對中小學校長負責制下的校長權責問題的思考

肖雪瑩

（陜西師范大學，陜西 西安 710062）

一、“校長負責制”簡述

1985年5 月頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“學校逐步實行校長負責制。”中小學的領導體制由原來的“黨支部領導下的校長分工負責制”開始逐步向校長負責制轉軌。1993年2月《中國教育改革和發(fā)展綱要》進一步強調：“中等及中等以下各類學校實行校長負責制。校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職工辦好學校。”進一步明確了校長的職責與責任。至此，校長負責制在我國開始全面推行。

隨著社會的變遷，教育改革的全面深化，以及政府職能的進一步轉變，校長負責制的內涵也隨之發(fā)生變化。根據(jù)幾十年來校長負責制的具體應用，以及我國當前國情，司曉宏教授對校長負責制做了如下界定：“校長是學校的最高行政負責人，是學校的法人代表；校長對外代表學校，對內全面負責學校的教育、教學和行政管理等各項工作；校長向他的任命機構擔負管理學校的全面責任。”這從根本上將其與黨支部領導下的校長負責制區(qū)分開來，強調了中小學領導體制中校長的核心領導地位。

二、我國現(xiàn)行校長負責制實施中有關校長權責問題的分析

二十多年實踐證明校長負責制符合中小學管理的客觀規(guī)律，它不僅有利于黨政職能分工，而且在一定程度上確保了學校管理主體職權責的統(tǒng)一。此外，這一體制也有利于形成團結統(tǒng)一、結構合理的校級領導班子，從而有利于提高領導班子的戰(zhàn)斗力，促進科學管理在中小學中的有效實施。但由于受多方面因素的影響，校長負責制在實施過程中并未凸顯出其優(yōu)越性，反而顯現(xiàn)出許多問題，尤為突出的是校長的權責問題。如果這些問題不能有效及時地解決，就必定影響我國中小學校長負責制的健康運行甚至成為阻礙我國基礎教育改革發(fā)展的因素。根據(jù)目前我國中小學管理過程中凸顯出的一些問題來看，這些問題主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1.以偏概全，片面理解“校長負責制”。

根據(jù)司曉宏教授對“校長負責制”下的定義，校長負責制指的是他對其任命機構擔負管理學校各項工作的全面責任，并非人們通常理解的字面意思“全面負責”，而是有更為深刻的涵義。它是一種“上級宏觀領導，校長全面負責，黨組織保障監(jiān)督，教職工民主管理”的結構性概念。從本質來講，校長負責制是一種責任制，是一定的人員對一定的工作擔負全面責任的制度。總體來講，就是校長要依靠教職工，在民主管理和監(jiān)督的前提下，全面貫徹國家教育方針和政策，對外事務，對學校的教育、教學和行政管理各項工作全面負責。

2.學校管理主體的職、權、責不對等。

縱觀1985年的 《中共中央關于教育體制改革的決定》，1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱》，以及1995年的《中華人民共和國教育法》，雖然對“校長負責制”的實施做了明確規(guī)定，對于校長應有的權力也提及不少，但是對于其應承擔的責任并沒有明確規(guī)定，這顯然違背了管理規(guī)律，不利于學校進行有效管理。在管理過程中，中小學校長擁有的權力可分為兩大類，一類是法定權力，另一類則是實際權力。目前存在的主要問題可概括為“實際權力擴大”和“法定權力受限”兩個比較特殊的方面。

一方面，校長實際權力擴大主要體現(xiàn)在管理決策、教學管理和人事財務管理三方面。第一，校長在行政工作的重大問題上有最后決策權，但這種決策權應建立在廣泛聽取討論意見及黨組織監(jiān)督的基礎上。而實際上，校長負責制往往由于忽略了必需的民主程序而演變?yōu)閭€人專制。第二，有些校長在對學校教學管理工作行使監(jiān)督和管理權時存在武斷干涉教學活動的越權現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為任意增減課時,減少必要的培訓活動以節(jié)省開支，等等。第三，校長在行使人事財務權過程中普遍存在憑個人意向辦事、假公濟私的現(xiàn)象。這些權力的任意擴大對教育教學產生了重大的負面影響。

另一方面，校長的法定權力受到限制。“法定權力”指國家授予校長行使職責范圍內的支配力量。中小學校長法定權力的限制主要來自于教育主管部門的越位侵權行為，主要表現(xiàn)在人事財務權和學校事務管理兩方面。一是學校中高層干部的任免及教師的錄用在許多地方由教育行政部門直接負責，校長并沒有決策權。財務權方面有些也被政府部門代為行使，從學校的收入到上級的撥款再到學校進行教育教學所需的日常開支等都需要經上級批準。二是教育部門直接干預學校管理事務。主要表現(xiàn)在直接對教師的工作，學生的學習情況，以及具體的工作開展進行管理規(guī)劃和不定期的檢查，這種越權管理的方式不僅從一定程度上擾亂了學校的正常教學秩序，而且極大地削弱了校長的辦學熱情。

三、規(guī)約校長權力，明確校長責任的合理路徑

為確保校長權與責的合理分配與實施，使得校長負責制在我國中小學管理中能夠充分發(fā)揮優(yōu)越性，適時合理地規(guī)約校長權力并明確校長的責任，是確保校長負責制在中小學管理過程中能夠健康發(fā)展的重要保障。

