澳大利亞高等教育改革發展中政府主導作用對我們的啟示

白云龍

(南開大學,天津 300071)

澳大利亞高等教育改革發展中政府主導作用對我們的啟示

白云龍

(南開大學,天津 300071)

文章在揭示澳大利亞政府在高等教育改革和發展中所起主導作用的基礎上,剖析了其高等教育質量監控體系建設、制度設計、實際運行效率等相關性問題,及其對我國現代大學制度建設的借鑒意義。

澳大利亞;高等教育改革;政府職能

一、澳大利亞政府在高等教育改革發展中的主導作用

澳大利亞高等教育體制的建立相對較晚,但它卻在短時間內,一躍躋身成為世界高等教育的主要輸出國之一,這與其政府在高等教育發展中的主導作用是密不可分的。

澳大利亞既沒有美國雄厚的經濟基礎,又沒有英國豐富的高教傳統和文化,但在一系列全球化和本土化改革中,其高等教育逐步形成了自己獨有的風格和特色,即政府既強調高等教育對社會發展的重要引領作用,給予高等院校充分的自主權,以適應高等教育事業發展的需要,又不斷發揮政府主導作用,推進制度創新,強化政府治理的職能,為高等教育事業的良性發展提供重要的制度支撐和保障。

20世紀80年代以來,澳大利亞以政府為主導,以市場為動力,對高等教育機構設置、管理體制、投資體制諸方面進行了改革,使得澳大利亞高等教育不僅從理念上,而且從實踐上,都發生了一系列變革,使高等教育的市場化進程不斷推進,這種變革的核心就是大學、政府和市場三者的博弈。歸納分析,主要體現在以下三個方面:

(1)建立了一個以學生為中心的高等教育體制。“高等教育需要一個新的模式,一個承認學生才是至關重要的模式,一個得以擺脫政府指揮、擺脫政府對大學招生人數的控制,從而轉向為滿足和支持學生需求的模式。這對于國家充分參與全球的知識經濟并從中收益是十分重要的”。[1]

(2)追求實現既定的目標。“如果政府忽略對那些生來就不具有優勢地位人們的知識和技能的培養,國家也就永遠不會達到完善。同時,如果那些最有天賦的人們的才華和能力得不到充分的培養,國家也將永遠做不到完全公平”。[1]

(3)充分體現高等教育的作用。“高等教育是增強國力、促進公平、增強適應力、加強靈活性的最重要的工具之一。國家的整體繁榮昌盛與知識密度相關,因此,高等教育質量體系與國家的每一個公民的利益都密切相關”。[1]

以此為目標,就是要建立一個嶄新的以學生為中心、以需求為驅動的高等教育體制。為此,政府提出實施高等教育制度的新舉措,以需求為原則,建立并驅動新資助體制的運行,在高等教育基金資助方面實施重大改革,把對學校的資助改為對學生的資助,讓學生來要求和決定公共經費應該投向哪些方面。但是,這種方式不是教育券模式。不是說學生收到一定數額的資金以用來向他們所選擇就學的大學支付學費,而是聯邦政府根據學生的數量向學校支付學費,學費的數額也將根據不同的課程而有所不同。自2012年起,澳大利亞所有的大學將根據學生的需求來得到政府的支持。這就意味著大學若沒有對有指標的學生進行課程教學,就拿不到政府的資助。

通過分析發現,澳大利亞高等教育的改革發展進程與世界上許多國家正在發生的高等教育改革具有很大的相似性。即,大學在不斷追求績效的過程中介入了越來越多的市場因素。但是,澳大利亞的市場化案例與所謂自由市場經濟國家模式有巨大的差異。從本質上看,澳大利亞的高等教育市場不是以美國為代表的資源、要素自由讓渡、配置的市場,而是在聯邦和州政府引導和控制之下的“高等教育市場”,與其他幾個近年來朝同一方向改革的西方國家相比,澳大利亞的政府與大學的關系可以說顯得更為密切。例如,根據現行的政策,大學每年要向政府提交涉及本校的辦學宗旨、招生情況、課程設置、科研的重點和績效,以及對政府確定的重點的回應情況等方面的被稱為整體形象過程的評估結果報告,經由政府部門評估審核,然后確定下達經費的規模。

顯而易見,在澳大利亞高等教育追求資源市場化配置的同時,政府并沒有放棄大學的公共產品屬性,而是對這一屬性更進一步完善和充實,對大學的控制力和作用力不是日益減弱而是日益加強,在澳大利亞現有的高等教育管理體制架構下,行政權力和學術權力是分離的,但政府與大學的關系反而在新的制度體系之下變得更加直接。政府充分尊重大學內部的分布式管理架構或公司治理模式的大學內部管理體制,不具體干涉學校的內部事務,但與過去相比,干預程度卻在另一方面得到巨大的加強,那就是政府通過經費手段牢牢地控制了全國高等教育的發展戰略、教學和科研重點以及各種需要優先發展的領域,同時,通過完備的質量監控體系,決定大學作為市場主體的準入資格。這就為政府對高等教育的治理提供了制度基礎,在更高層次上實現了高等教育資源市場化配置與公共產品屬性的有機結合。

