國際合作項目成功管理經驗“移植”的具體做法及效果分析— 應用于省級艾滋病綜合防治項目

王曉鋒，王啟林，段 勇，楊 霞，何慶節，肖 杰，鄒 鈺，閆云麗，張永光

（1.云南省醫學信息研究所，云南 昆明 650118；2.云南省健康教育所，云南 昆明 650118）

近年來，云南省防治艾滋病工作不斷發展，一些在國際上有影響力的機構和非政府組織先后到云南開展艾滋病防治工作。從上世紀90年代到2009年，先后有30余個國際組織或機構在云南省的16個州（市）開展艾滋病防治工作。據不完全統計，從20世紀90年代至今在云南省實施防艾國際合作項目、我國各級政府投入的國際合作項目配套經費、非政府組織投入資金累計達2億多元人民幣。

這些項目在云南的實施，既引入了防治艾滋病的資金，又為艾滋病防治引進了國際先進的項目管理經驗和干預技術。云南經過近20年的實踐把國際防艾項目經驗轉化成了適合云南的艾滋病綜合防治策略，項目工作與政府的常規工作真正做到了相互補充。如2000年～2006年的中英性病艾滋病防治合作項目，在科學的指導原則下，采用以試點為基礎的項目管理機制和“邊實踐、邊總結”的做法，為國家艾滋病防治工作提供了很好的最佳實踐經驗[1]。但如何將艾滋病國際合作項目的成功經驗推廣應用到中國的艾滋病防治活動中是一個值得深思的問題，有的專家認為：中英項目取得的項目經驗的可持續發展問題面臨挑戰[1]。

為了將既往實施的國際合作項目成功經驗應用到云南省的日常防艾工作中，2007年云南省衛生廳利用政府資金，對疫情處于艾滋病中度流行與高度流行的臨界點地區，實施了省級艾滋病綜合防治項目（下簡稱省級綜合防治項目），該項目是政府第一次大規模利用政府資金把各個國際合作項目的各種好的模式和經驗在省內進行推廣，探討國際項目本土化和項目的可持續性的項目。該項目在未實施過艾滋病防治項目的15個州（市）、25個縣（市）開展。該項目的成敗將關系到今后防治艾滋病工作的資金流向及工作方向。2008年，該項目調整為13州19個縣，到2009年項目實施已3年。

為全面總結國際項目成功經驗在云南省省級綜合防治項目縣的推廣情況，為今后的相關研究和項目的實施提供參考依據，在云南省防治艾滋病局CHARTS項目的支持下，選擇云南省自2007年以來一直實施的19個艾滋病綜合防治項目縣為研究對象，對國際合作項目成功經驗在19個縣3年來（2007-2009年）的推廣應用情況、存在的問題進行全面的分析，現將國際合作項目成功管理經驗在省級艾滋病綜合防治項目縣中推廣應用的具體做法及效果總結報道如下。

1 具體做法

以中英性病艾滋病防治合作項目（2000-2006年）、第四輪全球基金艾滋病項目等為代表的大型國際合作項目結合云南實際，實行以目標為導向的項目管理機制，管理涵蓋組織結構、人事、經費、信息、項目計劃的開發與實施、督導評估等領域[2～8]。這些國際合作項目的項目管理理念及具體方法在省級綜合防治項目的管理中得到了較全面的應用。

1.1 組織管理

云南省省級綜合防治項目在省級由云南省防治艾滋病局直接管理，在州/市由當地防艾辦負責協調和管理，項目縣均成立了由政府多部門組成項目領導小組，下設辦公室。辦公室多數設于防艾辦，少數設于縣疾病預防控制中心。要求各項目縣有專人負責管理項目。中英性病艾滋病防治合作項目強調項目管理與行政管理有機結合，以形成“項目帶動常規工作，常規工作促進項目”的良性循環與可持續發展[2～4]。省級綜合防治項目的組織結構很好地體現了這一理念，通過“合署辦公”，使行政管理和項目管理取長補短、相輔相成，能充分發揮行政管理部門對項目的支持、協調作用。

為達到項目目標，云南省防治艾滋病局在項目啟動時就明確了各級項目辦管理機構的分工：省防治艾滋病局負責全省項目工作方針的制定、省級各部門的協調、各項目縣工作計劃的指導及審定、全省項目工作人員的能力建設、全省項目的督導評估、項目經驗的總結和推廣等；州/市級防艾辦負責本地區項目工作的督導和評估、本地區內項目經驗的推廣；縣/區級項目辦負責本級多部門的協調、各平臺工作人員的能力建設、所有干預及關懷工作的現場工作及相關指標的完成、本級各項工作的督導與評估等。