1.健全相關法律法規(guī)，進一步明確界定校長的職、權、責。

明確校長的職、權、責不僅是校長合理實施管理行為的前提，而且是為我國中小學校長負責制的健康運行，以及基礎教育改革發(fā)展排除障礙的有效手段。

一方面，政府相關部門應在法律上明確規(guī)定校長的權力、范圍、行使權力的方式等，并明確其應承擔的相應法律責任。正是由于此前并沒有相關法律對這些內容進行明確規(guī)定，才產生了實際權力擴大和法定權力受限等問題。因此，不僅要明確規(guī)定校長有哪些權力，而且要明確其權力行使的具體范圍和方式程序，從根本上保證校長權力的有效落實。

另一方面，根據(jù)權責對等原則，政府在明確校長的權力的同時，必須對校長行使權力時所應承擔的責任給予明確說明和規(guī)定，對校長違法行使權力進行責任追究。健全相關的法律法規(guī)，明確校長的權責利，是規(guī)約校長權力、明確校長責任的根本路徑。

2.建立多元化的校長選拔機制。

我國中小學普遍采取委任制，即由上級黨委在進行嚴格的組織考察的基礎上直接任命校長。這種機制選出的校長能認真領會和堅決執(zhí)行上級的意圖，并對校長的思想素質狀況了解較深入。但是容易把校長的選拔范圍囿于上級領導人的視野之內，易形成裙帶關系。中小學校長的產生方式除了委任制外，還有招聘制、考試制、選舉制，等等。建立校長的責權利統(tǒng)一的激勵機制，鼓勵更多的人才參與校長選聘、競爭上崗。這樣不僅有助于穩(wěn)定學校的管理隊伍，而且有助于學校管理人才的合理流動，從而逐步縮小各地辦學條件的差別，實現(xiàn)教育公平。另外，對校長的聘用亦可借鑒外國遴選校長的做法。比如美國學校是成立專門的校長遴選委員會，委員會由校董事會、教員、職員、校表、學生、社區(qū)的代表組成，通過嚴格的選擇程序遴選出新的校長人選。英國學校副校長的遴選（校長一般是名譽性的，副校長負責實際事務）則是由學校理事會和教職人員評議會共同組成聯(lián)合委員會負責。我們必須清楚地認識到，單一地運用某一種產生校長會造成很大的局限性。只有不斷完善和改革校長產生的方式，將多種選拔方式有機糅合、綜合采用、取長補短，才能為選出好校長，保證校長負責制在實施的過程中不歪斜走樣。

3.適當分權，避免“一攬子”的管理模式。

“一攬子”是指對各種事物不加區(qū)別或選擇，包攬一切。校長負責制要求校長全面負責對內對外的各項管理工作，但這并不意味著校長就應采取“一攬子”的管理方式。這種高度集權的管理方法雖有利于統(tǒng)一行動，提高工作效率，卻抑制了下屬的創(chuàng)造性與積極性。反而，適當?shù)胤謾嗖粌H能有效調動下屬積極性，而且可減少上級的工作負擔，讓其從瑣碎的事務中解脫出來，去從事更重要的工作。應避免過度分權而助長了各自為政和本位主義的傾向。校長在實行分權管理的過程中，一要根據(jù)工作性質和職責將權力合理下放給相關部門或個人，并明確其所應擔負的責任；二要堅持“用人不疑，疑人不用”的原則，充分調動下屬工作的積極性。不僅校長在管理過程中要避免“一攬子”，相關上級部門也要對基層學校和校長充滿信心，敢于并善于將權力下放，充分調動中小學校長的工作積極性，而且要杜絕因個別校長違法違紀而制裁所有校長的以偏概全的行為。此外，在分權后，應及時有效地實施監(jiān)督監(jiān)管職能，重點對幾個部門領導進行檢查監(jiān)督、組織協(xié)調、指導激勵，但應做到“放手不旁觀，配合不越權，監(jiān)督不挑剔”，將學校工作變被動為主動，促使全校干部齊心協(xié)力，齊抓共管，共同為學校管理工作的順利進行貢獻一己之力。

4.建立健全有效的監(jiān)督機制

為了保證校長負責制的有效落實，建立完善的監(jiān)督機制是必要也是必需的。一是教育行政部門要結合機構改革，切實轉變職能，加強對學校和校長的宏觀指導和監(jiān)督，并把社區(qū)和學生家長納入學校的評價主體，充分發(fā)揮社區(qū)、學生家長的監(jiān)督作用。二是堅持發(fā)揮學校黨支部的政治核心和監(jiān)督保證作用，即對學校思想政治工作的領導和對行政工作及其他各項工作的保證和監(jiān)督。同時對黨支部的監(jiān)督程序、手段做出明確規(guī)定，使校長和黨支部書記各司其職，各盡其責，分工合作，共同辦好學校。三是建立健全教職工代表大會制度，發(fā)揚民主管理。廣大教職工有參與學校的管理，監(jiān)督領導班子管理行為，以及評估學校各項工作利害得失的權利。四是加強公告媒體對學校辦學行為的監(jiān)督，及時將學校不合法的辦學和管理行為曝光披露。由于黨支部和教代會對校長權力的監(jiān)督是有限的，因此呼吁建構多種非正式監(jiān)督機制，邀請社會不同階層、不同職務的人員參與其中共同組成，擴大監(jiān)督范圍，突出監(jiān)督重點，把各種監(jiān)督方式有機結合起來。這樣，既能有力地支持校長的工作，又能有效避免校長的行為發(fā)生偏差。

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