二、教育質量監控體系建設是澳大利亞政府主導作用的核心

澳大利亞政府早在20世紀70年代就開始對高等教育質量進行評估。經過多年的探索,澳大利亞對其原有的質量監控體系進行了改革和完善。目前,澳大利亞已初步形成科學完備、內容務實具體、效果良好的高等教育質量監控體系,較好地保證了澳大利亞高等教育的健康發展。

1.澳大利亞高等教育質量監控體系的基本構成

澳大利亞高等教育質量監控體系由大學、聯邦政府、澳大利亞學歷資格評定框架署、澳大利亞大學質量保障總署、州或地區政府、外部學術團體等六部分組成。在這一體系中,大學是一切工作的對象,州政府、聯邦政府、學術團體和行會都對大學提出了自己的質量要求,他們之間相互聯系,相互依賴,相互制約,相互作用,形成具有整體功能和綜合行為的統一體(見圖1)。監控體系體現了政府治理理念,系統組成兼顧了高教系統的內部如大學自身和外部如聯邦政府、地方政府及學術團體;兼顧了權力機構如澳大利亞學歷資格評定框架署、澳大利亞大學質量保障總署和非權力機構如民間團體;兼顧了官方和非官方。該系統既給了各方面參與權和話語權,也給了他們監督與制衡權。這是澳大利亞教育質量保障體系的最大特點。

2.監控體系中各組織部門的主要職責

澳大利亞聯邦政府對高等教育質量的治理主要通過三個方面來實現,即撥款、監督和公布狀態數據。其中,監督是最為重要的一環,政府并不直接進入這一環節,而是根據其他部門的審查結果,作出決策。根據高等教育基金法三年一度的基金協定為大學提供資助并監控和發布大學績效信息以增進大學質量;公立基金院校必須向聯邦提交年度“教育數據年鑒”,說明在各重要領域取得成果的策略,有關學生負擔的信息,還有詳細的財政報告。

1995年建立的澳大利亞學歷資格評定框架署(AQF)為澳大利亞職業教育和培訓及高等教育提供從中學文憑到博士學位的一整套學歷晉級標準。它主要是對非義務教育機構進行注冊登記,通過提供評判方法和指標、已認可大學的注冊列表等保障澳大利亞高等教育的一體化。

2000年4月成立的澳大利亞大學質量保障總署(AUQA)為非營利性國家機構。其作用是監控、審計和報告高等教育質量保障情況。負責對州和地區高等教育鑒定主管機構的審計,還特別關注它們的程序是否與協議的高等教育標準一致、是否與其他州和地區類似評價一致。大學質量保障總署不對鑒定機構或代理機構的調查意見負責。消極回應審計報告可招致聯邦財政制裁或相關州、地區的管理。大學質量保障總署在組建的指導委員會領導下獨立于政府運作。

澳大利亞州和地區政府在督導高等教育質量方面負有大量職責。這些責任通過澳大利亞教育部長簽署的《國家高等教育審批程序草案》得以標準化。草案設計的目的是為了保障州或地區大學應遵守的規范,認可新大學,鑒定高等教育課程和高等教育課程的實施措施等。

外部學術團體和行業協會在保障澳大利亞高等教育的教育質量中扮演著不可或缺的角色。專業鑒定團體審核普通課程的結構和內容、學術標準、課程年限。這一鑒定使大學能將學術活動的質量與其他院校進行比較,并保證它們的畢業生有能力勝任專業前沿工作。

3.教學質量監控體系的制度設計

澳大利亞高等教育質量監控體系在制度層面上有多種合理的質量保證設置。

通過專業團體和學歷資格評定框架署的鑒定活動,澳大利亞高校多方面的業務守則和準則,以及用人單位對鑒定畢業生有效表現所需技能的反饋,都對高等院校質量改進和保證工作有很大的幫助。

澳大利亞高等教育質量保證措施不只為各部門進行的質量保證和改進行動提供詳盡信息,而且試圖提供澳大利亞所有國內外受益者利益全面質量保證體系基準。它有助于維護澳大利亞高等教育質量和公平,為世界各國所認可。

州和地區政府對立法措施負責,保護澳大利亞大學和高等教育專用基金的統一性。在國家層面上,聯邦政府監控各部門工作進展情況和公告質量體系運轉狀況,對國內國際社會提供有關澳大利亞大學標準的必要保證。聯邦通過澳大利亞大學教學委員會和寬領域效率的發展及效益指標的倡導,積極鼓勵提升績效。

澳大利亞大學質量保證總署審計大學和鑒定機構以校驗質量系統。

以上種種都充分體現了澳大利亞高等教育質量監控體系的可信性、有效性和權威性。

4.監控體系的實際運行效率

可操作性和具體詳實的評價指標,是澳大利亞高等教育質量監控體系得以有效運行的基點。例如在評估學生學習結果時,要求聯邦教育科學與培訓部搜集的成績指標、畢業生技能評估中的出口測驗指標(包括測定學生畢業時所具有的實際水平和能力,測試內容包括思辨能力、問題處理能力、人際理解能力和文字交流能力)、學生滿意度調查(包括課程經歷問卷和研究生研究經歷問卷)、在學生剛剛畢業時進行的畢業生去向調查中的就業數據等,無不體現出具體務實的評估風格。

