創新社會管理的理論探索與路徑選擇

■馮全普

創新社會管理的理論探索與路徑選擇

■馮全普

所謂社會管理，是指在一定價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程，也是現代政府的重要職能。“加強和創新社會管理”是當前黨和國家社會工作的中心，也是構建和諧社會、實現“十二五”時期經濟社會發展目標任務的必經之路。本文以馬克思國家和社會管理理論為指導，解析馬克思主義視角下社會管理的理論內涵，并結合中國共產黨對社會管理認知的理論進程以及當下中國社會面臨的主要問題，對中國社會管理思維與方式提出幾點建議。

社會管理；馬克思；公民社會；和諧

社會管理是現代政府的重要職能。所謂社會管理，是指在一定價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程。前蘇聯學者奧馬洛夫在《社會管理》中將社會管理定義為“管理主體對社會系統的有科學依據的影響，為的是使系統實現它所面臨的目標和任務。依既定狀況為轉移，這種影響能夠使系統呈現有序狀態，使它趨于穩定和轉變成另一狀態。而影響的實現要從加工反映系統運動特征的信息的結果入手，要借助于人們的活動的適當組織和協調。”[1]相對于以保證與改善民生為重點的社會建設，社會管理則著重實現社會的和諧有序，民眾的幸福與尊嚴。隨著我國經濟的高速發展，傳統的社會秩序被逐漸打破，社會的運行模式在整體上呈現出市場化、流動性與開放性的特征，民眾的公民主體意識逐步加強，政治參與和政治訴求不斷增多。一個開放的公民社會日益成熟。傳統的社會管理模式顯然已經越來越不適應我國政府對現代社會管理的要求。

2010年10月公布的 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中明確規定，要“加強社會管理能力建設，創新社會管理機制，切實維護社會和諧穩定”。社會管理作為新時期我國構建和諧社會進程中的重要議題，其重要性在學術界以及黨的決策部門日益彰顯。本文探討馬克思主義社會管理的理論內涵，結合當前中國所面臨的一系列社會問題，對中國共產黨執政過程中所積累社會管理的一系列經驗進行簡要的解析。

一、馬克思主義視角下社會管理的內涵

（一）國家與社會關系視角下的社會管理

一方面，社會管理是一切政治權利的基礎。[2]馬克思主義理論認為國家產生于社會，“家庭和市民社會本身把自己變成國家。它們才是原動力”，同時，國家決定社會力量交互作用的結果，產生于社會又凌駕于社會之上，“確切說，國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且同社會相異化的力量，就是國家。”[3]在無產階級取得政權之后，國家的社會管理職能并沒有發生改變，而是在改變性質的基礎上繼續積極有效地發揮作用。在《法蘭西內戰》中馬克思明確指出：“舊政權的純屬壓迫性質機關予以鏟除，而舊政權的合理職能則從僭越和凌駕于社會之上的當局那里奪取過來，歸還給社會的負責任的勤務員”，這里所講到的“合理職能”即是國家的社會管理職能。同時，恩格斯通過對波斯和印度歷屆政府的執政實踐的研究，指出“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治到處都是以執行某種社會職能時才能持續下去。不管波斯和印度興起于衰弱的專制政府有多少，每一個專制政府都十分清楚地知道他們首先是河谷灌溉的總管，在那里，沒有灌溉就不可能有農業。”“一切政治權利起先總是以某種經濟的、社會的職能為基礎的”[4]。

另一方面，馬克思主義視角下社會管理的主要緯度在于“以人為本”。馬克思與恩格斯在《共產黨宣言》中曾宣稱他們所從事的事業不是為“少數人的或為少數人謀利益的運動”，而是“絕大多數人的，為大多數人謀利益的獨立的運動”。人的價值，是馬克思主義社會管理理念的核心。以人為本，從根本上說是指社會管理的進程要以現實社會中的最廣大人民群眾的根本利益作為思考問題的出發點和歸宿點。與此同時，人民群眾也是社會管理的主體，可以充分參與到社會管理的進程中來，對此，馬克思描繪了一種“公社”的參與形式，認為“公社必須由全民投票選出的市政委員組成，這些市政委員對選民負責，隨時可以罷免”，并且“一切社會公職，甚至原應屬于中央政府的為數不多的幾項職能……都要處于公社的監督之下。”[5]在《共產主義原理》中恩格斯對此進行了美好的展望：“由社會全體成員組成的共同聯合體來共同地和有計劃地利用生產力；把生產發展到能夠滿足所有人的需要的規模；結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況；徹底消滅階級和階級對立；通過消除舊的分工，通過產業教育、變換工種、所有人共同享受大家創造出來的福利，通過城鄉的融合，使社會全體成員的才能得到全面發展——這就是廢除私有制的主要結果。”[6]

