我國生物液體燃料的發展現狀與立法完善

王歡歡 蔡守秋

我國生物液體燃料的發展現狀與立法完善

王歡歡 蔡守秋

生物液體燃料是最主要的生物質能，開發利用生物液體燃料是緩解能源供應緊張的局勢，促進溫室氣體減排的良策。我國的生物液體燃料發展剛剛起步，在產業化的進程中，由于立法未明確其發展思路，未全面認識生物液體燃料發展的環境影響尤其是對農業的影響，造成我國生物液體燃料的可持續發展面臨諸多問題。為此，我國應制定綜合性的生物液體燃料立法，該法由國家發改委會同有關部門制定，采用部門聯合規章的形式，置于新能源領域的基本法——《可再生能源法》之下，成為我國正在建構的能源法律體系中的第三級子法。在框架結構上，生物液體燃料立法應當包括生物液體燃料的發展原則和管理體制，構建相關規劃、標準、經濟激勵、法律責任等制度。關鍵詞:生物液體燃料;環境影響;綜合性立法

能源是人類社會賴以生存和發展的物質基礎。伴隨著化石能源的日益耗竭和能源需求的不斷增長，各國不得不轉而尋求和開發新能源，以生物質為原料的生物質能成為位列石油、煤炭和天然氣之后的第四大能源。生物液體燃料是最主要的生物質能，包括利用生物質資源生產的甲醇、乙醇、生物柴油等液體燃料。我國的生物液體燃料產業剛剛起步，尚有很大的發展空間。基于生物液體燃料開發利用與能源安全、環境保護、農業發展的密切聯系，有必要審視和整理我國現有生物液體燃料法律制度，提出有針對性的立法建議。

一、我國生物液體燃料的發展狀況

(一)我國發展生物液體燃料的必要性

由于經濟高速增長和能源投資不足，我國自1992年起能源消費總量超過能源生產總量，至今能源供應低于能源消費的趨勢仍在延續并呈逐步擴大的趨勢。①并且，我國能源分布和供給存在顯著的城鄉差異，廣大農村能源資源豐厚但供應不足。發展生物液體燃料，開發利用農村豐富的生物質，既可以緩解我國能源供應緊張的局勢，又可以發展農村經濟，提高農民收入。我國一直以來以煤為主的能源結構和不合理的能源消耗使我國目前成為溫室氣體排放大國之一，隨著后京都時代的來臨，我國應遵從共同但有區別的責任原則，積極發展清潔能源，應對氣候變化。發展生物液體燃料可以改善能源結構，是促進溫室氣體減排的良策。

(二)我國生物液體燃料的發展現狀

我國十分重視生物液體燃料的生產和推廣。“八五”計劃期間，生物燃油資源與轉換技術的研究開發已經出現，當時僅限于在食品和輕工業領域采用傳統技術用糧食和油料作物生產醇類和油類產品;“九五”計劃期間，我國開始制取生物液體燃料作為交通能源;“十五”計劃期間，我國啟動了生物液體燃料的相關研究和定點生產;此后經過近10年的探索，我國已基本形成了以燃料乙醇、生物柴油為主的生物液體燃料初步產業化格局。目前，我國的燃料乙醇生產主要以糧食為原料，并已投入實際使用，但生物柴油多為技術示范和實驗生產，還沒有實現規模化生產。近年來，我國以油料作物為原料的生物柴油建設項目競相上馬，勢頭強勁，但總體而言，與其他能源相比，我國生物液體燃料的產業市場化程度較低，實施政府監管定價，相關項目必須經國家發改委批準后方能建設，項目承擔主體以國家定點企業為主;生物液體燃料產業的原料供應因農業生產具有季節性和分散性而缺乏連續性和集中性，嚴重制約了生產的合理進行。

