城鄉建設用地增減掛鉤運行中出現的主要問題與建議

易小燕，陳印軍，肖碧林，李倩倩

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

為貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發 ［2004］28號)，推進土地集約節約利用，促進城鄉統籌發展，國土資源部2005年研究制定了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》(國土資［2005］207號)，并批復了在天津等5省市展開第一批試點工作。隨后，國土資源部于2008年制定了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》 (國土資發 ［2008］138號)，進一步加強和規范城鄉建設用地增減掛鉤工作。到2009年，國土部共批復了24個試點省份。

城鎮建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊 (即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊 (即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。簡而言之，就是農村通過復墾增加的耕地面積，可用于城市建設用地指標。

城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的目的是為了優化土地結構，緩解城市建設用地矛盾，推進農村城鎮化和城鄉統籌發展。政策出臺后得到地方政府歡迎，各個省市、各級政府均成立了以主要領導牽頭的土地整理小組，對應的地方政策、措施也紛紛出臺，目的明確:讓農民上樓，節約出的宅基地復墾，換取城市建設用地指標。地方開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點，對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現了一些亟須規范的問題，有些地方將城鄉建設用地增減掛鉤政策演繹成了拆村運動，影響了農民的生產、生活和農村社會的穩定發展，后果不堪設想。其有關問題得到了政府部門和相關學者高度重視，2010年11月10日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，會議強調，開展農村土地整治要堅決防止違背農民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現象。該文試圖在了解城鄉建設用地增減掛鉤政策運行情況的基礎上，透析了政策試點中存在的主要問題，并提出了相關政策建議。

1 城鄉建設用地增減掛鉤政策運行情況

1.1 全國總體情況

城鄉建設用地增減掛鉤試點從2006年開展以來，各地熱情很高，工作進展很快。根據國土部門對24個試點省份的調查匯總資料，到2009年底，第一批試點已拆舊復墾農村土地3 900hm2，約占下達周轉指標的80%;第二批試點已拆舊復墾農村土地2 560hm2，約占下達周轉指標的33%［1］。

一些地方通過實施城鄉建設用地增減掛鉤，促進了農村土地的節約和集約化利用，加快了新農村建設步伐，改善了農民生活環境。然而，在城鄉建設用地增減掛鉤政策執行中也出現了不少問題，尤其是農民權益和耕地質量得不到保障問題相當突出。

1.2 山東省“增減掛鉤”試點情況

2006年4月，山東省被國土資源部批準為開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的五大省份之一。山東省有66個項目區，全省各地都在積極開展“增減掛鉤”工作。如在臨沂市義堂鎮，原來破舊散亂的小村莊已被公寓樓、廣場公園、葡萄園和生活小區等取代，不僅順利完成了在舊村原址上建新村，舊村整理還復墾出13.3hm2耕地。山東省國土部門的統計數字顯示，截止2008年10月，山東省已拆舊復墾面積1 367hm2，安置人口2.5萬多人，建成安置房137萬m2，已建在建新農村99個，安排各類項目202個，“歸還”掛鉤周轉指標1 320hm2［2］。根據《山東省城鄉建設用地增減掛鉤規劃研究》，到2020年，通過農村居民點整理和農村工礦用地復墾，能夠分別增加農用地32萬hm2，增加耕地近23.3hm2。

山東省在增減掛鉤政策執行中總體來看取得了顯著成效:通過開展農村建設用地整理，有效改變了村莊面貌，使農村基礎設施得到更加有效的利用，大大提高了農民生活生產條件，并建設了一批村容整潔的社會主義新農村;通過項目區拆舊建新，統籌城鄉發展，鼓勵引導農村居民點向中心村、中心鎮集中，實行空心村改造，建設節地型住宅，全省農村建設用地面積減少了1 667hm2，進一步提高了農村建設用地節約集約利用的程度。