（二）公民社會興起

馬克思社會管理理論與其市民社會理論密不可分，后者形成于1843年的《黑格爾法哲學批判》以及《論猶太人問題》，更貫穿于馬克思社會管理理論的整個系統。在這里筆者試圖以馬克思市民社會的理論為視點探討社會管理在當今時代的必要性與必然性。馬克思市民社會理論建立在他對黑格爾哲學思辨的批判上，尤其是他否認黑格爾所謂現代主權國家是市民社會內在調節的“媒介”。經典的馬克思市民社會理論認為 “市民社會包括個人在生產力發展到一定階段的一切物質交往。包括該階段的整個商業生活和工業生活……市民社會這一名稱始終標志著直接從生產和交往中發展起來的社會組織，這種組織在一切時代都構成國家基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎”。1846年，馬克思在致友人的一封信中談到“在生產、交換和消費發展的一定階段上，就會有相應的社會制度，相應的家庭、等級或階級組織，一句話，就會有相應的市民社會”。他的市民社會理論強調資本主義的勞動異化、自私自利的行為動機、工具化的人際關系以及階級剝削等，強調人的自覺與解放。在政治的層面上，馬克思的市民社會理論受到無政府主義的影響，主張全然摧毀國家的建制，而以人民主權為基底的民主共同體取而代之。其市民社會理論，旨在整合現代市民社會發展過程中產生的各種分裂對立，使之成為一種無差別認同的政治社會（或共同體）。正如盧梭筆下的契約國家，人人為己，人人為人，由社會契約抑制 “嗜欲的沖動”，人們服從“自己為自己所規定的法律”而得享自由；公意的表達源于國家之內不存在派系，“并且每個公民只能是表示自己的意見”。

自上世紀八十年代以來，“市民社會”成為公共論述的重要議題。在此之前，這個概念早已被歷史的灰塵所掩蓋，既沒有現實的回聲，也激不起活生生的靈感，但頃刻之間，它卻洗盡灰塵，變成閃亮的勛章。當今市民社會多指 “國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和”，其組成要素是各種控制之外的社會和經濟安排、制度、規則等當代社會秩序中的非政治領域。其關鍵在于公民權的覺醒，強調自治，不強調政府的過度規制，不在于國家權力的擴張，市民社會還要有一個廣泛的基礎，即公民在社會生活中有充分的公共理性來把握沖突，進行建設性的合作，而非簡單的情緒化行動。這種市民社會的興起使得國家在正常的政府主導的公共領域內形成了一個獨立于政府之外的“公共領域”，該領域匯聚民意，聚散公民個體的利益訴求與博弈，這個公共領域的形成為政府的“社會管理”奠定了重要的基礎；另一方面，“市民社會”在國家政治生活中愈發表現出的包容性、開放性以及影響力極大地推動了政府對社會和獨立社會空間的關注與重視，這也就促使黨和政府在社會管理思維與方式上的重要轉變。

二、中國共產黨對社會管理認知的不斷深化

中國共產黨始終遵循馬克思主義原理，將馬克思主義理論與中國的具體國情相結合，探索中國特色社會管理制度。特別是在改革開放過程中，隨著社會的日益開放，黨和國家在社會治理方面不斷進行理論探索，不斷在實踐中改進與完善社會管理。早在1998年《國務院機構改革方案》中就明確提出政府的基本職能是“宏觀調控、社會管理和公共服務”。2005年2月21日中共中央政治局第二十次集體學習時，胡錦濤同志著重強調了社會管理的問題。他指出，我們要加強黨的執政能力建設，提高黨管理社會事務的水平，必須“要適應社會主義市場經濟發展和社會結構深刻變化的新情況，深入研究社會管理規律，更新社會管理觀念，推進社會建設和管理的改革創新，盡快形成適應我國社會發展的要求和人民群眾愿望、更加有效的社會管理體制”[7]。在中國共產黨十六屆中央委員會上通過的 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，明確指出“加強社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務”，從而使中國特色社會主義事業總體布局更加明確地發展成為經濟建設、政治建設、文化建設與社會建設四位一體的戰略格局。2011年伊始，胡錦濤同志在講話中繼續強調要 “加強和創新社會管理”，構建和諧社會。這樣一個歷程，標志著黨和國家對社會管理認知的不斷深化，其現實依據如下：

