基于知識管理的政府數字信息資源整合模式構建

王知津 謝麗娜 李贊梅

(南開大學商學院信息資源管理系 天津 300071)

以政府信息化為標志的電子政務在經歷了數據管理和信息管理時期后，正邁向知識管理時代。知識管理為政府信息化提供了有力的理論依據和方法手段，在政府信息化過程中實施知識管理是必然選擇。然而，基于知識管理的政府信息化實踐中還存在著一些問題，嚴重影響了政府數字信息資源的有效利用和充分共享。為此，本文從知識管理的視角出發，在分析我國政府數字信息資源管理中存在的問題基礎上，結合數字信息資源整合理論，提出基于知識管理的政府數字信息資源整合模式，以期能夠為我國政府信息化過程中存在的問題提供解決方案。

1 我國政府數字信息資源管理現狀及問題

相對于公眾，政府在信息掌握上處于強勢。同時，隨著我國政府信息化進程的加快，政府上網工程飛速發展，專業化的政府服務網站日益增多，服務內容更加豐富，功能不斷增強，通過網絡發布政策、法規、經濟計劃、用人制度等信息，中央與地方的工商、海關、稅務等部門也紛紛推出各種網上辦公業務，從而形成了大量的政府數字信息資源。但是，由于我國政府信息化建設還處于初級階段，再加上各方面因素的影響，這些信息資源并沒有得到很好的應用，開發利用程度較低，公眾獲取信息的效率也較低。不可否認，當前我國政府信息化建設雖然取得了一定成效，但仍存在著一些問題，限制和阻礙了政府信息資源的有效利用和充分共享。

(1)我國政府信息資源建設目前仍然采用“以政府為中心”的模式。政府部門掌握著80%以上的信息資源，其中只有20%的政府信息資源是向公眾公開的，許多信息還處于封閉、閑置或半封閉、半閑置狀態，不能充分發揮作用，造成了整個社會資源的極大浪費〔1〕。

(2)政府信息資源統一規劃、統一建設的力度不夠。在政府信息化水平領先的一些國家，一條很重要的經驗就是中央政府加強整體規劃，設立政府信息化領導組織機構，對政府信息化進行有效的組織、調控和引導。而在我國，雖然成立了信息化辦公室，但由于其非“一把手”工程，缺乏權威性，領導力度小，導致各級地方政府和部門在實施政府信息化時出現條塊分割、各自為政的現象，致使政府部門信息流通障礙重重，資源得不到有效共享〔2〕。

(3)政府信息資源建設缺乏統一標準，內容重復，共享性較差。我國政府信息化建設大多是按部門展開的，由于各部門沒有統一考慮數據標準或信息共享問題，往往圍繞單項業務開發或引進孤立的應用程序，自上而下地建立許多標準不同的數據庫系統，這使得各部門信息系統自成體系，橫向互不相通，數據庫無法銜接，形成彼此隔離的“信息孤島”式的信息系統，沒有統一的信息資源標準，不能較好地實現信息的公共獲取和利用，造成了資源浪費和重復建設〔3〕。另外，政府網站中，含有相同性質信息內容的網站數量占總網站數量的比例較高，即各政府網站信息內容重復率較高，且呈上升趨勢，產生了大量的信息垃圾〔4〕。過度的信息冗余，嚴重影響了我國政府信息資源的共享。

(4)政府信息資源開發深度不夠，信息膨脹，知識匱乏。政務是服務于公眾的，只有深度開發政務信息資源，才能多渠道、多方式地滿足公眾的信息需求。外部信息經過采集進入政府信息系統后，隨著信息的加工處理，其作用在發生變化，它的價值也會不斷提升。然而，各單位、各部門建成了一大批信息系統，卻只重視信息的收集，對信息資源的再加工、再利用等挖掘工作做得少，沒有一種工具能夠在紛繁復雜的數據中分析挖掘出那些真正需要的信息和知識，致使信息服務與信息利用互動性差，網站出現的這些問題給公眾的查詢和利用帶來諸多不便，對政府內部使用和共享造成障礙，難以發揮政府信息應有的功能。如何有效利用這些信息而形成知識，以知識為核心創造更多的價值，是政府信息化建設亟待解決的問題。

