或者壓低等級等手段收購、銷售商品或者提供服務，變相提高或者壓低價格；（7）違反法律、法規的規定牟取暴利；（8）法律、行政法規禁止的其他不正當價格行為。

另外，為了防止價格壟斷非法行為的發生，根據我國《反壟斷法》的基本規定，國家發展和改革委員會2011年1月制定并頒布了《反價格壟斷規定》，對采取價格壟斷協議、濫用市場支配定位和濫用行政權力排除限制競爭等三類價格壟斷行為的表現形式和法律責任進行了明確規定，其中明確禁止八種具有競爭關系的經營者達成固定或者變更價格的壟斷協議，將價格方面濫用市場支配地位的行為細化為六種類型。國家發展和改革委員會同時公布了《反價格壟斷行政執法程序規定》，對舉報受理、調查措施、依法處理、中止調查、責任豁免以及價格主管部門的責任等進行了明確的規定。應該說，市場中家樂福、聯合利華等企業所實施的諸如價格欺詐、聯合漲價、囤積居奇、哄抬物價等價格違法行為，均為已經納入法律明文禁止并且應當追究法律責任的一般違法形式。

3.市場秩序受到嚴重影響

根據《國家發展改革委有關負責人就查處聯合利華（中國）有限公司散布漲價信息擾亂市場秩序的有關問題答記者問》的報道，聯合利華公司散布的日化產品漲價信息經新聞媒體廣泛傳播后，增強了消費者的漲價預期，引發部分城市發生日化產品搶購，聯合利華公司的產品在個別超市的日銷售額超過正常時期的幾倍甚至十幾倍，嚴重擾亂了正常的市場秩序。據調查，聯合利華散布漲價信息之前一周與之后一周的市場銷量相比，上海超市日化產品銷量平均增長21.2倍，其中聯合利華公司旗下部分單品銷量的增長高達六七十倍。對聯合利華公司散布漲價信息的行為，如果不加以制止，將推動日化產品價格過高、過快上漲，導致市場秩序出現嚴重混亂。[4]

在市場競爭條件下，一些經營者由于擔心失去市場份額，對于漲價非常謹慎。采取提前高調發布漲價信息等手段，通過媒體集中報道以試探市場反應，并希望競爭對手跟進漲價，給了行業競爭者一段相互協調價格策略的時間，進而達成價格協同行為，從而在保持市場份額不變的基礎上實現行業集體漲價。這也是一種變相的聯合漲價的價格違法行為。

如前所述，盡管這些都是法律明令禁止的行為，但還是不斷有一些大企業逆法而動，公然違法，造成了較壞的社會影響。這些企業原本應該屬于講信用、守法律的企業，否則不可能發展成一個國際知名的跨國公司。俗話說，“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，盡管家樂福、聯合利華等企業的違法現象不能簡單地用“橘生淮北則為枳”來解釋，但這些大企業在中國的變質，反映出了我國市場法律環境的一種失常狀態，應該是對中國市場環境進行試探而產生的“入鄉隨俗”的結果。

二、價格法規制的約束力問題分析

我國一直很重視對價格關系的法律調整，并在不同時期有針對性地頒布制定了一系列價格法律、法規來確認政府部門的價格管理權限和方法，并以保護公平競爭、防止市場壟斷作為管理的出發點來確認企業的價格行為以及相應的法律責任，促進市場機制作用的發揮。目前，已經形成了以《價格法》、《反壟斷法》為核心，以《價格違法行為行政處罰規定》等法規為主干，以《禁止價格欺詐行為的規定》、《反價格壟斷規定》和《反價格壟斷行政執法程序規定》等配套法規和規章為基礎的較為健全的價格法律法規體系，這一系列法律法規日益在經濟生活中扮演著舉足輕重的角色。但我們也應看到，盡管利劍高懸，以身試法者仍然大有人在，價格違法行為仍然屢禁不止。法律是規范企業市場行為、促使企業誠信經營的前提條件和保障。但是，只有做到有法必依、執法必嚴、違法必究、嚴格執法，才能發揮法律的威懾力與制約作用。對我國市場現狀進行分析不難發現，備受關注的價格違法問題的產生主要出自以下兩個方面的原因。

1.法律規制本身存在的問題

法律是調整人們行為或社會關系的規范。法律作為一種行為規范，為人們提供某種行為模式，指引人們的行為方向，行為人可以根據法律規范的規定事先預測到行為的法律后果，從而決定將如何行為。法律規范對行為的影響，一般分為兩種情況：一是對如何行為的預測。即當事人根據法律規范的規定預計對方當事人將如何行為，自己將如何采取相應的行為。二是對行為后果的預測。由于法律規范的存在，人們可以預見到自己的行為在法律上是合法的，還是非法的，在法律上是有效的，還是無效的，是受到國家肯定、鼓勵、保護或獎勵的，還是會受到法律撤銷、否定或制裁的，從而據此對自己的行為作出合理的安排。

