從政府主導到參與式發展:中國農村社區建設的路徑選擇*

許遠旺 盧璐

從政府主導到參與式發展:中國農村社區建設的路徑選擇*

許遠旺 盧璐

農村社區建設是新時期推進社會主義新農村建設的一項重大的惠民工程和制度創新實驗。在農村社區建設中，政府扮演了積極能動者和行動主體的角色，起到了動員、組織、引導、規劃和推動的重要作用。這種政府主導型的社區建設推進機制與方式對于動員全社會關心、支持、參與農村社區建設，引導各種生產要素向農村社區空間合理聚集和配置，具有一定的積極意義及合理性，但同時也存在一定的限度。未來農村社區建設之路應走參與式社區發展戰略，在發揮政府主導作用的同時，尊重農民在家園建設中的主體地位，實現政府理性與農民理性的有機銜接與良性互動。

政府主導;參與式發展;農村社區建設

黨的十七大報告提出要“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”以來，各地紛紛響應并積極行動，大力推進農村社區建設試點工作，鄉村基礎設施、公共服務及人居環境得到明顯改善。作為新時期推進社會主義新農村建設的一項重大的惠民工程和制度創新實驗，農村社區建設在實踐中沒有現成的經驗可循，在社區建設推進機制和方式等方面存在較大的改進空間。本文擬對當前農村社區建設的推進方式和實施機制進行考察，分析利弊得失，并就農村社區的后續發展戰略以及路徑優化提出相關政策建議和對策參考。

一、當前農村社區建設的推進方式

20世紀20—30年代，為改變農村每況愈下的局面，中華大地掀起了一場鄉村建設運動。這場運動是在一些民間團體和社會有識之士的倡導和推動下開展起來的，他們希望通過組織農民合作、開展農民識字教育以及推廣農業生產技術，推動鄉村的復興和發展，并在改造鄉村的基礎上致力實現“改造中國”及“民族再造”的目標，尋求中國救亡和民族復興之路。進入新世紀以來，黨和政府在經濟發展過程中更加注重民生和社會建設，積極推動城鄉一體化進程，促進鄉村及整個社會的可持續發展。為此，國家號召推進新農村建設戰略，并在此基礎上進一步推進農村社區建設。與鄉村建設運動主要是由知識分子和民間團體推動和領導所不同的是，在我國目前的農村社區建設中，為引導和促進各種生產要素向農村社區空間積聚和配置，國家主要采取了行政動員的方式，號召政府部門和社會各界通過知識、資本、技術、信息、勞動等不同形式參與和支持農村社區建設。具體而言，當前政府推動農村社區建設主要包括以下幾種方式。

1.干部包村

為有效推進農村社區建設，各實驗區自上而下成立了由黨政正職或副職任組長的農村社區建設工作領導小組，對農村社區建設工作進行統一部署和規劃。各試點地區也相應成立農村社區建設指導協調小組，形成上下聯動、齊抓共管的領導體制和工作機制。在具體推進方式上，實行干部包村制，要求包村干部發揮自身優勢，積極為農村社區建設試點地區聯系各種項目和資金，爭取國家惠農政策的支持。從湖北省鐘祥市的經驗來看，湖北省鐘祥市實行民主管理示范村、整治后進村、新農村建設村、整村推進扶貧村四村合一方式推進農村社區建設，通過選派優秀機關干部成立工作隊進駐到村，合力抓好村級民主管理，促進村級民主管理工作水平的提升及農村各項事業的發展。

2.部門包村

從各地情況來看，部門包村主要采取兩種形式:一是明確各職能部門在新農村建設和農村社區建設中的職責分工，發揮各部門優勢，做到分工負責、各司其職。如民政部門作為牽頭單位主要負責上下溝通、協調各方以及試點實施意見、工作方案的制訂等工作，公路、交通、土地、水利部門負責“村村通”及土地整治、農田水利設施建設等工作，教育、醫療、衛生部門負責提供社區教育、醫療衛生站點建設、計劃生育、群眾看病、傳染病防治等相關服務，公安、信息部門負責農村社區警務室及治安防控體系建設，文化、宣傳、廣電部門負責“農家書屋工程”、“電影下鄉”工程，商務和供銷部門負責農資店和農家超市建設工程等。二是通過部門幫扶形式，建立部門與試點村對口幫扶和聯系機制，實行部門包村責任制。如江蘇省靖江市為整合力量推進農村社區建設工作，專門制訂出臺《關于開展市直機關和事業單位掛鉤幫扶農村社區建設活動的通知》，要求各個掛鉤幫扶單位按照“資源共享、優勢互補、互惠互利、共駐共建、促進發展”的原則，以99個城鄉社區建設試點單位為重點，以完善農村社區服務平臺為目標，幫助所掛鉤的農村社區建設好符合全市統一規范要求的社區服務中心，通過社會各界的共同參與，形成共建農村社區的工作合力。