山東省在增減掛鉤政策執行中采取的具體做法:一是從土地出讓金中拿出20%［3］，支持三農。實現資金由城到鄉合理流動，試點項目區內城鎮新增建設用地耕地開墾費、土地有償使用費上繳省財政部分留在當地專項用于拆舊區土地整理復墾，土地出讓收入大部分用于拆遷安置和征地補償。對試點地區，地方財政每公頃補償農民費用45萬～75萬元。二是加強農村基礎設施建設，合理配置了教育、科技、文化、衛生、體育和社會福利保障等公共服務設施，使居民的居住條件、生產生活條件大為改善，有效改變了村莊面貌。三是在拆舊建新過程中尊重農民意愿、保障農民權益。堅持因地制宜，不搞超標準建設。做好宣傳解釋，讓群眾形成共識。通過算賬的方式，調動農民群眾拆遷安置的積極性。

總體來看，山東省城鄉建設用地增減掛鉤政策運行是順利的、成效是顯著的。但仔細研究可以發現其實土地收益返還農村的比例只是極少部分，20%的土地出讓金返還三農看似錢不少，但相對于土地出讓的收益只是一小部分，地方政府得到了大部分收益。另外，對農民的補償還是較低的，農民并沒有充分享受到宅基地置換的收益。

1.3 天津市大良鎮“增減掛鉤”試點情況

天津武清區大良鎮在2006年被列入國土資源部城鄉建設用地增減掛鉤試點。大良鎮試點是農業人口和農業產業集中的試點，由于大良鎮地理位置不接近城市，建設用地價格不高，因土地置換而產生的農業人口進城安置問題也比較難解決。因此，大良鎮試點，也被認為是經濟欠發達地區采取城鄉建設用地增減掛鉤試點的樣本。

大良鎮試點一共包括7個村，約2 000戶。按照當地政府測算，7個村宅基地共可以置換出100hm2耕地，而安置7個村的農民住房只要30.7hm2地。因此，大良鎮獲得了約66.7hm2的周轉指標。

大良鎮是一個農業鎮，其城鄉建設用地增減掛鉤試點采取“農民身份不變、原有土地承包關系不變”等辦法維持原有的土地承包關系，唯一變化的是農民居住地點，即原來7個村的農民集中到一個村子居住。

城鄉建設用地增減掛鉤試點，在當地被俗稱為“宅基地換房子”。因大良鎮在申請城鄉建設用地增減掛鉤試點項目時，同時也是天津市新農村建設的一個試點地區，因此所享受優惠政策較多。大良鎮在給予搬遷農戶1∶1換房的條件時，同時給予超面積房屋優惠的措施，農民購買超面積的房屋只要680～980元/m2不等的價格，而當時當地的商品房價格為2 000元/m2左右。

天津市大良鎮“增減掛鉤”試點工作總體上說是順利的，但也出現了一些問題，其中最為突出的是因農民擔憂，有一個村臨時退出了試點工作。即大良鎮“增減掛鉤”試點從原來的8個村減為7個村。退出試點是因為農民有許多擔憂，其中進城以后的生計問題是最大的顧慮。因為國土資源部只給出了土地的政策，并沒有關于農民進城后安置方面的政策。在試點中，進城農民的安置問題基本上由地方政府自行探索。大良鎮的方式是在新建村民居住點附近規劃了一個146.7hm2的工業園區，用于發展電子、加工業等勞動密集型產業，用來安置搬遷來的農民。但是原則上每戶僅安置一個人就業。農民進城后生活費用無疑會很大程度上提高，生活成本會提高，僅僅被動式解決每戶家庭中一個人的就業，如果就業人員收入水平不夠，則整個家庭仍舊會面臨生活困難問題。