(5)我國政府信息資源建設中普遍存在“重信息、輕服務，重技術、輕管理”的問題。不少政府網站建設處于單向信息發布狀態，許多政府網站僅提供一些嚴肅的、靜態的信息，如機構設置、部門職能等，而與公眾息息相關的政務信息相對較少。同時，在網站建設和信息資源開發上，過多注重使用先進技術，建立信息系統，而對信息系統的設計缺乏深究，結果使政府信息中心成為技術中心，卻不能為領導和公眾在決策上提供有價值的信息。另外，在對信息化的認識上，缺乏足夠的管理和服務思想，沒有認識到信息化的過程實際上就是信息系統和機構之間的相互整合，而這種整合恰恰需要從知識管理的視角出發，讓信息系統更好地為社會發展服務。

2 我國政府信息化引入知識管理的必要性和可行性

20世紀末以來，人類進入知識經濟時代，知識已成為促進經濟增長、推動社會發展、提高組織競爭力的關鍵性資源，知識管理就是在這種背景下應運而生。另一方面，經濟全球化以及技術的飛速發展等環境的變化使得政府機構也面臨著巨大的挑戰。

自1999年我國政府上網工程啟動以來，經過數年發展，政府網站建設取得了可喜的成績。如前所述，我國電子政務的發展經歷了兩個發展階段:即基于數據管理的第一代電子政務和基于信息管理的第二代電子政務，目前，正在向第三個階段即基于知識管理的第三代電子政務過渡。第三代電子政務的核心是借鑒知識管理的理論與方法，充分挖掘政府信息資源的內在潛力，實現政府信息資源的全面共享〔5〕。雖然我國電子政務發展迅速，但也存在一些問題，最重要的是缺少一種新的管理理念作為我國政府信息化建設的指導。

在知識經濟條件下，知識管理的思想和方法在企業及其他組織的廣泛應用，產生了巨大的管理效能。政府部門也意識到，知識管理是知識經濟環境下全新的管理思想，如果將其用于指導政府信息化建設，必將極大地促進我國政府信息化的建設以及政府信息資源的共享。因此，在政府信息化建設中急需引入知識管理的思想和方法。

2．1 我國政府信息化引入知識管理的必要性

政府在社會發展中接觸和收集的信息最多，大量信息出現后，怎樣為社會提供有價值的增值信息顯得尤為重要。由于知識管理對政府信息化建設的強有力的向上的牽引和導向，使得借鑒知識管理的理論和方法，能夠充分挖掘政府信息資源的內在聯系，探索政府信息資源管理的更優途徑，從而使政府信息資源的組織更加科學、有序，便于政府決策與公共服務，最終為實現政府信息資源的全面共享奠定基礎。因此，只有在政府信息化的過程中融入知識管理的理念，采用知識管理模式，才能使政府信息資源建設各個環節的目標都得到最佳的實現，促進各種信息知識流在政府內部及政府與社會間高速地交互流動，無疑對于政府信息化建設有非常重大的意義。

具體來說，政府信息化建設中實施知識管理的必要性主要表現在以下幾個方面:

(1)只有通過知識管理才能充分挖掘政府的知識與信息資源的內在潛力，提高政府競爭力。政府信息化過程中所產生的大量雜亂無章的信息和知識，同樣泛濫于網絡，并且隨著知識傳播方式的多樣化以及傳播速度的加快，嚴重阻礙了政府信息的有效利用。

(2)實施知識管理是轉變政府職能的有效途徑。通過知識管理充分利用和共享政府所擁有的信息資源，有利于政府有效地管理、利用現有的和潛在的知識資源，促進政府人員學習、溝通與合作，最終在實現知識增值的基礎上幫助其實現最佳的管理決策，提高決策的科學性。

