加強管理 動員社會組織和目標人群參與防艾工作——2010年度全球基金艾滋病項目云南省社會組織管理項目進展

王曉鋒，王汝巽，張長安，楊 霞，王啟林，董澤艷，王 莊

（1. 云南省醫學信息研究所，云南 昆明 650118；2.云南省性病艾滋病防治協會，云南 昆明 650031）

1 項目背景

根據促進全社會廣泛參與的項目實施原則，中國全球基金艾滋病項目有一定比例的資金支持社會組織參與。根據國家項目辦的有關要求，2010年云南省全球基金艾滋病項目省級執行機構（云南省疾病預防控制中心）在全省16個州（市）開展社會組織參與艾滋病防治項目的招標工作，經云南省全球基金艾滋病項目省級執行機構和各州（市）項目執行機構（以下簡稱省、州市執行機構）組織招標，截至2010年10月8日，全省社會組織中標項目共187個，其中管理類項目1個（70.99萬元），活動類項目186個（666.71萬元），其中：HIV/AIDS關懷支持類項目101個（368.02萬元），艾滋病病人抗病毒治療依從性教育項目48個（167.31萬元），干預類項目37個（131.38萬元）。

中標項目數量大，組織類型多樣、參與程度參差不齊，地域分布廣，項目周期短，管理項目任務重。186個活動類項目中，省級執行機構招標的有14個、州市級執行機構招標的有172個。中標社會組織項目中，社會組織參與項目的程度大致可分為三類：基本由社會組織申報并自主完成的有50多個；主要指標與開展工作以疾病預防控制中心為主體、社會組織配合實施的80多個；基本由疾病預防控制中心執行，社組織作為參與者的40多個。186個項目分布在除麗江市以外的15個州市80多個縣（市、區）。

省本級社會組織管理項目的經費支出僅限于對全省社會組織項目的督導、驗收、技術支持、信息收集匯總、分析與交流、管理項目辦公室人員補助等。如何管理好全省186個社會組織項目面臨巨大挑戰。

2 省級管理項目辦開展的主要活動

云南省艾滋病防治協會成立了云南省全球基金艾滋病社會組織項目管理辦公室，組建了技術支持組、督導評估組、財務管理組，建立了項目管理制度，及時出臺了《項目管理方案》。項目辦充分發揮自身優勢，整合利用云南省的防艾資源（特別是專家資源），認真履行組織、管理、協調及服務職責，按項目協議如期開展各項活動，促進各項目實施組織更好地完成項目目標和任務。具體開展活動如下：

2.1 在形勢分析的基礎上，建立項目組織與管理架構，明確管理重點、策略及原則

針對項目數量多、項目目標多樣和在不到半年的時間內要完成所有項目活動并獲得較好產出的實際，省艾協省社會組織項目辦公室與專家對實施管理背景、特點與項目任務管理條件的認真分析，在項目正式啟動前提出了符合項目實際的項目管理的基本原則、實施策略，制定了可行的管理方案并明確了管理的原則。管理的主要原則包括：（1）社會組織項目管理必須有利于促進社會組織、受益人群的廣泛參與；（2）通過實施項目建立社會組織可持續健康發展的機制，致力于培養社會組織的骨干隊伍與提高他們項目執行能力和總結經驗的能力。（3）要通過項目管理建立起政府部門、技術支持機構與中標社會組織長期合作開展防艾工作的溝通、支持與需求服務的工作機制。

2.2 制定下發了《項目管理方案》并按照方案實施管理

省級社會組織項目管理辦公室于2010年7月制定并向個州市級、縣級執行機構和所有中標社會組織下發了《云南省全球基金艾滋病項目社會組織中標機構管理方案》，為各級管理機構和項目執行組織規范執行項目提供了依據。

2.3 召開了云南省社會組織參與全球基金艾滋病項目啟動會暨能力建設培訓會

社會組織項目管理辦公室召開了項目啟動會暨能力建設培訓會，對項目目標、任務、要求等達成共識，為項目的順利開展奠定了良好基礎。

2.4 定期對項目報表進行收集、分析與利用

社會組織管理項目辦定期對上報的指標報表、進展報告、財務報表進行收集分析，形成了2個指標進展報告和3個財務進展報告，將有關分析報告提供給技術支持專家，將分析報告結果及時反饋給各級執行機構和各社會組織。

2.5 定期或不定期召開項目管理工作例會及專家會議

社會組織項目管理辦公室定期或不定期召開工作例會或專家會議，按項目計劃針對項目管理工作中的問題進行討論，提出解決辦法。

2.6 組織專家開展對項目的督導評估、技術支持

省項目辦組織省級專家，匯同當地州（市）專家開展了省、州（市）聯合督導，共督導了180個項目。督導結束后，及時召開督導反饋會暨工作討論會，并將各地督導過程中發現的社會組織管理存在的問題及解決辦法向省全球基金項目辦公室與執行機構作了匯報，統一了對問題與解決辦法的認識。