3.結對幫扶

為形成農村社區建設的合力，全國各試點省、市還在政府機關、企事業單位以及城鄉社區組織之間廣泛開展“結對幫扶”活動。江西是全國較早開展農村社區建設試點的省份。為引導社會資源流向農村社區，密切城鄉之間的交流與聯系，從2004年開始，江西省就積極組織城市社區、機關、學校、企事業單位與農村社區開展對接互動活動，在經濟、文化、管理和服務等方面進行廣泛交流與合作，形成城鄉互促共建機制，達到優勢互補、共同提高的效果。江蘇省常州市武進區通過開展“千企聯百村，共建新農村”活動，充分發揮企業在農村社區建設中的積極作用，動員全區工商企業致富思源、回報家鄉、反哺社會，引導千家企業與行政村結對共建，幫助聯系解決各村在發展過程中遇到的各種困難和問題。千企聯百村是以村級骨干企業為主，其他各類企業為輔，采取就地就近結對、自助自愿結對和政府牽線結對的村企結對方式，由一個或幾個企業幫助經濟薄弱村圍繞“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，共同謀劃發展思路，帶動一方經濟發展，促進農村社區和諧。

此外，各地還鼓勵和引導駐村機關、學校和企事業單位發揮自身優勢，積極參與農村社區建設，為農民群眾提供力所能及的服務，實行資源共享、共駐共建，共同建設農村社區。積極爭取本村“能人”和在外工作人員對農村社區建設的支持，鼓勵他們捐資興辦農村社區公益事業也是各地推動農村社區建設的有效形式。

二、政府主導型推進機制的影響與后果

從當前農村社區建設的過程與機制來看，各級政府在農村社區建設中扮演了積極能動者和行動主體的角色，起到了動員、組織、引導、規劃和推動的重要作用。首先，為有效推進農村社區建設，各實驗區都成立了相應的工作領導小組，在實踐中形成“黨政領導親自掛帥、民政部門牽頭、相關部門配合、社會力量參與、層層負責落實”的領導體制和工作機制。其次，在社區建設投入方面，實行以獎代補機制，在加大財政支農和惠補力度的同時，充分發揮政府投入的“引子”作用，整合社會閑散資金捆綁使用。各實驗區均籌集和安排了專項的社區工作經費，一些地方進一步要求將社區建設的經費納入政府財政預算渠道，根據經濟社會發展水平逐年提高經費預算數量和比例，以逐步實現農村社區建設投入的常規化、規范化和制度化。再次，為保證社區發展各項目標的實現，各試點地區還將目標責任制引入社區創建活動中，將社區創建達標任務納入干部年度考核項目及政績評價體系，一些地方還進一步將農村社區建設納入到當地年度經濟社會發展規劃以及政府為民辦實事工程、民心工程。此外，各試點地區還充分進行社會動員，鼓勵、引導和組織大中專院校、科研院所、廠礦企業、致富能人和鄉村精英通過知識、技術、資本、信息等方式參與到農村社區建設中來，動員和倡導通過部門對口幫扶、城鄉社區結對、街村共建、村企共建等不同形式的幫扶和對口支援活動，密切城鄉之間的交流與聯系，促進城鄉經濟社會一體化進程。

可以看出，目前我國農村社區建設是政府主導下的規劃性變遷過程，無論是從試點啟動、宣傳發動，還是到社區規劃及具體組織實施等，政府均發揮著主導和重要的推動作用。這與國外社區建設的情況有所不同。從國外的情況看，國外社區建設主要是指社區發展運動。它是二戰后聯合國與發達國家為加快新興落后農業國家及其鄉村地區發展而采取的一項共同的政府行動，各國政府在社區發展的浪潮中均起到了重要的組織、規劃和推動作用，是推進社區發展運動的基本動力和行為主體。在發揮政府作用的同時，各種社會團體、志愿組織、私人機構、社區互助組織等行為主體也在國外社區發展運動中扮演了重要角色。國外社區發展從根本上說是通過當地居民、社會組織與政府機構的通力合作而達到一定社區及社會發展目標的活動。相比較國外的社區建設而言，在我國當前農村社區建設的推進過程中，政府的主導性和規劃性作用更為明顯。