5.高等教育質量監控體系最新的改革動向

伴隨2009年新一輪高等教育改革的計劃,質量監控體系也在原有基礎上建立一個更加完善的質量保證模式、認證模式和新的相關規定。澳大利亞政府計劃建立一個國家層面的高等教育法規與質量機構,該機構的名稱是the Tertiary Quality and Standards Agency(TEQSA)。[2]同時,建立一個客觀的、具有可比性的質量與績效的參照基準,以便政府收集更豐富的數據。建立一個全國統一的、公開透明標準的檢驗和評估模式,匯總大學對學生的培養情況以及畢業生的素質與能力水平等方面的信息,這樣學生不管是在澳大利亞的哪一個州或地區都能夠得到保證。與之對應,建立一個更加強大的公共問責制度,新成立的質量保障機構(TEQSA)將涵蓋大學資質認證與大學運行質量審核兩大功能,體現了澳大利亞政府對高等教育質量的高度重視與探索精神,歷經一年,在新一屆政府產生之后,該機構又出臺一些新的政策,其發展過程與效果令人關注。

三、澳大利亞政府治理對我國高等教育改革發展的啟示

澳大利亞政府的決策機制為:確定問題→決策分析→決策工具→磋商→協調→決策→貫徹執行→評價,如此循環反復,進而不斷推進新的制度創新。

在這一循環圈中,除了政府組織建立的機構之外,外部屬性的社會團體和行業技能委員會在高等教育政府治理中具有不可替代的作用,通過聯邦教育科學和培訓部組織行業技能委員會,充分聽取行業、企業等對高等教育的發展需求,利用行業貼近企業、貼近生產、貼近從業人群等特點和優勢,將社會的真實需要及時反饋于大學,而大學在不斷的教學改革和技術研發中,又對行業起到技術創新的引領作用。從而實現了產、學、研的良性互動。

高等教育在國民經濟中占有舉足輕重的地位,故而傳統上一直被視為政府治理下的公共領域的重要組成部分,具有天然的公共產品屬性,自然而然地接受政府的資助和管理。然而,公共部門的市場化改革使這種優勢被大大削弱,同時使“競爭”、“價格機制”、“效益”和“效率”等市場詞匯在高等教育領域中具有了現實意義。

從哲學意義上分析,對于高等教育市場化進程的研究,在某種程度上,體現的是對這一過程中主體間性的演變過程進行探討。其實質,是在工具理性意識形態之下、政治日益世俗化的今天,如何看待人文精神嬗變、如何看待大學的生存意義以及如何看待制度變遷的社會歷史動因的問題。澳大利亞政府在這一問題上,交出了令其國人滿意的答卷。

中國目前正處于并將長期處于計劃經濟向市場經濟的轉型過程之中,“放權讓利”成為政府管理職能轉變的標志,呈現出政府干預由強轉弱的總趨勢。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中,特別強調要構建現代大學制度,建立政府、社會和學校三者之間的新型關系,是十分必要的。而政府在哪些領域推出,在哪些領域不僅不能推出,反而應當有所加強,是極其現實的重大課題,必須加以審慎分析,方可得出正確結論。

因此,在政府與大學的關系方面,高等教育具有必須置于政府有效監管之下的特點,因為在目前社會法制環境尚不完備的情況下,政府必須承擔更多的義務,以維護學生利益、國家作為主要出資人的合法權益、防止教育風險擴散、維護正常教學科研秩序、促進高等教育的良性發展。在法律環境和行為主體素質的現狀之下,作為信用體系支撐直至社會契約維度的整合,制度具有保證性和不可替代性,這一點因高等教育現階段的特殊性而顯得尤為突出,因為高等教育在改革發展的同時,必須維護自身乃至社會的和諧與穩定,而圍繞實施、監督、管理的現實環境,決定了我國高等教育政府治理在制度設計方面,必須以國家權益維護、風險規避、良性發展等一系列問題能夠在事前、事中而不是法律程序的事后得以有效解決作為根本保證。因此,政府與大學的關系,不應是對“去行政化”的簡單理解,而應是在對高等教育改革發展路徑通盤考慮的基礎上,有所為有所不為,在給予大學充分的學術權力的同時,牢牢抓住必要的行政權力,保證大學各項事業的穩定前行。換言之,就是要重新進行制度設計,根據現實發展要求,在更高層次上實現高等教育資源市場化配置與公共產品屬性的有機結合,實現政府與大學、行政權力與學術權力的協調共贏。

[1]The Hon Julia GillardMP,UniversityAustralia Conference-4 March 2009-Speech.http:www.deewr.gov.au/Ministers/ Gillard/Media/speeches.2009-4-13.

[2]http://www.Deewr.Gov.au.

G649.1

A

1671-2277-(2011)04-0023-03

責任編輯:喬 健