在一部法律中，罰則是不可或缺的一部分，是法律強制作用的體現。沒有罰則，法律就失去了法律的本性，罰則充分體現了法的指引作用。我國《價格法》第40條對經營者實施價格違法行為，發生違反該法第14條行為之一的情況，采取的處罰措施是“責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款；沒有違法所得的，予以警告，可以并處罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，或者由工商行政管理機關吊銷營業執照。有關法律對本法第14條所列行為的處罰及處罰機關另有規定的，可以依照有關法律的規定執行。”從上述規定來看，較為明確的是價格違法行為者所承擔的處罰風險是違法所得五倍以下的罰款。這樣的處罰是否能對非道德行為、違法行為起到制約作用，需要行為者在守法與違法兩者之間進行經濟成本的權衡，如果處罰過輕，違法成本低廉，在巨大利益的誘惑面前，出于商人追求利益的本性，失信就在所難免了。

根據《價格法》的有關規定，1999年國務院制定了《價格違法行為行政處罰規定》（以下簡稱《處罰規定》）。自1999年《處罰規定》公布實施以來，在保證《價格法》的有效實施、打擊價格違法行為、規范市場價格秩序等方面，發揮了重要作用。但是，從執法實踐看，原《處罰規定》也存在一些問題，主要表現為對價格違法行為的處罰規定比較籠統，打擊重點不夠突出，處罰力度總體偏輕，對嚴重的價格違法行為尚不足以充分發揮應有的警示、震懾和懲治作用。之后，于2006年、2008年、2010年分別進行了三次修訂，細化了對沒有違法所得的違法者的罰款規定。對于經營者違反《價格法》第14條規定的情況，如捏造、散布漲價信息，哄抬價格，推動商品價格過高上漲的，或者利用虛假的或者使人誤解的價格手段誘騙消費者或者其他經營者與其進行交易等價格違法行為，沒有違法所得的，由最初的規定處以2萬元以上20萬元以下的罰款（1999年規定），提高到處以5萬元以上50萬元以下的罰款（2008年規定）。2010年，對《處罰規定》進行了進一步的修訂，特別針對捏造、散布漲價信息，囤積居奇導致市場供應緊張或利用其他手段哄抬價格，推動商品價格過快、過高上漲的行為，沒收全部違法所得，并處違法所得5倍以下罰款；對沒有違法所得的，罰款上限由50萬元提高到300萬元；情節嚴重的吊銷營業執照，相應加大了處罰力度。

隨著法律法規的不斷修訂與完善，對違法行為的懲罰力度逐漸加大，對違法者起到了一定的懲戒作用，然而我們很難說這種調整已經到位，也無法斷定對于企圖違法的企業僅僅采取經濟處罰手段能否起到足夠的震懾作用。從長遠的、系統的角度來看，這種事后救濟手段在實施過程中需要付出巨大的行政成本和社會成本，其缺陷也是顯而易見的。

2.價格監管機制的問題

價格監管體制以及監管權力的分配是市場監管中的重要問題，它涉及市場監管的效率。

監管體制指中央和地方監管權的劃分以及監管機構內部的領導關系。各國根據自己的國情和市場發展狀況選擇了不同的市場監管體制，如中央集權型和地方分權型、集中統一監管型和多元監管型、政府主導型和自律主導型等。我國的價格監管體制實行的是三級監管模式，中央一級、省（自治區、直轄市）一級、地方一級，監管的部門包括價格主管部門和其他有關部門。

根據我國《價格法》的規定，中央一級的國務院價格主管部門統一負責全國的價格工作，國務院其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的價格工作；縣級以上地方各級人民政府價格主管部門負責本行政區域內的價格工作，縣級以上地方各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的價格工作。

價格主管部門及其他相關部門根據《價格法》、《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《價格違法行為行政處罰規定》和《反價格壟斷規定》等的有關規定，負責實施監管并查處價格違法行為。其中，政府價格主管部門根據《價格法》、《禁止價格欺詐行為的規定》、《價格違法行為行政處罰規定》等的規定，對價格壟斷行為、不正當競爭行為、擾亂市場秩序的哄抬物價等行為，享有執法監督權限，《反不正當競爭法》賦予各級工商行政管理部門對低價傾銷等不正當競爭行為和部分壟斷行為享有執法監督權，國家發展和改革委員會根據《反壟斷法》的規定，負責查處價格壟斷行為等。