2 增減掛鉤政策運行中存在的主要問題

城鄉建設用地增減掛鉤，目的在于節約和集約利用土地資源，緩解城鄉土地供需矛盾，加強鄉鎮建設，改善農村居住環境，實現城鄉統籌發展。從理論上看，“增減掛鉤”政策非常好，如果這一政策得到嚴格實施，必將推進我國土地節約和集約化利用與城鄉統籌發展。一些地方試點也確實取得了明顯效果。然而，在實際實施過程中，也的確出現了不少問題，主要是:少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模;有的地方違背農民意愿強拆強建，侵害農民利益;掛鉤周轉指標使用收益分配不規范等。具體體現在:

2.1 一些地方以“增減掛鉤”的名義，過度實施拆村運動

在調查過程中，了解到河北省利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，計劃在3年內改造7 500個村莊，增加建設用地3.3萬hm2，超出掛鉤指標800hm2數十倍［4］。

全國各地市對于城鄉建設用地“增減掛鉤”這一土地新政反響熱烈，在全國20多個省市展開了一場讓農民上樓的“拆村并居”行動。對依賴土地財政、苦于囤地受限的地方政府而言，城鄉建設用地“增減掛鉤”這一新政提供了新的圈地動力，被當作突破供地瓶頸的良方。各地表現出超乎尋常的積極性，自上而下迅速推進農村土地重整。

需要說明的是，現在城鄉建設用地“增減掛鉤”仍然處于試點之中，有明確的試點區。然而，不少地方為了保障地方土地財政收入，在試點外擅自開展掛鉤，以及違反規定跨縣域調劑使用周轉指標等問題。

2.2 地方政府成為政策執行的主導者和受益者，而農民的權益得不到保障，土地糾紛不斷

“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的本意是為了促進村鎮規劃編制，通過“增減掛鉤”使農村節約的建設用地用于發展小城鎮和縣域經濟。在政策出臺后地方政府表現出了超常的積極性，因為地方政府把握了城市用地的分配權，也就意味是受益者，因此，出現了一些地方政府擅自擴大試點范圍、違規跨縣域調指標，甚至沒有指標就進行村莊改造，先拆后建的現象普遍存在，改造集約出的土地進行招商引資獲得地方政府收益。

盡管農民從“增減掛鉤”中得到了部分好處，但總體而言，農民的權益并未得到充分保障，因此各地土地糾紛不斷。其主要表現:一是農民很少有參與權。在農村居民點整理過程中農民基本上處于被動地位。在調查的正在整理或已經完成整理的村莊中，90%的農戶屬于被動置換宅基地。二是違背農民意愿。部分地區特別是發達地區，大規模的“拆村并居”違背農民意愿，農民集中居住后給生活帶來很多不方便，離自家的地遠了，農具沒有地方擱置，生活成本增加等等問題導致農民不愿意拆遷置換，但一些地方政府采取“一刀切”，統一行動，違背了農民意愿。三是補償標準低。在宅基地補償中基本只按照符合標準部分的宅基地進行補償，超出部分不予補償。但農村宅基地超標屬于歷史遺留問題，因此農民對分配新宅的面積不理解，導致土地糾紛不斷。

2.3 整理出來的耕地質量差，并且很難保障耕地占補平衡

一是宅基地復墾土地質量難以保障。耕地的占用和補充之間不僅要達成數量平衡，還要做到質量平衡。然而實際工作中，許多地方只注重耕地數量平衡，“占優補劣”問題普遍存在。雖然實現了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量，造成耕地隱性減少。這與城鄉建設用地“增減掛鉤”政策規定的“耕地面積不減少、質量不降低”相矛盾。

二是存在夸大土地整理指標，造成耕地占補難平衡問題。一些地方為了爭取較多的建設用地指標，不切實際地夸大土地整理指標。如對項目區內農村建設用地進行重復整理開發，甚至把不能復墾為耕地的土地作為掛鉤指標上報，浪費了人力、財力，也加重了農民負擔。