2.7 制定驗收方案，召開項目驗收暨經驗總結交流會

為保證驗收工作的順利開展，項目辦組織專家制定了驗收評審方案并經過多次討論完善，隨后邀請州市執行機構參與了對《驗收方案》的討論、修改及完善，保證了驗收方案的科學性及可操作性。社會組織項目管理辦公室組織項目管理人員、專家與各級招標機構相關人員共48人分成8個驗收組完成了全省189個項目的驗收評審工作。

2.8 注重項目經驗的總結和推廣工作

項目活動和項目管理不能僅僅停留在具體目標上，而是要通過實施的項目促使社會組織在工作中得到鍛煉。積極探索，總結出社會組織深入參與防艾工作可推廣的項目管理經驗和可持續發展的工作模式。為了實現這一目標，省級項目管理辦公室自項目啟動以來高度重視社會組織項目的經驗總結和推廣工作，2010年9月和11月份組織的兩次督導均要求專家發現、總結各項目的經驗及亮點工作并將項目是否具有經驗和亮點作為督導結果（好、一般、差）的重要依據；在項目驗收評審時也要求各項目執行組織認真總結并上報項目的經驗及亮點，驗收時專家組根據各項目上報的完工材料并結合兩次督導發現確定各項目是否真的具有經驗和亮點，并作為驗收為“優秀”和“良好”項目的重要組成部分。省級項目辦將項目經驗在專家修改的基礎上集結成經驗集。

2.9 嚴格按相關要求做好財務管理工作

為加強云南省全球基金艾滋病社會組織參與項目資金管理，保障項目資金專款專用，保障項目經費安全、有效，云南省管理項目辦公室采取了一系列措施不斷加強項目資金管理，具體包括：（1）加強制度建設，制定下發了《云南省全球基金艾滋病項目社會組織實施機構財務管理補充規定》（試行）。（2）開展財務培訓：省級項目辦組織了2期財務人員培訓，累計培訓427人次。（3）組織財務督導：組織省級財務管理人員與項目專家一起，到各州市進行財務督導培訓，對經費托管在縣級疾控的實施機構進行了集中式財務督導和個別指導，實現了財務督導全覆蓋。（4）做好財務數據收集分析：項目啟動以來，省項目辦對全省實施機構財務報表進行了3次收集、匯總、分析工作，通過分析發現項目執行中存在的問題，為重點督導提供財務依據，同時幫助實施機構不斷改進工作。

3 項目結果

3.1 管理項目的各項活動、任務及產出全部完成

云南省社會組織管理項目辦公室在省防艾局項目辦、省級執行機構的領導和指導下，在州（市）、縣（市、區）執行機構的大力配合下，在省級技術支持專家組的技術支持和幫助下，社會組織管理項目辦公室嚴格按項目申請書/實施方案及協議開展工作，項目協議書中規定的5個方面的工作任務、8個方面的預期產出（成果）全部完成。

3.2 項目指標全面完成

3.2.1 艾滋病病毒感染者/艾滋病病人的關懷支持指標完成情況

15個州（市）上報了關懷支持報表117份。按計劃書要求，云南省15個州（市）應完成艾滋病病毒感染者和病人關懷支持任務數為23139人，實際完成關懷支持25911人、54313人次，指標完成率為112%。僅有昆明市（97%）和臨滄市（78%）未完成指標，其余地州均完成任務數。

3.2.2 艾滋病病毒感染者/艾滋病病人的服藥依從性教育指標完成情況

15個州（市）上報了服藥依從性報表58份。按計劃書要求，15個州（市）應完成服藥依從性教育任務數為10229人，實際完成數為11056人，指標完成率為108%，完成人次數33678人次，僅有紅河州（99.4%）未完成指標，其余地州均超額完成指標。

3.2.3 干預指標完成情況

收到干預報表28份，報表中干預任務數9996人，實際完成干預的人數為11867人，完成率為119%，人次數為47500人次。干預人群包括男男同性戀人群、暗娼、流動人口以及靜脈注射吸毒人群。

3.3 各級社會組織項目財務進展良好

2010年，云南省全球基金艾滋病項目招標的社會組織項目共190個，涉及省本級和15個州市（麗江市未開展社會組織招標工作），招標協議總經費7524502.71元，截至2010年12月31日，全省累計支出7024147.83 元，預算執行率 93.4%。

3.4 98.9%的項目驗收合格

各執行項目的社會組織嚴格按批準的項目申請書/實施方案開展工作，在感染者及病人的關懷支持、抗病毒治療病人服藥依從性教育、男男同性戀干預、流動人口干預、青少年干預等防治工作中發揮了獨特的作用，達到了項目預期目標。驗收結果顯示：189個項目中，187個（98.9%）的項目驗收合格，其中優秀項目30個（15.87%）、良好項目112個（59.26%）、合格項目45個（23.81%），僅有2個（1.06 %）項目驗收不合格。