(3)通過知識管理對政府業務流程中的無序知識進行系統化的有效管理。運用知識管理的新思維將政務辦公信息流、公共事務信息流和政務咨詢信息流等加以綜合，可以實現政務信息的最大限度交流和共享。

(4)利用知識管理工具，從公眾的角度重新梳理政府職能，設計全新邏輯的電子政務系統〔6〕。充分發掘并優化網絡社會中公共管理的戰略知識，使之成為政府信息化的關鍵知識，實現向服務型政府和知識型政府的轉變。

總之，隨著我國各級政府信息化建設的推進，知識管理必將代替傳統的管理思想而成為政府信息化建設中的主流管理手段，因此，在政府信息資源建設中引入知識管理勢在必行。

2．2 我國政府信息化過程中實施知識管理的可行性

在政府信息化進程中引入知識管理的思想和方法不僅勢在必行，而且當前的環境和條件也使其可以成為現實。

首先，知識管理作為識別、管理和共享政府所擁有的信息資源的方法，目標是快速而方便地找到所需要的知識。近年來，政府信息化發展迅速，不但有了比較完備的基礎設施，其內外部環境也都有了很大改善。通過電子政務的推行和實施，提高政府對信息資源的管理和開發能力，為政府信息化過程中實施知識管理奠定了堅實基礎。

其次，國外許多國家政府信息化發展迅速并且取得了可喜成績，他們在信息化過程中都比較重視知識管理的應用，注重在實踐中引入知識管理的思想和工具。國外政府信息化過程中充分利用先進的信息技術，發揮知識管理的作用，從而提高政府工作效率的鮮活經驗，為我國政府信息化實施知識管理提供了借鑒。

總之，無論是我國政府信息化的發展現狀，還是國外先進國家政府信息化的經驗，都有利于在我國政府信息化的進程中實施知識管理，進而促進政府數字信息資源的有效利用和共享。

3 基于知識管理的政府數字信息資源整合模式

政府在社會發展中接觸和收集的信息最多，隨著政府信息化進程的加快，出現了大量無序的政府數字信息資源，怎樣為社會提供有價值的增值信息顯得尤為重要。知識管理的本質是實現知識的傳播、共享和創新，因此，需要從知識管理的視角出發，對政府數字信息資源進行整合，并在整合過程中注重提升其信息資源的價值，更好地為社會發展服務。

3．1 基于知識管理的政府數字信息資源整合的概念模型

要實現政府數字信息資源的整合，首先必須建立明確的概念模型，這是信息資源整合的關鍵。該模型由知識應用層、知識生產層和知識資源層構成，如圖1所示。

在該模型中，知識應用層是政府數字信息資源的用戶，用戶在這個操作平臺上相互交流，協同實現知識分享、應用及創新。在這個層次上，網站提供信息工作者和使用者操作知識的界面，每個工作者都可以根據其工作或偏好對信息和知識的具體要求進行個性化定制。知識生產層則主要負責將信息轉化為知識，通過知識的獲取、分類、提煉、存儲、分發和呈現等生產過程，實現知識的生產，并將其保存在知識庫存中。知識資源層表示了知識的來源，它包括內部知識資源和外部知識資源。在資源種類上包括Web資源、E－mail資源、文本資源、數據庫資源、多媒體資源以及業務資源。

3．2 基于知識管理的政府數字信息資源整合的功能模型

根據基于知識管理的政府數字信息資源整合的概念模型，可以建立基于知識管理的功能模型，如圖2所示。其中，知識應用層提供知識門戶功能、搜索引擎功能、協作功能、學習培訓服務功能、個性服務功能和知識創新。知識門戶提供信息用戶個性化的界面;協作系統則提供電子社區、群件、討論組、電子會議、BBS等;知識創新則幫助信息用戶從信息中挖掘知識，對知識進行特定的分類和組織，實現知識的增值和創新;個性化服務提供個人的信息存儲、查詢、分類、收集及共享。