(三)發展生物液體燃料的環境影響

生物液體燃料生產會帶來能源作物的廣泛種植，導致森林砍伐、生物多樣性銳減，同時還會造成水污染和大氣污染。②例如，木薯是我國目前非糧乙醇的重要原料之一，但木薯生產燃料乙醇具有高污染性，木薯酒精廢液是一種高濃度有機廢水，治理難度很大，目前絕大部分酒精廠都將其未經有效處理而直接排放，對當地水環境和大氣環境造成了嚴重影響。有學者提出，除甘蔗乙醇外，其他乙醇對緩解氣候變化并沒有顯著的作用。對于生物液體燃料的生產利用可能帶來的環境問題，我國政府部門并未進行謹慎的預防和有效的應對。農業部于2007年發布了《農業生物質能產業發展規劃》，其中悉數了生物液體燃料生產對農業發展和農民增收的積極意義，卻很少提及其可能對農村環境帶來的負面影響。《國家林業局關于做好林業生物質能源工作的通知》中未指明生物液體燃料產業可能導致的森林砍伐、林業生物多樣性破壞等問題。作為國家環境保護的行政主管部門，環境部尚未注意到生物液體燃料可能帶來的諸多環境問題。能源作物的大量種植必然帶來土地與水資源的合理利用問題，而國土資源部、水利部等部門尚未出臺任何應對措施。上述問題的根源在于我國缺乏統一的、較高位階的生物液體燃料立法，而如果沒有專門立法對生物液體燃料各管理部門的具體職責、相互協作和法律責任進行合理的設計，生物液體燃料的發展必將因發展思路不統一、利益紛爭嚴重而難以持續。因此，我國必須制定生物液體燃料綜合性立法，為生物液體燃料的快速、穩定發展提供充分的法制保障。

二、我國現有生物液體燃料法律制度解析

我國現有立法將生物液體燃料與其他可再生能源或生物質能一體化，沒有基于生物液體燃料的特點作出專門規定;并且，現有相關立法過于框架性，將過多的規范功能轉移給了政策，而后者的不穩定性不利于生物液體燃料的發展。

(一)我國現有生物液體燃料法律制度

我國2005年《可再生能源法》是生物液體燃料開發利用的最主要法律依據。該法第16條規定“國家鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料，鼓勵發展能源作物。國家鼓勵生產和利用生物液體燃料。石油銷售企業應當按照國務院能源主管部門或者省級人民政府的規定，將符合國家標準的生物液體燃料納入其燃料銷售體系”，第31條進一步規定“石油銷售企業未按照規定將符合國家標準的生物液體燃料納入其燃料銷售體系，造成生物液體燃料生產企業經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國務院能源主管部門或者省級人民政府管理能源工作的部門責令限期改正;拒不改正的，處以生物液體燃料生產企業經濟損失額一倍以下的罰款”。然而，國務院能源主管部門并未根據《可再生能源法》作出將生物液體燃料納入燃料銷售體系的具體規定，目前我國只有四家定點燃料乙醇企業的產品能夠順利進入燃料銷售體系，《可再生能源法》第31條的責任條款被虛化。可見，已有法律的有效實施有賴于出臺配套的行政法規、規章、技術性規范等，對具體的制度和實施細則予以明確。

除《可再生能源法》外，國家發改委、農業部等生物液體燃料的主管、管理部門還制定了專門的發展生物液體燃料的規章和規范性文件。國家發改委2004年編發的《燃料乙醇及車用乙醇汽油“十五”發展專項規劃》、2006年下發的《生物燃料乙醇及車用乙醇汽油“十一五”發展專項規劃》和《生物液體燃料乙醇產業發展政策》明確了生物液體燃料的發展原則、方向和重點，在高度重視糧食安全的前提下，提出要不與糧爭地，不與人爭糧，走工藝技術柔性化、原料多元化的路線，生產非糧食作物原料燃料乙醇，這既符合清潔生產的要求，也符合發展循環經濟的要求。國家發改委2007年4月下發的《能源發展“十一五”規劃》指出，應按照“發揮資源優勢、依靠科技進步、積極穩妥推進”的原則，加快發展生物質基液體技術，統籌規劃，有序建設相關重點示范工程;2007年8月印發的《可再生能源中長期發展規劃》、2008年3月印發的《可再生能源發展“十一五”規劃》都將生物液體燃料列為重點發展領域，并明確了規劃布局和建設重點。此外，國家發改委2007年4月編制的《生物產業發展“十一五”規劃》、農業部2007年5月出臺的《農業生物質能產業發展規劃》、國家發改委2007年6月編制的《中國應對氣候變化國家方案》等也都明確了生物液體燃料對促進經濟發展、保障能源安全和緩解氣候變化的積極意義。上述規章或規范性文件的頒布反映了我國對發展生物液體燃料的逐步重視。