第一，新興社會力量興起，利益博弈激烈呈現失衡趨勢。改革開放三十多年以來，隨著國力的增強以及對外開放政策的實施，最終“完成了中國五百年來革命的勝利”。同時，中國社會日趨成熟，已經由封閉轉變為多元、包容、開放，民眾的公民意識與政治參與水平也逐漸提升。利益結構的變化以及各個新興階層的崛起促成多元的政治訴求。從經濟上看，隨著改革開放進程的不斷加深，早期經濟發展的包容性正逐漸被相關利益集團的壟斷性與排他性所侵蝕。既定利益集團及其構建的利益格局逐步固化，社會財富有單向流動趨勢，不同利益群體財富積累的“數字鴻溝”不斷擴大。從政治上看，經濟變革以及由此發生的社會變遷，極大地變革了中國的政治進程。各種新興社會力量崛起并表現出強烈的議政參政愿望。同時，這些新興的資產群體在現代經濟進程中，發現并表達出對現代經濟體制以及財產制度的強烈訴求。

第二，誠信的缺失與社會秩序的失衡。二十世紀中國的一個關鍵詞是“革命”。經過長達一個多世紀的革命洗禮，一方面傳統的東西被一次次推翻，另一方面新的精神支柱卻未能有效建立。隨著改革開放進程的開啟，整個社會跑步進入了發展新時代，造就了新中國經濟的騰飛，但社會卻同期呈現出一種短暫的誠信缺失，如鄭永年講到：“改革開放以來，中國在取得高速經濟增長、使數億人擺脫貧窮的輝煌成就的同時，卻失敗于提供基本的社會公平和公正。”[8]近年來，黨和國家已經充分意識到社會問題的嚴重性，在大政方針中“以人為本”、“和諧社會”、“負責任”等詞匯紛紛見諸報端，逐漸演化為社會的主流話語。

三、中國創新社會管理的路徑與社會秩序的重建

國家行政學院竹立家教授曾講：“以十七屆五中全會為標志，未來30年，中國進入一個‘以社會建設為中心’的新發展時期，其管理模式由政府管理向社會共同治理轉變。社會共同治理的核心就是社會各個階層對公共政策的制定過程有參與權、知情權與表達權，其實質就是實現有效分權。這樣公共政策運行更公正、更合理、更能體現民意與民情。”[9]對于中國社會發展，筆者認為，在經濟建設的同時，加速體制改革與服務型政府的創建，改革和創新黨和政府進行社會管理的思維與方式，是當下中國亟需做的工作。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中對于 “加強和創新社會管理”的一節，提出要“按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設。完善法律法規和政策，健全基層管理和服務體系……發揮群眾組織和社會組織的作用，提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力。”[10]從中我們可以得出，當前我國社會管理模式的變革與社會管理的路徑實現，必須貫徹和落實科學發展觀，以公平、正義為指導，以增進社會整體福祉為最高目的，加強制度建設，培養公民社會。在此，筆者試圖在理論上將這種路徑分為三個方面來論述：

（一）拓展社會成長空間，促進政府管理社會向治理社會的轉變

政治社會學認為，社會并非單純作為一個領域的取向和邏輯而存在，更重要的是一種緯度，是一種獨立的主體。當前，一個普遍的現象即是哈貝馬斯所謂的“國家社會化”，國家的力量介入社會自在的空間，以社會管制等同于社會管理，將著力點放到民生的保障和改善方面。特別是近年來，為了實現改革、發展和穩定的有機統一，在社會管理方面過分強調“維穩”機制，這一方面有助于保持社會穩定，另一方面也會演化為對社會的過度控制，衍生出一系列問題，造成擠壓社會正常的成長空間。根據清華大學NGO研究中心已有的調查，“非政府組織在那些相對說來政策寬松、易于得到資源而進入門檻較低的領域已經開始出現低水平重復的現象，但那些存在大量社會問題、迫切需要公民參與的領域，包括一些重要的公共政策領域，如失業與就業、社會保障、勞工權益保護、國際區域沖突和外交等領域，卻因種種原因極少有非政府組織進入。”[11]于是，就出現了雖然一些社會領域得到國家建設資金的投入，但“社會不是越建越大，反而是越建越小”。社會管理被異化為社會管制。一個真正的社會管理，最根本與最首要的是有一個相對成熟的社會，以及一個獨立且自為的社會空間。筆者認為，加強社會管理，最首要的是讓社會成長，賦予社會自在自為的相對成長空間。

