我國區域產權交易市場法律制度構建的不足與完善

■ 鄭

(四川省社會科學院法學研究所，四川成都610072）

我國區域產權交易市場法律制度構建的不足與完善

(四川省社會科學院法學研究所，四川成都610072）

區域產權交易市場的建設是我國產權交易市場發展中不可回避的問題。本文依據對我國區域產權交易市場的概念和分類研究，分析了我國區域產權交易市場法律制度構建的不足，并就此提出了完善的思路。

區域產權交易 法律制度 構建

1 區域產權交易市場

1.1 區域產權交易市場的概念

產權交易市場通常是指以依法設立的產權交易所、產權交易中心為載體和平臺的產權交易市場。在我國尚未出現全國統一的產權交易市場的背景下，區域產權交易市場是指地方性或地區性的產權交易市場。其地方性或地區性并非指市場范圍僅僅局限于地方或地區，而是主要由地方政府推動建設，首先服務于地方產權交易和經濟發展并能兼顧全國投資者的產權交易市場。

目前，我國產權交易市場體現出以行政區劃為基礎的區域性特征，其中以省為單位的區域產權交易市場占有重要地位。全國200多家產權交易機構形成了三個層次的市場：第一個層次是多家產權交易機構以聯合體或“共同市場”方式形成的區域產權交易市場，最具代表性的是北方產權交易共同市場和長江流域產權交易共同市場等；第二個層次是以單一的省級產權交易機構為載體形成的區域產權交易市場，其中較有代表性的是京津滬渝四個能夠實現央企產權交易的省級產權交易市場；第三個層次是以單一的市、縣級產權交易機構為載體形成的區域產權交易市場。2009年12月，資本來源和業務范圍橫跨四川、西藏的西南聯合產權交易所成立，宣告我國跨區域（省級）的產權交易市場建設邁出歷史性步伐。

1.2 區域產權交易市場的分類

區域產權交易市場可以進行多種分類，如按市場專業屬性的不同可分為區域技術產權交易市場、區域文化產權交易市場、區域金融資產交易市場、區域環境產權交易市場等。區域產權交易市場按照形態的不同可分為獨立型區域產權交易市場和聯合型產權交易市場。

獨立型區域產權交易市場是指由各級地方政府批準或直接組建，以冠有行政區劃名稱的產權交易所（中心）為主要載體并以企業產權（包括未上市證券）為主要交易對象，主要服務于行政區劃內地方經濟發展的產權交易市場。獨立型區域產權交易市場的特征是：第一，多在產權交易所（中心）前冠有市場所在地的行政區劃名稱；第二，多由行政區劃內地方政府主導或牽頭組建，并由其直接審批成立；第三，主要功能多為推動企業存量資本的流動，交易范圍和方式較為傳統、有限；第四，除在全國具有較高影響力的少數幾家市場外，參與交易的主體主要是當地企業；第五，監管體制受國有資產監管體制的深刻影響，存在一定特殊性。前述第二、三層次的產權交易市場和西南聯合產權交易所即屬于此。

聯合型區域產權交易市場是在各獨立產權交易機構實現聯合或統一的基礎上，發展為各獨立產權交易機構之間實現資源聯合的一個跨區域市場平臺。其基本特征是：各交易機構的名稱不變，組織形態不變，獨立身份不變，通過簽訂聯合協議的方式，以共同搭建的平臺或者一定的統一方式，各自以自己的名義參與區域產權交易業務的聯合運作，實現產權交易。聯合型產權交易市場可以資源共享、信息互通、交易互助等單一或多重方式實現，各單一產權交易市場都是聯合型產權交易市場的組成部分，并可依協定按照市場機制分配收益。前述第一個層次的產權交易市場即屬于典型的聯合型產權交易市場。此外，在某些沒有進行機構整合并形成單一產權交易機構的區域，也可能出現由多個區域內獨立產權交易市場以某種方式共同搭建聯合型產權交易市場的情況，例如江蘇產權市場。

2 區域產權交易市場法律制度構建的不足

目前我國尚未制定一部專門調整企業產權交易的法律或行政法規，調整區域產權交易的法律規范主要包括以法律、行政法規、部門規章或文件、地方性法規或規章等形式存在的特別法和一般法，其中以特別法為主。這些法律制度在規范我國區域產權交易市場的同時，表現出自身明顯的不足：

2.1 在宏觀層面，產權交易市場的法律地位不明，產權交易市場在整體上受到國家決策調控的影響較大

首先，在產權交易市場是否屬于資本市場組成部分的問題上，社會各界尚未形成共識。尤其是我國自上世紀末規范發展證券市場以來，多層次資本市場的建設就將重心放在了多層次證券市場的建設之上，使得多層次資本市場重要、基礎組成部分的產權交易市場在一定程度上被邊緣化。

其次，國家重大政策中關于產權交易市場的表述多有不同，如十七大報告中提出“以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟。加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，發展各類生產要素市場，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制”，而在“十二五”規劃中，僅僅出現了有關知識產權、資源環境產權、文化產品和要素流動等內容，但對于產權交易市場卻只字未提，產權交易市場是否納入“多層次金融市場體系建設”存疑。

最后，產權交易市場的法律地位在《企業國有資產法》出臺之前長期未能得到法律的明確，而即便是《企業國有資產法》頒布實施后，仍有不少觀點對于產權交易市場為多種類型的非國有產權交易提供服務抱有懷疑、抵觸的態度。