長期以來，在計劃經濟體制及城鄉二元社會結構下，社會資源被優先配置和運用于工業和大中城市，國家對農村的支持和投入非常有限，公共服務在城鄉之間的配置存在供給不足、享受不均等問題。農村長期處于低度發展的狀態，城鄉社會差距不斷擴大。通過發揮政府的主導作用，有利于逐步實現促進城鄉社會均衡發展的公共政策，加大國家對農村的公共投入和財政支持，引導社會資源向農村積聚和配置，從而改善農村社區公共服務設施及人居環境，提高農村社區福利水平。尤其是對于我國這樣一個以農業和農民為主體的國家而言，由于鄉村改造的復雜性和艱巨性，政府主導型的社區發展方式無疑有利于發揮集中力量辦大事的優勢，有效凝聚全社會的意志和資源，形成推進社區建設的合力，從而保證社區發展各項目標的實現。政府作為一種公共權力組織，在社會資源的配置及投入優先次序上具有權威性和導向性。因此，政府主導型的社區推進機制在一定程度上有其積極意義及合理性。但是，從目前我國農村社區建設的實踐來看，政府主導的社區建設方式還存在一些明顯的弊端。

首先，自上而下的動員型鄉村建設機制存在一定的限度。雖然各試點地區在推進農村社區建設過程中，強調依靠農村內部力量、整合社區資源推進社區建設，尤其是注重發揮有識之士和鄉村能人在社區建設中的積極作用，但是從現實情況來看，這種社區內發的機制作用有限，自上而下的行政動員仍是當前農村社區建設的主導機制。這種動員型的鄉村建設機制受到農村社區建設處于試點階段的制約，各種制度和機制建設滯后，從而影響到農村社區建設的進展及成效。例如，目前國家還沒有出臺一部統一的關于推進農村社區建設的實施意見;各級政府在社區建設經費投入上并沒有作出明確規定，尤其是沒有確定各級、各部門的財政分攤比例及支出責任，導致社區經費投入嚴重不足，“化緣型”投入及“拆東墻補西墻”現象突出，影響并制約了農村社區建設的進程。

其次，受政府理性和部門利益影響，農民群眾在農村社區建設中的主體地位難以獲得切實保障。農民群眾不僅是農村社區建設的直接受益者，也是推進農村社區建設的主體和基本依靠力量。因此，一切事關社區發展的規劃和決策必須經過社區居民或社區成員代表大會討論通過，以充分發揮社區居民參與社區事務的積極性和主動性，切實尊重并保障農村社區居民在社區建設中的主體地位。但是，在當前農村社區建設中，存在著重有形建設而輕無形建設、“見物不見人”的傾向。在政府自上而下的推動下，農村社區建設所形成的是運動式的鄉村建設體制和機制。在這種運動式鄉村建設體制下，一些地方搞大拆大建工程，大規模組建農民新村，認為社區建設就是“拆舊房、建新房”，這不僅浪費了人力、物力和財力，而且破壞了鄰里社會資本結構。一些地方大力推進遷村騰地、撤村并組工程，對農民住房樣式、面積、風格統一標準、統一規劃、統一施工，導致了“一刀切”的鄉村建設模式。還有一些地方甚至在政府理性和部門利益驅使下利用社區開發的名義下鄉“圈地”，通過權力與資本結盟的方式，侵害農民土地利益及合法權利，這在實踐中已經引起新的社會矛盾和沖突，不利于農村社區的和諧與穩定。

再次，村民參與有限與不足，不利于社區建設長效機制的培育以及鄉村社區的可持續發展。從社區發展的要素或精神來看，它實際上包括兩個過程:一是政府或其他組織與機構以物質或資金等形式自上而下、由外向內幫助和支持社區發展;二是社區居民或社區組織發揚自力更生精神，充分發揮社區居民的積極性、主動性和創造性，培養社區“自立、互助、合作”精神，達到增強社區自治及可持續發展的能力與目標?？梢钥闯?，社區居民參與對社區發展具有重要意義。20世紀20—30年代那場由知識分子和社會團體發動的鄉村建設運動在后期正是因為侵害了農民的主體地位而最終失去農民群眾的同情和參與，從而出現了“號稱鄉村運動而鄉村不動”的結局。從現實情況看，我國近年來鄉村地區人口大量外流，“中青外出搞錢，老小在家種田”，這種狀況對社區參與構成了客觀限制與現實障礙。同時，在自上而下的政府主導型鄉村建設機制下，群眾自下而上的參與渠道與機制沒有建立起來，農村社區及其居民處于被動“建設”和被“改造”的境地，這在一定程度上抑制了社區居民參與社區事務的積極性與主動性。從長遠和根本上來說，社區居民在農村家園建設中的主人翁精神和作用得不到發揮，不利于社區建設長效機制的建立及鄉村社區的可持續發展。