（二）加強制度建設，保障社會基本權利和義務

馬克思主義認為，秩序是一定物質的、精神的生產方式和生活方式的社會固定形式，因而是它們相對擺脫了單純偶然性和任意性的形式。制度是一個變量社會中至高的確定性因素。在一個法治社會中，制度是一切政治進程最高的標的，也是國家社會管理最基本的依據。胡錦濤主席在2011年中央黨校省部級主要領導干部專題研討班上提出：“要進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾利益機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾的源頭治理。”合理的制度設計不僅是社會治理的有效保障，更是建設法治國家，構建和諧社會的根本保證。制度的保障功能是強大的，如辛鳴所言：“讓群眾利益發生沖突的時候，他可以去協調；利益受到損害的時候，他可以有機制，保證他去申訴；群體之間出現矛盾，也有制度去調解；正當的權益受到侵害的時候，他能用制度來捍衛自己的權益。”由于當前我國體制轉型所衍生出的一系列問題，導致在一些社會問題上出現公平正義的相對缺失，過度強調GDP增長、民生保障上的不足，加速了社會的“公共信任危機”。一個理性的公民社會，首先是一個充滿“確定性”的社會，而這種確定性來源于一種受尊重的制度構建。

（三）擴大公眾參與，推動社會自我規制建設

1947年7月，毛澤東在與黃炎培談及“其興也勃焉，其亡也忽焉”的皇朝更替周期規律時，曾講到：“我們已經找到了新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”社會管理最根本的目的在于讓國民活得舒適，讓社會更和諧，但這種“舒適”與“和諧”應該是動態平衡的，應是源于公民的高度參與基礎上的“踏實感”與“確定性”。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，為人民服務是我們黨和政府的宗旨。在信息化時代，信息革命使得社會正在構筑一個相對開放自由的信息流動平臺，形成了哈貝馬斯筆下的“公共領域”。這個“公共領域”愈來愈超越單位或組織的限制，形成了相對獨立于公權之外的民意匯聚場所，人的多樣性得以自由發揮，這是一種歷史的趨勢。一個具有良好秩序的社會不僅僅要有自上而下的政治性創設，更需要構建一種自下而上的溝通渠道。有效的社會管理，從根本上說就是公民的自我管理，讓公民的力量去化約社會矛盾的復雜性。胡錦濤同志提出構建“黨的領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的新型社會管理格局，對于良性的社會運行系統的構建具有重要意義。

（四）加強政府自律，構建社會自我管理模式

當前社會管理發展的一個重要趨勢是，建立政府與社會平等的合作伙伴關系，提升社會的自在空間及其自治與自我服務能力。在這個進程中，政府的功用不斷“有限化”和自我約束，直至達到服務型與契約化；公民的社會參與水平和力度不斷提升，虛擬的“公共領域”走向現實，真正實現當家作主。社會在一個相對獨立的空間里自我約束，自我成長。一個政府包辦、單純自上而下的社會治理模式逐漸被取代為“多渠道、多中心”的社會自我管理模式。這不僅是當前中國所面臨一系列復雜的政治、經濟以及社會形勢的必然趨勢，也是提升政府的社會管理水平、加強黨的執政能力建設、構建中國特色社會主義和諧社會的必經之路。

注釋：

[1][前蘇聯]A.M.奧馬洛夫著，王思斌、宣兆凱等譯.社會管理[M].北京：人民出版社，1987:302.

[2]龔劍飛.馬克思恩格斯的社會管理思想及其現實意義[J].江西社會科學，2008(01).

[3][6]馬克思恩格斯選集[C].北京：人民出版社，1995(4):170，243. [4]馬克思恩格斯選集[C].北京：人民出版社，1995(1):523-526. [5]馬克思恩格斯選集[C].北京：人民出版社，1995(3):121.

[7]胡錦濤.論科學發展觀與和諧社會[J/OL].http://www.fsa.gov. cn/web_db/sdzg2006/MAP/agc/gcbg2006-048.htm

[8]鄭永年.司法衰敗、信任危機和中國的社會暴力化[J/OL].http:// www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages4/cnpol110215b.shtml [9]林春霞.社會管理的核心是推進有效分權[J/OL].http://www. cet.com.cn/20110222/b1.htm

[10]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[J].綜合評述，2010(11):10.

[11]張傳文.社會建設如何給力中國[J/OL]http://www.chinareform. org.cn/society/manage/Practice/201102/t20110228_61396.htm

C916

A

1006－6470（2011）05－0054－05

馮全普，北京市政府辦公廳干部、博士

李瑞山