從我國的立法規定來看，目前監管體系中的價格監管相關部門在監管權力的劃分上存在監管交叉和監管真空等一系列問題。監管問題的出現一方面是立法思路和技術的問題，另一方面是市場自身發展的結果。[5]在立法過程中，如果法出多門，很難保證內容的一致性，監管機構在細分監管對象時就會存在監管權的交叉；另外，市場的發展會導致監管對象發生動態的變化，面對市場的變化，如果沒有靈活的協調機制，就有可能使新產生的監管對象陷入分類困難的境地，監管體系對新變化反應遲鈍，很容易導致監管真空；還有，監管機構出于利益或權利方面的考慮而發生的互相推諉或爭管，也會導致監管交叉與監管真空現象的出現。

三、完善市場價格法制環境的思考

1.完善監管體制，重視政府監管與自律監管相結合

監管主體是監管體制的重要構成要素，監管主體的權限以及監管主體之間的關系影響著監管的效率。從各國的監管體制來看，較多地采用了監管主體多樣化的趨勢，除政府機構、政府指導下的準政府機構以外，自律性的非政府團體、微觀的市場主體等也是市場監管體制中重要的組成部分。

在日本，價格監管權集中于中央政府，建立了以“物價問題僚閣會議”為主的一系列決策咨詢機構，“物價問題僚閣會議”是日本政府物價問題的最高決策咨詢機構。另外，以“經濟企劃廳物價局”為中心，包括有關省廳和地方政府所設立的專門物價管理機構，對物價進行管理，由財政、銀行、公正交易委員會等部門組成物價宏觀協調與公正監管機構。日本物價監管的特點是，政府不僅制定有關價格干預的法律，而且設置專門的機構來實施這些法律，公正交易委員會就是這樣的一個機構，從維護競爭秩序的角度對市場中的價格違法行為進行監管。

在法國，建立了以競爭、消費和反詐騙稽查局和國家競爭委員會為中心的監管體制，中央和地方實行垂直領導，不受地方政府的管轄。國家競爭委員會是介于政府和法院之間的一個相對獨立的機構，其主要任務是保護競爭和市場的正常運行，對于違法競爭者，接到反映后指令或委托競爭、消費和反詐騙稽查局進行調查，由國家競爭委員會作出裁決和處罰，然后向法院起訴，法院通過司法程序使上述裁決、處罰得以強制執行。

長期以來，政府機關的監管一直是監管主體最為重要的力量，它有著一般監管主體無法比擬的優勢，有國家強制力維護其監管權威，有國家財政作為其監管的物質后盾。

政府在監管中的地位和作用不容低估，社會各界對監管工作的支持與配合也不可或缺，發揮行業協會的自律作用并強化市場主體的內控機制，也是市場監管重要的組成部分。在整個監管體系中，每個部分都有自己發揮作用的空間，單純強調任何一類監管主體的作用都有失偏頗。相對于政府監管的剛性特點來講，自律監管具有其無法替代的優點，政府監管適宜于一個需要穩定、清晰和可預見的制度環境的地方，而自律監管則適宜于一個需要較為具體詳細、靈活的制度環境的地方。自律監管在政府放松監管、主動收權的時候會有更大的發揮空間，以彌補政府措施過于剛性容易損害市場發展的缺陷，但是自律監管需要政府監管給予支持，要通過加強政府監管來保證其功能得以充分發揮。政府監管與自律監管相互促進，相輔相成，在較大程度上表現為一種互補關系，只有堅持政府的行政性監管與經營者行業協會等組織的自律性監管相結合，才能實施有效監管。

2.完善監管手段，重視剛性手段與柔性方法的統一

我國對市場價格違法行為的矯正手段，偏重于事后進行的行政處罰，較多采用警告、沒收違法所得、罰款、吊銷營業執照等比較強硬的方式。這種剛性較強的監管手段對市場主體而言，具有較強的矯正違法行為的作用，但是卻無法挽回違法行為對市場秩序所造成的損害和不良影響。另外，為懲治違法行為，行政機關執法成本和社會成本的增加都是不言而喻的。

行政處罰僅僅是行政監督執法諸多手段中的一種。市場監管應剛柔相濟、順勢利導，以更為多樣的手段矯正背離市場機制的行為。當前，世界各國都在考慮如何運用誘導的方式，以柔性的方法取代剛性的監管手段，把監管的重心轉移到事前防范、著眼規范上來，促使監管對象能夠自發地在競爭發展過程中預防和化解違法風險，以達到事半功倍的效果。