1.2 目標管理

云南省省級綜合防治項目建立和完善了以目標為導向的項目管理機制，確保了項目目標的實現與質量。項目計劃管理主要采取從下到上→從上到下→從下到上的方式，對各級項目辦提交的年度計劃實行目標導向的管理。每年年底，省防治艾滋病局結合當年的工作重點，確定下一年項目重點和要點，制定標準化的、統一的項目計劃框架表，由各縣項目辦根據當地實際情況和防艾工作的重點提交出年度計劃的初稿，省防治艾滋病局在下一年年初召開項目計劃審定和指導會，由技術支持專家分組審定，指導項目縣計劃并進行現場修改和完善。這種“從下到上”，再“從上到下”，再“從下到上”的計劃制定方式，既給了各級項目辦較大的自主空間、調動其主動性和責任感，又使各級項目的目標、方向與總目標一致，策略與活動具體可行。

以目標為導向的項目管理還體現在項目的具體過程指標，如干預人數和干預單價等方面。制定年度計劃時，各項目縣根據項目框架、年度總預算、指標核算標準等將總預算劃分為年度目標（領域）預算，然后根據各目標（領域）下需要開展的具體活動，把預算細分在每一個具體活動中形成單個活動的預算，單個活動的預算強調可操作性、不出現預算高于實際需要或者預算內容不完整的情況。

1.3 經費管理及協議管理

以經費管理為核心，注重財務指標是國際合作項目管理的特點[5]。云南省省級綜合防治項目將政府經費以項目管理的形式進行管理，把經費管理融入到項目計劃編制、活動開展、監督評估等項目管理的全過程中，體現了以經費管理為導向的項目指標與活動的管理理念。在計劃編制階段，每一個具體活動都按指標單價形成單個活動的預算；在活動實施階段，強調“活動跟著計劃走，支出跟著活動走”，從預算與支出的匹配管理具體活動的實施；在項目督導階段，采用財務督導與業務督導相結合的方式，以支出審核為切入點，督導年度計劃活動開展情況。

云南省省級綜合防治項目主要采取分級協議的方式進行管理。根據各項目縣的年度項目計劃，省防治艾滋病局與各項目縣簽訂年度項目協議，明確雙方的責、權、利。省防治艾滋病局以協議及實施方案為依據進行督導、檢查和驗收。各項目縣將年度計劃中的各項活動進行分解，分別與相應的協作單位協商并簽訂協議，協議明確了相應的子項目的實施方案，并約定了雙方的責任及義務。子項目協議管理的基本原則是：①子項目活動內容、原則及執行機構符合項目要求；②子項目活動服務于項目總目標；③子項目的實施方案及經費支持以當地的項目年度計劃及預算為依據；④子項目協議由當地縣項目辦公室和現場執行機構協商后簽訂，現場執行機構以協議及其實施方案作為開展活動、開支經費和總結的依據，縣項目辦公室以協議及其實施方案為依據進行督導、檢查和驗收。

1.4 督導評估管理

建立一個協調、高效、統一的綜合性監督評估體系，從全局的視角上保障防治工作運行的質量以及合理分配、有效利用資源是督導評估的重要功能[6]。督導評估工作主要是為了及時了解項目活動是否正在按計劃和實施方案進行，及時發現項目成功的經驗和存在的問題，以便對計劃和活動實時做出調整，將成功經驗及時進行推廣應用。督導與評估的核心理念主要是通過督導評估工作回答“是否做了該做的事”、“是否按規矩做事”、“結果或效果如何”3個方面的問題。云南省綜合防治項目在設計之初就借鑒了國際合作項目的成功經驗，包括項目管理的理念、綜合干預的理念和督導評估的理念等，形成了省、州（市）、縣三級督導工作網絡。

省級：在省防艾局的協調和領導下，將督導評估和技術支持以日常防艾任務的形式分解到省 CDC、省藥物依賴防治研究所、省健康教育所三家技術支持單位。在省防艾局的統一協調下，每年對各項目縣進行2次（年中和年末）的督導評估工作和技術支持工作，每個技術支持單位定點支持相應項目縣的工作。