三是一些地方實際上難以做到耕地占補平衡。以天津市大良鎮“增減掛鉤”試點為例。按照當地政府測算，大良鎮7個試點村的宅基地共可以置換出100hm2耕地，而安置7個村的農民住房只要30.7hm2地。因此，大良鎮獲得了約66.7hm2的周轉指標。然而，大良鎮為了解決農民集中居住后的農民就業問題，在新建居民點附近規劃了一個146.6hm2的工業園區，其占地面積是宅基地整理所節約出來的66.7hm2土地的2.2倍，即節約出來的土地還不夠工業園區用地的1/2，根本不可能用于復墾耕地。

2.4 存在政策和法律方面的缺失

主要表現在宅基地產權問題，在宅基地方面，國家層面上沒有一個單一的、完善的宅基地管理法規，尤其有關宅基地的產權問題及流轉制度等深層次方面的相關政策較少，導致在宅基地管理上形成了政策的真空;在涉及舊城鎮的改造方面，雖然國家已出臺了一些關于小城鎮建設和城鎮改造的文件，但由于舊村鎮改造中審批復雜、收費項目繁多，目前的政策無法涵蓋［5］。另外，從用地整理的現狀可以看出，有些地方的一些做法并不符合現行的土地政策與法規。

3 推進與完善增減掛鉤政策的建議

3.1 明晰土地產權，保障農民權益

在農民安置過程中由于土地權屬調整的不規范，失地農民的利益得不到保障。因此農村居民點整理時，首先要充分尊重土地所有者的權益，不得侵犯農民的產權;其次，應該加強宣傳力度，使廣大農民認識到居民點整理的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農民的監督;第三，在整理過程中，要給予農民實惠，注重改善居民生產、生活條件，并保證農民生活質量不降低。比如，宅基地拆遷后安置房子的面積要小于原先的面積，要注意加強小區配套基礎設施的建設。對于整理過程中對農民造成的損失要給予公平的補償。

3.2 指標置換要做到“雙掛鉤”

針對不少地方政府只注重耕地數量平衡，但補充耕地的質量難以達到被占耕地的質量，要解決這種耕地占補不平衡問題，在農村建設用地整理時應該十分注重復墾耕地的質量，同時建立耕地質量評價體系，完善耕地質量評價系統，合理運作、科學評價，做到建設用地指標與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”。可以采取先安排部分掛鉤周轉指標，并允許在復墾形成耕地前進行使用。同時，必須要在規定的年限內整理復墾出相應面積的耕地，完成對已經使用的建設用地周轉指標的置換歸還。對于超額完成整理復墾任務、形成新的建設用地指標的，新指標可以結轉到下一期直接使用;對于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務的，要相應核減其以后的正常建設用地指標和現行規劃建設占用耕地指標;對于完成歸還任務確有困難的，可以繳納相應的費用，有償調劑異地超額完成整理復墾任務、形成的建設用地指標。

3.3 引入市場化運作方式，因地制宜采取多種整理模式

農村建設用地整理的模式大致可以分為兩個主要部分:一是村民居住的安置模式，主要有:離鄉離土方式、離土不離鄉方式與不離土不離鄉方式等;二是資金籌措模式，主要有:政府主導型、市場主導型、村集體自主型等。

農村建設用地整理是一個長期、動態的過程，一方面，要學習一些典型模式的經驗，同時也要因地制宜，適時創新和探索一些新的模式;另一方面，對于條件適當的地區，要對整理模式進行市場化運作。

1 城鄉建設用地增加掛鉤試點有漏洞將告別普惠制.21世紀經濟報道，2010-07-15

2 李旺君，王雷.城鄉建設用地增減掛鉤的利弊分析，國土資源情報，2009，10

3 高瑞琪.完善我國建設用地掛鉤政策的研究.青島大學碩士學位論文.2008

4 陳聯海.關于農村建設用地整理的思考.四川地質學報，2009，(6)

5 王朋英.關于城鄉建設用地增減掛鉤的思考.國土資源科技管理，2007，(6):154