三網融合存在的問題及其對策

□姜 濤

（黃河科技學院新聞傳播學院，鄭州 450004）

如今，隨著通信技術的進步和社會信息化需求的增加以及市場需求的擴張，網絡融合已經成為發展的必然趨勢之一。

一、三網融合的定義

“三網融合”指電信網、廣播電視網、計算機網的融合，涉及技術融合、業務融合、市場融合、終端融合乃至行業政策、管制等多方面的融合，目前主要是指業務應用上的融合。三網高層次業務應用的融合，表現為技術上趨向一致，網絡層面可以實現互聯互通，業務層面相互滲透和交叉，應用層使用統一的通信協議，在經營上互相競爭、互相合作，朝著向人類提供多樣化、多媒體化、個性化服務的目標逐漸交匯在一起，行業管制和政策方面也逐漸趨向統一。三大網絡通過技術改造，能夠提供語音、數據、圖像等綜合多媒體的通信業務。

二、三網融合發展中存在的問題及其分析

三網融合在技術上、理論上都是可行的，然而由于我國三大網絡相對獨立的運營方式和不同的隸屬關系，在當今技術和網絡都已經成熟的條件下，想在業務、市場、行業、終端、管制、政策等方面實現三網融合，依然困難重重。

1.兩大系統的體制性障礙

我國廣播電視網、電信網和互聯網長期實行分離管理，各自獨立運行，廣播電視網由國家廣電總局主管，電信網和互聯網由工業和信息化部主管。而互聯網的接入和管理都嫁接在電信網上，因此三網融合其實是廣電和電信兩大利益主體的融合，但這兩者之間卻存在巨大的體制性障礙。

首先在體制方面，廣電系統屬于宣傳部門，按照事業體制運作；電信系統屬于產業部門，按照企業體制運作。其次在內容管理方面，電信運營商不得竊聽、截留用戶傳播的信息，但是廣播電視和網絡都有內容審查機制，尤其是意識形態色彩更明顯的廣播電視，內容把關非常嚴格；因此，在準入機制方面，廣電行業屬于高管制行業，外資很難進入，但電信行業則是低管制甚至是非管制部門，外資持股可以達到50%。這些體制性障礙，是三網融合過程中必須面對的阻力。

2.兩大系統實力不均衡

電信系統市場化起步早，因此市場化程度較高，業務運營流程明確，基礎網絡平臺建設成熟，技術設備先進，其規模和利潤模式已經適應了市場機制。然而廣電系統不僅經濟實力弱、管理體制陳舊，四級辦臺的架構也使得其投資主體層次太多而且背景復雜。2009年，廣電業務總收入1667.21億元， 電信業務總收入25680.6億元，電信業務收入是廣電業務收入的15.4倍。顯然，廣電和電信的基礎運營能力相差很大。另外，廣電的傳統業務是無線廣播和視頻內容，主要以每月定額收取有線廣播電視費用為主，市場風險機制不夠成熟；電信主營固網、移動、互聯網等業務，電信運營商的市場應對能力強。兩者比較而言，融合前的基數相差很大。兩大系統之間實力的對比是無法進行有效網絡融合的。

3.對三網融合的認識有待統一

三網融合實質上電信和廣電兩大利益主體之間的博弈，然而兩者實力懸殊，因此對三網融合的理解和態度截然不同，難以達成共識。

電信網因為移動替代和IP技術發展的分流，傳統電信業務增長乏力。3G技術的發展和應用，為手機電視業務的開展提供了條件。因為進入廣電領域可以大大拓展電信系統的利潤空間，所以實力強大的電信系統一直以來希望可以主導三網融合。

對互聯網來說，根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）的統計，截至2007年12月底，我國使用網絡視頻的網民高達1.6億，網絡視頻已經成為互聯網最重要的傳播內容之一，利潤空間巨大，因此涉足廣電業務，爭取獨立的IPTV牌照成為互聯網未來發展的重要需求。

對廣電系統來說，在數字電視普及之后，同樣可以開展IPTV業務。在獲得全國性ISP（互聯網接入服務）準入后，可以利用廣電網絡的帶寬，為用戶提供互聯網接入服務，三網融合也將進一步拓展其業務空間。由于廣電和電信之間的實力懸殊，因此如果當下簡單、機械、快速地進行“融合”，對廣電系統來說無異于交出自己的市場份額，因此廣電系統目前對三網融合比較消極。