州（市）級：在省防艾局與項目縣簽訂項目協議時，均明確要求項目縣所在州（市）對項目縣的督導和技術支持任務，并將其納入衛生廳與地州簽訂的責任目標之中，要求州（市）每年對項目縣開展2次督導評估工作。

縣級：項目縣將督導評估工作任務和經費納入當年項目工作計劃中，項目縣每季度對相關平臺和協作單位開展1次督導工作，要求有督導記錄和報告。項目縣每季度向省級項目辦上報季度指標進展報表、季度工作進展報告和季度財務進展報表。保證了“項目活動跟著計劃走、經費跟著活動走”。

2 取得的效果

2.1 項目實施極大地推動了當地防艾工作的開展，項目工作與日常防艾工作得到有機整合

通過國際合作項目成功經驗的推廣實施后，極大地推動了云南省省級綜合防治縣艾滋病防治工作在各項目縣的開展，促進了防艾項目工作與日常防艾工作進行了有機的整合。各級領導重視，項目體現了政府主導、多部門合作的項目策略，形成了多部門協作、相互配合的良好格局。通過規范的協議管理，使各縣（區）組織部、公安、宣傳、教育、勞動保障、計劃生育、婦聯、民政、建設局、交通局等多部門真正參與到項目中來。在項目領導層和執行機構之間、執行機構與相關部門之間形成了較好的協調合作機制，保證了項目在宣傳教育、高危人群干預、感染者的監測檢測、病人的治療關懷等各項工作的順利推進。

2.2 項目實施極大地提高了項目地區防艾工作的管理能力

國際合作項目成功管理經驗在 19個項目縣進行推廣后，極大的提高了當地防艾工作人員的管理能力，主要包括防艾計劃的制定、工作安排、日常督導、檔案管理、數據利用等。通過項目協議分包的形式將項目工作分包給多部門，將實施項目前防艾工作由政府責任目標管理轉變為協議管理，用項目協議和經費來進一步保證項目順利實施，各縣按計劃書中的活動進度開展工作，基本形成了較好的項目管理和執行框架。通過項目實施保證了項目人員的落實和隊伍的基本穩定，培養、鍛煉了當地防艾人才，為艾滋病防治工作夯實了基礎。

2.3 項目開展以來項目督導評估工作的方式、方法發生明顯改變

云南省綜合防治項目借鑒國際合作項目管理經驗中督導評估的做法，形成了獨特的督導評估模式，使項目督導評估工作的方式、方法與傳統的日常防艾檢查督導相比發生了明顯改變。這種改變主要體現在：既往的檢查督導大多是考核式的，主要是上級部門在年中、年末進行責任目標考核，考核條目針對性不強。綜合項目借鑒了國際項目督導評估核心理念，現在的督導評估工作既保持了傳統責任目標檢查考核的優點，還增強了縣級內部檢查和督導的頻次，督導評估更具有針對性；省級的督導除了檢查當地項目進展情況，還對人員給予相應的技術支持和指導；隨著統一要求季度報表、季度報告和財務報表的上報，一定程度上規范了項目的督導評估工作，也促進了項目縣對協作單位的督導工作，保證了項目過程中“指標跟著計劃走、經費跟著活動走”的工作理念得以落實。

[1]蘇春艷.中英性病艾滋病防治合作項目的政策影響評估[J].中國艾滋病性病,2007,13(2):110-113.

[2]趙麗慶,魯健波,凌劍波,等.玉溪市中英性病艾滋病防治合作項目管理模式探討[J].衛生軟科學,2006,20(3):168-171.

[3]云南省中英性病艾滋病防治合作項目辦公室.承諾與見證[M].昆明:云南科技出版社，2006.

[4]云南省中英性病艾滋病防治合作項目辦公室.探索與突破[M].昆明:云南科技出版社，2006.

[5]王曉鋒,段 勇,張睿達,等.云南省第四輪全球基金/中英艾滋病項目進展與經驗[J].衛生軟科學,2007,21(6):523-526.

[6]中英性病艾滋病防治合作項目辦公室.干預項目督導與評估信息收集工作手冊[M].北京，2003.

[7]陳興云,羅云學.文山州第四輪全球基金艾滋病項目管理模式探討[J].衛生軟科學,2007,21(6):520-522.

[8]王開晶,楊 標,方若平,等.個舊市艾滋病防治多部門、多項目合作協調管理項目效果分析[J].衛生軟科學,2006,20(3):171-173.