2.2 在中觀層面，區域產權交易市場的法律規范形式主要以行政規章和政策文件等為主，法律權威不強

對獨立型區域產權交易市場而言，其主辦和主管主體往往是地方政府，因此在區域產權交易市場的法律制度構建過程中，地方性法規、規章或政策文件發揮著重要的指導和支撐作用。進一步考察，除《北京市產權交易管理規定》等行政規章外，不少地方是以《通知》、《辦法》、《細則》等政策文件等形式對產權交易市場規范和管理的，有的區域產權交易機構甚至未能在其官方網站上披露所依據的政策文件。由于政策文件的法律權威不強，不少區域產權交易市場在所處行政區劃內的影響力非常有限，各個部門的支持力度較小，監管主體缺位、手段單一，不能凸顯區域產權交易市場對地方經濟發展起到的推動作用。

在聯合型區域產權交易市場，一些共同市場正在探索“共同發布信息、共同制定規則、共同開拓項目、共同分享利益、共同發展市場”等區域產權交易市場合作機制，但由于制定出的規范性文本法律約束力不強，適用范圍較窄，區域內單一產權交易市場的管辦機構對此認可度有待提高。

2.3 在微觀層面，區域產權交易市場的交易機制與管理手段不夠完備，法律制度的效益有待加強

自國務院國資委3號令發布實施以來，規范產權交易市場的主要是國資委、財政部、科技部等出臺的有關國有產權交易的行政規章、規范性文件等，這些法律規范主要圍繞國有產權交易展開，涵攝其他類型產權交易的力度嚴重不足，包容性和開放性有待提高。同時，現行產權交易機制的制度化水平不高，不少規定不但僅由產權交易機構自我訂立，缺乏外部管束，而且具體規定大多分散、原則甚至缺乏可操作性，加之區域產權交易市場的內在管理手段有限，需要借助行政、司法等外部管理方式介入，因而法律制度建設的效益體現得極為不充分。

3 區域產權交易市場法律制度的完善

據此，區域產權交易市場法律制度的完善思路是：

3.1 突出七個立法重點，推動產權交易行政法規盡快出臺

區域產權交易市場的發展首先必須依賴整個經濟系統對產權交易市場法律地位的明確。因此，應當根據近年來產權交易市場尤其是區域產權交易市場、專業產權交易市場迅速發展的現實，加快推動全國性產權交易市場立法的步伐。要建立產權交易市場法律體系，最急迫的就是要在較高的層面出臺專門性的產權交易立法，從目前的情況分析，在國務院層面形成產權交易的行政法規，較為可行。

產權交易的行政法規應當突出以下七個立法重點：一是明確產權交易市場的概念和功能；二是明確產權交易市場在多層次資本市場中的地位；三是明確產權交易市場與證券市場等其他資本市場的差異；四是明確產權交易市場的設立和監管主體；五是明確產權交易市場的參與主體和交易內容；六是明確產權交易的基本原則和交易規則；七是明確產權交易的法律責任。

3.2 整合產權交易機構，加快推進區域產權交易市場主體建設

產權交易機構是產權交易市場的核心建設者和參與者，區域產權交易機構是區域產權交易市場存在的基礎。大量實踐證明，只有加快推動區域內產權交易機構的整合，將區域內的獨立產權交易機構統一在某一特定組織形態之下，才能有效地節約市場建設和制度建設的成本，才能有效地推動區域產權交易市場的快速發展。

就我國經濟社會發展現狀來看，在省會中心城市或區域經濟中心城市以省或經濟區為單位完成對產權交易機構的整合，是較為適宜的方式。這樣做一方面有利于當地政府或管理者增強對區域產權交易市場的關注度和控制力，從而愿意以出臺行政規章、地方性法規、政策文件等方式扶持區域產權交易市場，另一方面，也有利于整合后的區域產權交易機構能夠在區域內行使規則統一制定權，從而進一步推動區域產權交易市場的制度建設達到更高的水平。

3.3 強化市場規則體系，加快完善區域產權交易市場法律制度

我國產權交易市場已形成以區域產權交易市場為基礎的總和性大市場格局，統一交易規則、統一交易系統、統一信息披露等已具備基礎條件。目前，京津滬渝四大產權交易機構、長江流域產權交易共同市場等已在統一軟件系統（包括區域信息系統和區域網上交易系統等）、統一市場規則（包括交易規則、信息披露辦法、受理辦法、競價辦法、資金結算辦法、審核辦法、收費辦法和糾紛調解辦法等）、統一組織建設（包括共建聯合型區域產權交易市場的專門實體、搭建合作互助、利益協調平臺等）方面進行了有益的探索和嘗試，應當通過法律制度的形式將這些探索和創新成果保存下來，在完善區域產權交易市場的同時進一步推動全國產權交易市場的發展。

區域產權交易市場法律制度建設應當以產權交易市場規則的全面、細致、體系化為主線，充分體現出市場規則的程序性、公開性、公正性和可操作性，增強區域產權交易市場對市場主體的吸引力和對資本的吸附力，使區域產權交易市場充分發揮服務地方經濟的功能。

[國家哲學社會科學基金項目“新形勢下產權交易市場法律制度研究”（10XFX014）的階段研究成果]

（作者為四川省社會科學院法學研究所副研究員，副所長。）