三、參與式發展:農村社區建設的范式轉換與路徑選擇

農村社區建設的最終目標和根本任務在于通過社區建設培養村民的友愛、互助、合作精神，增強農村社區自組織和再生產能力。從國外社區發展的歷史和經驗來看，公民參與是社區發展的核心。1956年聯合國經濟和社會理事會年度報告指出:“社區發展一詞，業經國際通用，指一種過程，即由人民以自己的努力，與政府聯合一致，去改革社區的經濟、社會、文化環境，把社區與整個國家的生活合為一體，俾其對國家的進步克盡最大的貢獻。此一復合的過程包括兩種要素:即由人民自己的參與、盡可能靠自己創造以努力改善其生活水準，由政府以技術或其他服務以促進其發揮更有效的自助、自發與互助。”①可見，農村社區發展是一個雙向的互動和合作過程，在發揮政府主導作用的同時，必須強調農村社區居民自下而上的參與，注重培育社區居民的公民參與精神和社區自治能力。

20世紀40—60年代，社區參與在發展中國家的扶貧和發展運動中得到廣泛運用。為解決新興農業國家和地區的貧困、疾病、失業、經濟發展緩慢等一系列問題，聯合國倡導社區發展計劃，建立社區福利中心，開展以社區為單位的社區發展運動，由政府有關機構同社區內的民間團體、合作組織、互助組織等通力合作，發動全體居民自發投身于社區建設事業。在此過程中，國際社會逐步形成了參與式發展的思想與理念。參與式發展理念是在對傳統發展觀念和方式總結和反思的基礎上形成的，它認為社區發展不僅是經濟單向度的發展，而且是包括社區參與、居民自治、社區認同與族群和諧等在內的綜合性發展;社區發展不單純是自上而下的外部干預、介入及社區動員過程，更重要的是自下而上的參與和賦權于民的過程。在某種意義上說，社區發展的過程也是社區參與的過程。因此，在推動社區發展過程中，應充分了解和尊重地方性知識及當地居民意見，培育社區參與和自治能力，引導社區居民從自身需求出發，找出和分析自身存在的問題，并根據當地資源狀況和現實條件解決發展面臨的各種困難和問題，實現參與式發展。參與式發展模式不僅實現了發展范式的轉變與創新，而且創立了一套行之有效的操作工具和程序來增強社區成員、弱勢群體在社區發展中的發言權、決策權、參與權、監督權，保障居民參與社區發展項目的決策、實施、利益分配、監督與評估的全過程，有效維護社區成員的權利及利益。從根本上說，參與式發展實質上是一種以人為本的發展模式，強調社區居民在社區發展中的主體性，注重發揮當地居民的主人翁精神，推動社區的可持續發展。隨著實踐效果和影響的擴大，參與式發展逐步成為世界各個國家和地區推進社區發展的普遍性模式。

20世紀80—90年代，參與式發展的理念被引入中國，它最先由世界銀行、聯合國等國際組織運用于我國云南、貴州、四川等地區的農村扶貧及生態保護項目，隨后擴展到農村能源、衛生保健、農村水利、婦女、教育等領域。由此看來，參與式發展的理論與實踐與農村社區的發展息息相關。從當前我國農村社區建設的路徑來看，對于我國這樣一個農業大國而言，實現對鄉村地區的改造和建設是一項長期而艱巨的歷史任務，發揮政府的主導性作用無疑有利于推動農村社區發展各項目標的實現。但是，由于我國幅員遼闊，各地經濟發展、風土人情及地域差異性極大，各地農村社區建設面臨的困難和問題也千差萬別。為保證農村社區建設這一惠民工程的順利進行，必須堅持從各地實際出發，充分尊重農民意愿和首創精神，依靠農民自身推進鄉村的發展。同時，應發揮政府的主導作用，積極推行參與式農村社區發展戰略，保障農民在社區建設中的主體地位。為此，宜從以下幾個方面做進一步努力。