除生物液體燃料的直接管理部門外，其他一些部門的規章和規范性文件也為發展生物液體燃料的政策傾斜提供了依據。這些規章和規范性文件主要有:2005年《財政部、國家稅務總局關于變性燃料乙醇定點生產企業有關稅收政策問題的通知》、2006年《財政部、國家發展改革委、農業部、國家稅務局、國家林業局關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》、財政部2007年下發的《生物能源和生物化工原料基地補助資金管理暫行辦法》、《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》和《生物能源和生物化工非糧引導獎勵資金管理暫行辦法》。目前，我國對生物液體燃料的政策扶持主要是:彈性虧損補貼、原料基地補助、示范補助和稅收優惠。

(二)現有生物液體燃料法律制度的不足

目前我國尚未形成系統的生物液體燃料法律制度體系。《可再生能源法》確立了可再生能源領域的一些重大法律制度及其實施途徑，但這些制度很少針對生物液體燃料的開發利用，有關生物液體燃料的具體條款只有兩處即第16條和第31條，這兩處條款還因缺乏相應的保障實施機制而經常在實踐中落空。一些規章和規范性文件在設定了生物液體燃料的發展目標之后，沒有規定行之有效的發展步驟和措施，并且這些規章和規范性文件自身的法律效力都比較低，在上位法缺位的情況下，很難保證其得到實施。

三、我國生物液體燃料的立法完善

目前我國有關生物液體燃料的立法過少且位階較低，現有立法不能為生物液體燃料的發展提供充足的依據，而實踐中生物液體燃料的產業化已在試點并向規模化方向發展，鑒于此，我國必須在生物液體燃料生產利用中的問題大規模暴露、涌現之前，吸收國外先進的立法經驗，結合我國的國情，出臺系統的、綜合性的生物液體燃料專門立法，為生物液體燃料的生產、運輸、銷售、分配、使用等提供法律依據，以滿足生物液體燃料產業迅速發展的需要。這部綜合性的生物液體燃料專門立法應由國家發改委會同有關部門制定，采用部門聯合規章的形式，置于新能源領域的基本法——《可再生能源法》之下，成為我國正在建構的能源法律體系中的第三級子法。在框架結構上，生物液體燃料立法應當包括生物液體燃料發展的原則和規劃、生物液體燃料的標準、生物液體燃料產業化的經濟激勵、法律責任等內容。

(一)生物液體燃料立法應明確生物液體燃料發展的指導思想、目標和基本原則

我國未來生物液體燃料立法應首先明確生物液體燃料發展的指導思想和目標是:以可持續發展理念和能源安全觀為指導，使生物液體燃料發展成為改善我國能源結構的重要對策，實現能源供應的多元化，同時，致力于生物液體燃料本身的安全，防范其生產過程中可能造成的環境問題，正確處理生物液體燃料發展與糧食安全、社會穩定及環境保護的關系。生物液體燃料立法可規定生物液體燃料發展應堅持四項原則:其一，謹慎原則。糧食生物液體燃料的生產和非糧能源作物的種植應持謹慎態度，逐步實現從糧食生物液體燃料向非糧生物液體燃料、從第一代生物液體燃料向第二代生物液體燃料的戰略轉變。其二，多元化原則。要因地制宜，實現生物液體燃料生產的原料多元化、技術多元化和產品多元化。其三，激勵原則。相關部門要加強對生物液體燃料產業的扶持力度，出臺財政補貼、投資傾斜、稅收優惠、消費補助等政策，建立健全生物液體燃料的產品流通體系和市場準入制度。其四，綜合評價原則。要以生物液體燃料的生命周期為基準，綜合評價生物液體燃料開發利用對生態環境、糧食安全和農村發展的影響，將生物液體燃料的開發利用與國家的整體能源發展戰略、環境保護戰略、農村農業發展戰略相協調。

(二)生物液體燃料立法應明確生物液體燃料發展的管理體制

我國《可再生能源法》規定:“國務院能源主管部門對全國可再生能源的開發利用實施統一管理，國務院有關部門在各自的職責范圍內負責有關的可再生能源開發利用管理工作。”據此，我國生物液體燃料產業形成了“主管部門+相關部門”的管理體制:從中央一級來看，國家發改委及其下設的能源局是生物液體燃料開發利用的主管部門，農業部、國家林業局、環境部、國土資源部、水利部、財政部、國家稅務總局等為相關部門。國家能源局作為生物液體燃料開發利用的主管部門，一直是最活躍的參與者，它制定或發起了我國生物液體燃料的絕大多數制度，近年來開始考慮適合我國國情的生物液體燃料發展道路，但作為國家發改委的下屬機構，其缺乏與相關部門共同議事的平臺，實際上很難發揮統一監管的職能。總體而言，我國政府尚未對生物液體燃料管理發揮應有的作用:各部門在實際管理中對生物液體燃料發展持不盡相同的態度，沒有對生物液體燃料開發利用形成統一、明確的認識，生物液體燃料的發展思路、推進措施還不明了;各相關部門之間尚未對生物液體燃料管理形成巧妙的分工牽制局面。我國生物液體燃料的發展急需政府推進，特別是在目前起步階段，其更加依賴政府的引導、監管和扶持。筆者認為，在不改變現有體制結構的前提下，可在國家能源委員會之下設立常設的生物液體燃料協調委員會，由國家能源局和農業部、國家林業局等相關部門的代表共同組成，負責部門間的協調，解決生物液體燃料發展中的管理空白或競相管理問題。