圖1 政府數字信息資源整合的概念框架模型〔7〕

圖2 政府數字信息資源整合的功能模型〔8〕

知識生產層是知識管理系統的中間層，提供用以知識生產以及知識集成的中間層服務功能。主要有知識獲取、知識分類、知識編輯、工作流服務以及知識生命周期管理等。知識獲取提供知識調查和提煉工具，能夠從數據中抽取規則，可以把零亂、分散的信息組織成具有價值的信息產品;知識編輯用以實現各種數據、信息、文檔和程序獲取并提供創建知識的協作工具，工作流服務能夠保證在合適的時間向合適的人發送合適的信息和知識，使知識能及時發揮作用;生命周期管理則對知識的時效或版本進行控制。

3．3 基于知識管理的政府數字信息資源服務框架

從知識管理的視角整合政府數字信息資源，其核心是要構建統一的政府信息資源中心，即知識庫存。如何將各個孤立的“信息孤島”整合起來，形成統一的知識庫存，是亟待解決的問題。政府應該重視整合現有信息資源的重要意義，由注重建設向注重整合轉變，在現有的信息技術和信息資源的基礎上，通過構建一個信息資源整合的支撐平臺，進行跨部門的業務、資源、服務的有效整合與集成，適應政府由管理向服務的轉變。

政府數字信息資源整合與交換平臺需要連接幾十個政府部門，涉及到大量的部門業務信息庫、專題信息庫和基礎信息庫，這些信息庫運行在不同的軟硬件環境下，要實現真正的整合，就需要一個跨平臺、松耦合、可擴展的技術架構來支撐。而SOA正是由于其在解決此類問題方面的優越性而成為國內外信息化系統建設的首選方法。因此，可以借鑒SOA的架構思想來構建“邏輯集中，適度分布”的政府數字信息資源交換平臺。

3．3．1 政府數字信息資源整合的知識庫存

“邏輯集中，適度分布”方式的信息資源交換平臺是構建統一的政府數字信息資源中心，即知識庫存的優選方案。具體而言，各部門按照統一標準規范，整合本部門業務系統數據，形成節點目錄和節點共享數據庫，以前置機的方式提供服務，自行維護，方便易行。根據具體情況，建設平臺共享數據庫，部署在信息資源交換管理中心或分中心，由共建部門基于交換平臺進行維護，共用中心的網絡資源、周邊設備和專業化的運行維護人員及服務，可以充分保證共享數據庫的運行更加安全、穩定和高效〔7〕。其數據庫模型如圖3所示

圖3 政府信息資源整合的數據庫模型〔10〕

3．3．2 政府數字信息資源整合的服務框架

在知識庫存的基礎上，通過引入相關的技術手段，構建如圖4所示的服務框架，更好地促進政府信息資源的有效利用和充分共享。該框架在邏輯上分為六層，自底向上分別是:網絡、硬件、操作系統等基礎環境;數據庫、應用服務器等中間件;資源層;服務基礎平臺;政府領域框架;政務門戶〔8〕。

圖4 政府信息資源整合的服務框架〔11〕

參考框架的底下兩層是系統賴以存在的網絡、硬件等物理支撐環境和操作系統、應用服務器、數據庫管理系統等異構系統，是一個集成的平臺。

往上的第四層是資源層，由平臺相關的組件模型構成，這些組件來自數據、文檔、已有構件、遺留系統、第三方系統或新建業務功能等。通過將這些功能模塊包裝為服務組件的形式，定義服務的描述信息、服務接口以及調用服務所需要的定位信息等，將軟件實體的概念模型轉換成實際的服務模型。