4.傳播權再分配的不公平

兩大系統矛盾的實質是對傳播權的爭奪。廣電系統擁有內容生產上的優勢和點對面的視頻傳播渠道，而電信系統擁有強大的、四通八達的渠道優勢。因此，三網融合后廣電系統和電信系統可以取長補短，各取所需，延伸產業鏈條，進入對方領域，于是廣電系統獲得了更寬廣的傳播渠道，爭取更多的受眾和更大的市場；而電信系統則獲得一部分電視節目的傳播權，成為“超級內容提供商”。

但因為實力差距的客觀存在，傳播權的再分配過程難以做到公平。如果沒有建立科學的管理和監控機制，最終資本和市場的力量將導致強勢的一方形成壟斷，“三網融合”變成簡單物理上的“三網合一”，與節省公共社會資源的初衷背道而馳。

5.贏利模式缺乏將成為三網融合發展的最大障礙

2010年8月16日通過的三網融合試點實施方案中，明確規定廣電負責IPTV、手機電視集成播控平臺的建設方案；電信制訂在當地開展IPTV傳輸、手機電視分發等廣電業務的實施方案。然而，以IPTV為例，對于廣電和電信而言具有業務上的交叉性。廣電與網絡電視的用戶有傳統的直接聯系，可以通過原有的渠道收取網絡電視收視費用。這筆費用如何分配給電信，事關電信和廣電合作進程的順利與否。同樣，在手機電視的前向收費中，廣電就具有贏利模式方面的劣勢。

6.三網標準不統一

三種網絡結構都不盡相同，存在著兼容的問題，要完成三網融合，必須找到共同認可的網絡結構，技術標準和通信協議，IP交換是可以被三網接納的通信協議，而實現三網融合最大的困難是接入網，有線電視網必須對接入網進行數字化的雙向改造，至少需要2000億左右的投資才能實現，這筆資金對于廣電企業來講也是一大難題。而建設下一代廣播網（NBN）還需要更多資金的投入，這無疑更加大了廣電企業抗衡電信企業的難度。

7.IP協議問題

首先，雖然IP技術的優點在三網融合的過程中得到充分的發揮，但是基于IP技術的三網融合仍有許多問題需要解決，目前主要集中在傳輸網絡層和中間網絡層。其次，IP的服務質量控制的難度也隨著業務種類的增加和業務統計特性的差異而增大，尤其是實時交互業務的服務質量。如何降低時延和抖動是當前需要解決的一個問題。最后，網絡管理與控制對IP協議在安全性方面的改善等也是三網融合過程中需要解決的問題。

8.缺乏有效監管

（1）長期以來，我國行政體制職能交叉、多頭管理、政出多門，監管職能分散，效率不高。

（2）無論是電信運營商還是廣電內容提供方以及服務提供商，都是以國有或國家絕對控股企業為主體。政府既是所有者，又是監管者，政企合一、政監合一，很難保證監管機構保持客觀、中立的立場。

（3）目前，政策法律體系不完善，《電信法》遲遲不能出臺，沒有一部明確部門分工且效力階位更高的法律。現有的《電信條例》和《廣播電視條例》都是行業主管部門起草的部門法規，具有明顯的行業、部門保護色彩，形成了互相進入的壁壘。而互聯網的管理甚至沒有一部真正意義上的法律條款。立法薄弱導致決策過程的透明度低，管制的人為因素增大。

（4）目前還沒有一個獨立的權威機構能夠真正地按照自己的判斷對電信系統、廣電系統做出監管，從而很難保證監管的威懾力。

三、三網融合順利推進的對策

1.成立三網融合聯合推進工作組，建立合作溝通的長效機制

國家應成立由廣電部門、工業和信息化部門等政府部門以及相關企業等多部門共同參與的三網融合工作組，其職責就是制定三網融合的發展規劃，明確各方職責，對三網融合遇到的重大問題進行決策和協調，確定三網融合工作計劃，系統推進三網融合，確保三網融合有序推進。

2.建立適應我國國情的三網融合發展的合作模式

在相當長一段時間，加強電信與廣電部門之間的合作是推進我國三網融合的必由之路。按照先易后難、試點先行的原則，選擇有條件的地區開展雙向進入試點。符合條件的廣播電視企業可以經營增值電信業務和部分基礎電信業務、互聯網業務；符合條件的電信企業可以從事部分廣播電視節目生產制作和傳輸。鼓勵廣電企業和電信企業加強合作、優勢互補、共同發展。