(三)生物液體燃料立法應架構生物液體燃料發展的制度體系

1.規劃制度。生物液體燃料立法應完善現有與生物液體燃料發展相關的規劃，或另行制定除燃料乙醇外的生物液體燃料發展專門規劃。專門規劃要立足實際，長遠布局，實現生物液體燃料的健康、穩定發展。要避免專門規劃與其他規劃的沖突，根據生物液體燃料的發展情況，滾動修訂規劃。另外，生物液體燃料立法須制定與生物液體燃料發展相配套的專項規劃，如能源作物發展規劃、第二代生物液體燃料發展規劃等，規劃中要包含相應的措施，支持第二代生物液體燃料的技術研發和示范項目，使第二代生物液體燃料在未來4—6年內成為可推廣使用的商業化產品。

2.標準制度。目前，我國已有《變性燃料乙醇國家標準》、《車用燃料乙醇汽油國家標準》、《新車用乙醇汽油強制性國家標準》、《柴油機燃料調合用生物柴油國家標準》四項生物液體燃料標準。然而，現有的標準存在內容陳舊、與發達國家的要求相差較遠等弊端，因此，應盡快制定在汽油和柴油中混合生物液體燃料的具體方案;修改現有的燃料標準，允許在汽油和柴油中混入更多的生物液體燃料，最終形成嚴格、規范、完善的生物液體燃料標準體系。

3.環境影響評價制度。生物液體燃料立法應規定除生物液體燃料建設項目的開展須實施環境影響評價外，對與生物液體燃料相關的規章、規范性文件等，也應當結合《環境影響評價法》和國務院2009年頒行的《規劃環境影響評價條例》實施環境影響評價，全面評估發展生物液體燃料可能帶來的環境影響，并提出行之有效的應對措施。

4.土地調查與用途管制制度。生物液體燃料立法應明確規定由國土資源部深入開展能源作物土地資源調查評估工作，劃定適于種植能源作物的邊際性土地的類型，理清其數量和區域分布狀況;建立針對種植能源作物的土地的登記和備案制度，規定擬開發的能源作物種植地超過一定規模的應當向鄉(鎮)人民政府申報，由其登記并向縣級人民政府通報備案;嚴格禁止耕地轉為能源作物種植地，確保耕地面積不變。

5.生物液體燃料強制混合制度。我國目前采取自愿方式推廣使用生物液體燃料，這種做法收效欠佳。我國可以仿效英國等歐洲國家，在生物液體燃料立法中強制性規定生物液體燃料在交通燃油中的比例，并規定隨著生物液體燃料生產規模的擴大，國家可以將調配比例逐步提高。生物液體燃料立法應明確化石能源企業在實施生物液體燃料強制混合制度中的責任，如規定中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司應根據需要在全國建立生物液體燃料收購、調配和銷售體系，對于符合質量標準的生物液體燃料要以國家價格進行收購等。

注釋

①國家統計局工業交通統計司編《中國能源統計年鑒(1991—1996)》，中國統計出版社，1998年;《中國能源統計年鑒(2008)》，中國統計出版社，2008年。②參見陳健鵬:《全球生物燃料的發展對國際糧食市場和中國糧食安全的影響》，《世界農業》2009年第4期;孫鳳蓮等:《生物燃料乙醇發展與糧食安全的關聯度分析》，《林業經濟》2009年第3期。

責任編輯:鄧林

D922.67

A

1003—0751(2011)01—0104—04

2010—11—03

王歡歡，女，中山大學法學院講師，博士后(廣州510275)。

蔡守秋，男，武漢大學、華中科技大學教授，博士生導師，中國法學會環境與資源法學研究會會長(武漢430072)。