第一，賦權于民，確保農民在社區建設中的主體地位落到實處。農村社區建設的根本目的在于通過改進鄉村服務設施及人居環境，讓農民享受基本公共服務的平等權利，提高社區居民生活福祉。因此，必須尊重農民群眾在家園建設中的主體地位，堅持一切從農民需求出發，保障農民在社區規劃及社區發展計劃中的知情權、決策權、參與權、監督權。要通過社區論壇、社區聽證會、社區公證、“一事一議”等方式和形式，使農民參與到各項社區發展項目的全過程，在社區建設過程中做到一切發展為了農民，一切發展依靠農民，讓農民真正享有發展的成果。

第二，重視農民的教育和培訓，培養和塑造新型農民。推行參與式農村社區發展戰略，提高農民的素質和能力是重要一環。歷史上各種鄉村改造及農村建設方案難以善始善終，往往以失敗和流產而告終，其中一個重要的原因就在于戴著“有色眼鏡”對待鄉村建設的主體。農民群眾主體地位缺失，常常被作為被動的改造對象，這導致了農民群眾以“弱者的武器”對各種鄉建計劃和方案冷眼旁觀，甚至消極抵制和反抗。新時期農村社區建設應汲取歷史教訓，切實樹立農民群眾的主體地位，要引導農民學會分析和解決問題，了解社區地理、民情、發展概貌，找出制約社區發展的瓶頸因素，并根據當地條件整合社區資源，推進社區建設。為此，必須改變當前的“輸血式”農村社區建設方式，在進一步加大各級政府對農村的投入和支持力度的同時，對農民進行教育和培訓，提高其社區參與和自治能力，引導社區居民從自身需求出發，開展項目論證和社區發展規劃，合理分配各種物質和資金，全面參與到農村社區發展的全過程，從而增強農村社區自身的“造血”功能和可持續發展能力。

第三，提高農民的組織化程度，保障農民合法權益。從歷史角度來看，黨和政府正是通過動員和組織農民取得了革命斗爭的勝利。以毛澤東同志為首的共產黨人在鄉村動員、領導農民進行鄉村革命的過程中，提倡農民合作，開展農業互助，通過合作社的形式把農民組織起來。②農業合作化對改善當時農業生產狀況，維護農民利益起到了重要作用。在新時期，隨著農村改革及市場化的發展，社區組織分化明顯，人們的個體性、獨立性、流動性增強，需求日益多元化。為滿足人們的需求，必須培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，增強農村社區組織的服務功能。提高農民的組織化程度，不僅有利于更好地滿足農民群眾在經濟和文化等領域的多樣化服務需求，而且也利于在農民組織的基礎上重新實現社區整合，發揮各種農民合作組織和民間團體在維護農民利益、推進社區建設中的積極作用。

第四，開展農村社區社會工作和志愿服務活動，加強農村社會工作人才隊伍建設，為農村社區建設補充“新鮮血液”。從當前形勢來看，農村社區建設不僅要解決“為誰而建”的問題，而且要解決“由誰而建”的難題。隨著鄉村人口的大量外流，社區建設受到了客觀制約與現實挑戰。尤其是隨著人們需求的多元化及社區社會事務的增多，農村社區管理和服務工作的專業性和技術性日漸增強，對相關人員的素質和能力提出了較高的要求。為適應農村社區發展的新形勢、新任務和新要求，在依托既有的組織資源和優勢的同時，必須積極探索和開展農村社會工作和志愿服務活動，在農村設立社會工作站，設置社會工作崗位，按照公開招聘、競爭上崗的方式，選拔社區工作人員。通過“志愿服務西部計劃”、“一村一名大學生計劃”、大學生支教等形式，鼓勵和引導高校畢業生到農村應聘社會工作崗位，充實農村社區建設的力量。與此同時，應動員和組織農村黨員、有一技之長的公益人士積極參加社區志愿服務活動，為社會力量和民間組織赴農村開展志愿服務創造有利條件，從而形成推進農村社區建設的強大合力。

注釋

①徐震:《社區與社區發展》，正中書局，1984年，第151—152頁。②項繼權:《中國農村建設:百年探索及路徑轉換》，《甘肅行政學院學報》2009年第2期。

責任編輯:海玉

C912.82

A

1003—0751(2011)01—0120—05

2010—11—04

教育部重大攻關項目《新農村建設中的社區建設研究》(07JZD0024)，教育部人文社科一般項目《新農村建設與農村社會公共生活發展機制研究》(09YJC810033)，華中師范大學桂子學者項目《中國城鄉社區建設研究》。

許遠旺，男，華中師范大學管理學院博士后(武漢430079)。

盧璐，女，華中師范大學管理學院博士生(武漢430079)。