20世紀中后期以來，在行政實務中，行政指導因其特殊的功效性和適應性，日益受到市場經濟發達國家的青睞。行政指導是一種靈活而有柔性的行政管理方式，它是行政主體在法定職權范圍內，為實現特定的行政目的，遵循法律位階原則，制定誘導性法律規則、政策，或者依據法律原則、法律規則與政策，針對特定的相對方，采用具體的示范、建議、勸告、鼓勵、指示等非強制性方式，并施以利益誘導，促使相對方為或不為某種行為。行政指導以形式上的柔軟溫和為特征，它把平等、民主原則融入到行政管理過程中，把行政管理的雙方當事人從以往單純的命令—服從關系中解脫出來，給行政管理雙方提供了商討、妥協的余地。

2010年下半年以來，針對市場價格不正常的劇烈波動，在處理漲價等事件的過程中，國家發展和改革委員會會同農業部、商務部、工業和信息化部等部門采取了約談方式，約談部分日化、方便面、酒類企業，召開部分行業協會會議，就穩定市場價格、規范價格秩序事項提出指導建議，勸導企業保證市場供應，不能人為制造短缺；共同維護良好的價格秩序，不搭車跟風漲價；不提前散布漲價信息，更不能串通漲價等。價格主管部門通過約談企業，交流情況，溝通信息，重申價格法規和政策，提醒經營者遵守國家相關法律法規和政策，自覺規范價格行為，引導企業更好地、合理合法地行使定價自主權，從而抑制了可能發生的市場風險。政府部門以“約談”方式提前介入，進行提醒、告誡，對有可能出現的不良后果進行提前干預，這種相對溫和的措施，減少了可能出現的違法行為，降低了社會治理成本。

政府信用是行政指導的前提，因為這種沒有強制力的行政指導實際上賦予了市場主體以選擇權，只有較高的政府信用才能使市場主體接受指導。日本政府對行政指導的運用十分成熟，有學者認為市場經濟加行政指導的發展模式是日本經濟取得成功的一個重要因素。

3.完善信息披露制度，培養構建市場誠信機制

信息披露制度作為市場監管的一項重要法律制度，自產生以來，在交流市場基礎信息、實現信息平等利用、制約市場主體行為、保護市場主體合法權益、保證市場有效運營、促進經濟健康發展等方面起到了巨大的推動作用。信息披露是市場監管的首要方式，對醫治信息不對稱的市場痼疾是一劑良藥。對于提高市場效率、維護市場主體積極性和方便監管都十分有利。

我國市場中的信息披露制度存在很多不足，如信息披露面不廣、透明度不夠，信息披露不及時、不全面，造成謠言惑眾，交易雙方缺乏相互信任，給少數經營者掩蓋不法經營、隱藏經營風險、逃避監管和社會監督提供了可乘之機。

我們的市場環境中并不缺少法律，而是缺少對法律的普遍尊崇和全民敬畏。從法治層面上糾其原因，一是違法違規付出的成本太低，沒有讓違法違規者付出得不償失的有形資產代價；二是未能使違法者因一次性的違法冒險而可能付出失信毀譽的長久代價。

定期公布典型案件，曝光違法行為，應該成為監管制度中的一項內容。[6]曝光披露違法案件、公布違法案件處理結果的意義不僅僅針對案件當事人，不僅僅為了震懾違法經營者使之不敢再犯，也是為了警示其他經營者，使之不敢存在僥幸心理而冒險違法，更是為了促使社會各界進一步了解市場，發揮社會力量形成有效的社會監督機制，引導企業自覺守法，維護自身信譽，自主規范價格行為。只有如此，才能有利于優化市場運行環境，維護正常的市場秩序，形成講信用、守法律的良好社會風尚。

注釋：

①國家發展和改革委員會新聞中心網站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn。

[1]家樂福、沃爾瑪部分超市價格欺詐行為受到嚴厲查處 [DB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20110222_396220.htm，2011/02/22.

[2]國家發展改革委、商務部、國家工商總局有關負責人就加強農產品市場監管工作答記者問 [DB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20100701_358444.htm，2010-07-01.

[3]、[4]國家發展改革委有關負責人就查處聯合利華（中國）有限公司散布漲價信息擾亂市場秩序的有關問題答記者問[DB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20110506_410543.htm，2011-05-06.

[5]吳弘，胡偉.市場監管法論[M].北京：北京大學出版社，2006：49、63.

[6]項海容，張文.我國價格管制存在的問題癥結及改革路徑選擇[J].中州學刊，2010（1）：58-61.