4 主要經驗及體會

4.1 充分發揮社會組織及受益人群的特殊作用是項目取得預期效果的關鍵

在189個驗收項目中，以開展抗艾滋病病毒治療、服藥依從性教育，提高關懷和陽性預防服務質量為具體目標的項目共計151個，占項目總數的79.89%；189個項目完工驗收評為優秀的有30個項目，占15.87%；評為良好的112個，占59.26%。這說明在項目實施中，由于項目選項符合實際需求，在實施中能充分發揮社區社會組織特殊的作用，更好地向政府部門及其專業機構不易接觸到的高危人群、艾滋病病毒感染者/病人開展預防干預和關懷隨訪工作，因而獲得預期的成效。另外在具體項目中，德宏州、紅河州的社會組織關懷項目也都是因為能充分調動社會組織更多地深入到艾滋病感染者和病人中做細致的隨訪與抗病毒治療支持工作，才取得了明顯的項目成效，受到艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家屬的廣泛歡迎。

4.2 在指導與評價社會組織項目的成果時，社會組織的參與性在項目管理及實施中被充分考慮

以利于提高社區社會組織的參與性為原則，重在激勵社會組織參與的積極性及對他們的支持與幫助。本期中標的社會組織實施機構很多是第一次參與防艾合作項目活動，缺乏項目工作實踐與經驗，其中還有一些雖然以社區社會組織名義開展項目活動，但其社會組織人員并沒有能實質性地直接參與項目活動。面對這一情況，社會組織管理項目辦和項目專家從實際出發充分肯定目標人群的參與和各級項目執行機構提供給社會組織參與實施項目的機會。同時，在項目實施過程中，省社會組織項目管理辦公室也進一步加強與各級執行機構的溝通、交流，協同當地執行機構在不改變項目實施方向、目標和活動的前提下，指導和具體幫助社會組織提高項目執行能力。通過這些努力，各地社會組織及骨干參與管理項目的意識與能力得到了提高，目標人群骨干隊伍得到鞏固，許多組織逐漸成長起來，項目工作進度加快，為下一年度社會組織活動類項目的招投標工作創造了更好的條件。

4.3 結合實際、重在服務、講究效率，加強管理是管好社會組織項目的一項重要原則

用《云南省全球基金艾滋病項目社會組織中標機構管理方案》對全省中標社會組織進行規范化管理是項目順利實施并完成驗收的關鍵。

為使社會組織項目的實施能按計劃達到既定目標，項目辦對督導和完工驗收的時間、內容及參加的專家、工作人員進行分組并明確完成時間，對督導結果進行分析，及時向實施機構反饋意見。同時與省級執行機構積極溝通，并經其認可后上報省項目辦。通過扎實的督導，不但發現了項目工作中存在的問題，而且針對問題提出了整改方向和辦法，從而有效保證了社會組織項目的質量，提高了社會組織實施項目的能力，促進了社會組織的發展。

實施過程中，社會組織項目管理工作得到當地政府、衛生部門與防治機構的高度關注與支持。紅河州、德宏州、大理州和昆明市等州市的衛生局，防艾辦和執行機構以關心、支持社會組織做好項目為己任，從防艾資源與條件上進行統籌整合，為社會組織提供辦公條件和項目活動場地，解決了社會組織開展項目的困難，使眾多項目能夠順利實施，取得成功。

4.4 認真進行計劃性和針對性強的督導是項目成功的重要條件，也是提高社會組織公信力的有力保障

目前云南省大多數社會組織實施國際合作項目的歷史不長，能真正獨立組織、自主申報并全程實施項目的組織還不多，在云南省中標的社會組織項目實施組織已達到156個，其活動覆蓋了15個州市的80余個縣，只有5個月的項目實施期，社會組織的能力差別較大，工作發展不平衡。為此項目管理辦公室狠抓項目進度，在2010年7月召開了有省州市衛生部門、全球基金項目辦、項目執行機構和項目專家以及所有中標項目實施組織參加的社會組織項目啟動會暨能力建設培訓班；針對督導、項目完工驗收等四項全省性大型管理活動制定了具體的計劃和實施方案。每次活動前都召開專家會，并制定詳盡的工作計劃和時間表。督導采用省級專家為主，匯同州市級專家和項目管理人員組成省、州（市）聯合督導組的方式，對社會組織項目進行了兩次大規模的督導，這兩次督導受到各項目實施組織的普遍歡迎。實踐證明，有計劃的、針對性強的督導能及時發現問題與解決問題，推動項目按計劃進度實施，是保證項目按質如期完工的一項重要措施。

4.5 定位準確，充分發揮省艾協的橋梁作用是管理項目順利實施的保障

作為社會組織的管理項目實施者，省艾協的定位是服務于社會組織，在社會組織項目管理中起到政府部門與實施機構、受益人群之間實現有效溝通、交流與協調的橋梁作用，為受益人群提供防治艾滋病服務。在項目實施過程中省艾協與政府、衛生部門及草根組織都是相互尊重、相互支持的合作伙伴，善于充分發揮防艾專家的技術優勢，虛心聽取和采納社會組織受益人群的意見，及時傳遞政府、衛生部門的相關信息，從而保證項目的溝通和協助機制順暢。