第三層是服務基礎平臺層。在這一層，服務通過業務活動被編排在一起，組成粒度更大的流程服務，這由工作流管理系統來完成。同時，規則引擎技術使得流程和應用具有更好的柔性。適配器實現分布異構環境下的信息系統的集成和互操作。主數據管理保障了數據在這些系統中的一致性、可追溯性。內容管理使用戶快速進行信息檢索和知識共享，加速知識型組織的建立。所有這些功能需要一個安全、受管、可控的環境。作為一個支持復雜環境下信息系統開發、集成和協同運行的軟件支撐環境，應用平臺負責提供對上述需求的技術解決方案，它構成了基于知識管理的政府數字信息資源整合的技術核心。這一層是政府信息資源服務的核心，它承上啟下，對上響應業務模型，對下調用相關組件群完成業務需求，實現服務的調用與實現。

第二層是政府領域框架。在這一層主要是抽取一些典型的政務系統功能模塊來代表政務應用。這些功能模塊都是一些能夠清楚完整地表現其業務價值的軟件實體，包括它所能提供的所有服務。這些功能模塊可以通過一些領域框架或應用構件來實現，并通過服務接口掛接到應用平臺上，形成一個松散耦合的架構。

頂層是政務門戶，在流程、信息集成的基礎上，通過portal等技術建立展現平臺，方便用戶在這個界面上提出服務請求，為系統提供一個基于web服務的人員協同環境。

通過構建統一的政府信息資源中心，建立政府信息資源整合的服務框架，實現政府門戶網站更方便的整合，可以保護現有投資，減少成本，解決跨部門、跨系統、跨應用的互聯互通，提高資源利用率，真正解決“信息孤島”的問題，為公眾提供統一便捷的服務，最大限度地實現政府數字信息資源的價值。

3．4 政府數字信息資源整合機制的建立

整合政府數字信息資源，除了要建立統一的知識庫存之外，還必須建立相應的整合機制。主要從制度保障、標準統一、法律法規等方面入手，采取多管齊下、綜合治理的措施整合政府數字信息資源。

(1)統一領導，整體規劃，建立統一的信息交互平臺。要整合現有的政府數字信息資源，就不能各自為戰，要在統一規劃的基礎上，分工協作，建立統一的信息交互平臺，避免重復建設，消除“信息孤島”，實現信息資源的共享、互聯、互通和互操作。

(2)統一政府數字信息資源的分類標準，建立標準的政府信息資源分類目錄。這是實現信息資源整合的前提，建立標準化的政府信息資源分類目錄體系，實現政府信息資源的標準化，建立規范的政府信息資源知識架構，逐步實現現有信息資源數據庫向標準數據庫的轉化，促進政府信息資源的整合和共享。

(3)制定和完善相應的法律法規和政策，創造一個良好的環境?？梢罁覈木唧w國情，參照發達國家的成熟經驗，制定科學、完善、操作性強的法律法規，以保證信息資源整合有法可依。為此，要加快政府信息資源整合和應用的立法進程，建立統一的標準與規范，建立健全法律法規體系。

(4)將知識管理的技術和理論應用到政府數字信息資源的組織和管理中，充分挖掘隱形的公眾信息資源的價值。從公眾需求出發，以服務為中心，對政府業務重新梳理，按照最便利公眾的方式對政府信息資源重新分組，在政務系統平臺中提供與公眾交互的多種途徑，提高公眾對電子政務的參與熱情，使信息資源在交互傳遞中升值。

進入21世紀以來，整個社會處于一個嶄新的、偉大的歷史變革時代，知識經濟成為新世紀占主導的經濟形態。知識經濟環境下的知識管理思想成為政府信息化建設的主流指導思想，建立基于知識管理的政府數字信息資源整合模式是十分必要的，也是可能的。利用知識管理系統的觀點整合各個孤立的網站，建立政府信息整合和共享的平臺，實現真正意義上的信息共享，提高政府信息的利用率和投資回報率，是政府信息化建設的戰略重點，必將受到更多的關注和研究。

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