3.大力推動業務創新和服務模式創新

以IPTV、手機電視等融合業務為切入點，實現商業模式的突破，共同做大市場。IPTV、手機影視要獲得更好更快的發展，關鍵在于形成良性發展的產業鏈，在于能為用戶提供豐富的內容服務，在于業務模式的突破。

（1）電信運營商和廣電運營商要結合我國三網融合的發展，以及網絡融合業務的蓬勃發展，構建綜合業務平臺，不斷豐富業務種類，積極開拓直播電視、付費電視、移動電視、視頻點播、信息服務、遠程教育、互動游戲、股票交易、電視商務、社區服務、互動廣告等業務，積極探索新的運營模式，確保三網融合持續健康發展。

（2）應結合我國信息產業的發展，積極打造包括終端設備制造商、基礎設備制造商、基礎平臺提供商、應用軟件提供商、內容應用提供商等在內的三網融合產業價值鏈，實現合作共贏，促進我國網絡和文化傳媒產業的升級，提高我國文化產業的規模化。

4.完善政策法規體系

政府應盡快地出臺政策，為電信運營商和廣電總局的雙向進入規定具體的范圍和路徑；規范市場，加強監管，消除三網融合過程中的壁壘和障礙；盡快出臺《電信法》，把三網融合寫入法律法規，規范我國的電信市場和廣播電視市場；使監管機構向融合的監管機構過渡，把廣電總局和工信部對傳統廣電和電信業務的監管權劃歸這一監管機構，最終實現機構融合。制定相關產業政策，支持三網融合共性技術、關鍵技術、基礎技術和關鍵軟硬件的研發和產業化。對三網融合涉及的產品開發、網絡建設、業務應用及在農村地區的推廣，給予金融、財政、稅收等支持。將三網融合相關產品和業務納入政府采購范圍。

5.引入市場化機制

廣電總局應盡快地實現政企分開，實現行業管理和網絡的獨立；在經營環節上，引入市場化機制；在內容上，不要固守已有的制作模式，應運用靈活的市場機制，以多元化的產品為贏利模式，完成各角色的共同增值效應，以達到最佳的贏利組合。同時應加快市場化改革的步伐，實現“制播分離”，即內容和傳輸分離，從而實現三網融合，推進行業的數字化與產業化進程。

6.進一步改善信息化投融資環境

首先，要深化投資體制改革，穩步增加政府信息化投入，重點投向國家信息化發展急需的各類戰略性、基礎性、公益性領域。加快建立政府投入為引導、企業投入為主體、其他投入為補充的信息化建設投融資機制。強化政府投資管理，加強政府信息化投入的審計、監督和績效評估，建立和完善信息化工程建設問責制，形成規范的電子政務工程預算、建設、運行、維護和管理制度。其次，要放寬市場準入，加強政策引導，鼓勵社會資金參與信息化建設。營造良好的財稅政策環境，鼓勵社會資金投向信息資源公益性開發以及公共信息服務平臺建設。進一步完善對信息服務領域的各項扶持政策。同時，要建立普遍服務基金，完善普遍服務機制，拓寬資金渠道，支持欠發達地區的信息基礎設施建設和改造。切實采取有效措施，降低通信資費水平。

7.全面推進我國信息網絡基礎設施的升級改造

加強網絡建設改造。全面推進有線電視網絡數字化和雙向化升級改造，提高業務承載和支撐能力。整合有線電視網絡，培育市場主體。加快電信寬帶網絡建設，推進城鎮光纖到戶，擴大農村地區寬帶網絡覆蓋范圍。充分利用現有信息基礎設施，積極推進網絡統籌規劃和共建共享。加快建立適應三網融合的國家標準體系。

總之，三網融合是一個漸進的過程，需要產業鏈各方站在國家利益、人民利益的戰略高度，遵循客觀科學規律，攜起手來，妥善解決三網融合面臨的問題，確定合理、先進、適用的技術路線，促進網絡建設、業務應用、產業發展、監督管理等各項工作協調發展，共同為繁榮市場、滿足需求、做大產業作出應有的貢獻。

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