基于國(guó)庫(kù)集中支付制度下的高校預(yù)算管理研究

陳 潔

國(guó)庫(kù)集中支付制度是現(xiàn)代公共財(cái)政體制改革下，以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)集中支付作為資金繳撥主要形式的國(guó)庫(kù)財(cái)政管理制度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是預(yù)算執(zhí)行的改革方向，是強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算管理水平的必然要求。適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付的要求，加強(qiáng)預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)資金合理的配置和使用已成為當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理的核心工作。在現(xiàn)階段，高校預(yù)算管理體制還不健全，在預(yù)算的編制、執(zhí)行和管理方面存在一些問(wèn)題亟待解決。

一、現(xiàn)階段高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算管理觀念淡薄，預(yù)算編制內(nèi)容具有局限性

國(guó)庫(kù)集中支付制度下的高校預(yù)算改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，只有領(lǐng)導(dǎo)重視、各部門(mén)密切配合，才能推動(dòng)預(yù)算管理工作的順利進(jìn)行，確保預(yù)算編制的具體、準(zhǔn)確與完整。當(dāng)前，一些高校領(lǐng)導(dǎo)未能理解預(yù)算管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，對(duì)預(yù)算管理工作不夠重視。片面認(rèn)為編制預(yù)算僅僅是學(xué)校向上級(jí)財(cái)政部門(mén)爭(zhēng)取撥款的工作，是純粹的財(cái)務(wù)行為，由財(cái)務(wù)部門(mén)獨(dú)立完成即可。預(yù)算單位在編制部門(mén)預(yù)算方案時(shí)，缺乏責(zé)任心，未能根據(jù)單位實(shí)際對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真估算和分析論證，只是按照財(cái)務(wù)部門(mén)下發(fā)的表格，依據(jù)上年實(shí)際數(shù)與本年預(yù)估增減數(shù)，簡(jiǎn)單的做一些收入和支出的加減數(shù)字填空，使預(yù)算內(nèi)容粗泛，預(yù)算的編制信息欠全面。而財(cái)務(wù)人員對(duì)學(xué)校下一年的工作計(jì)劃及各部門(mén)業(yè)務(wù)活動(dòng)不可能全面細(xì)致了解，無(wú)法對(duì)上報(bào)的計(jì)劃進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，從而導(dǎo)致預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

（二）高校預(yù)算執(zhí)行不能從實(shí)際出發(fā)，只考慮形式而不計(jì)效益

國(guó)庫(kù)集中支付制度下，要求預(yù)算單位按實(shí)際支出申報(bào)數(shù)來(lái)?yè)芨顿Y金，不能隨便更改項(xiàng)目和用途。而現(xiàn)階段，高校在預(yù)算管理過(guò)程中普遍“重總數(shù)、輕細(xì)目”，由于預(yù)算編制時(shí)過(guò)于粗放，未能進(jìn)行詳實(shí)的研究和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臏y(cè)算；同時(shí)缺乏科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致部門(mén)間、科目間經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配不合理，影響各部門(mén)的資金使用率。出現(xiàn)實(shí)際支出的費(fèi)用無(wú)對(duì)應(yīng)的科目相匹配，無(wú)法按編制的預(yù)算科目列支，超計(jì)劃、超范圍使用資金的現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，缺乏有效監(jiān)管，一部分單位和專(zhuān)項(xiàng)沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算和財(cái)務(wù)管理規(guī)定使用資金，忽視了資金成本和使用效率，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)劃轉(zhuǎn)隨意，變更較頻繁，很大程度上導(dǎo)致了學(xué)校經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)和不合理使用，使預(yù)算缺乏約束力，加重財(cái)務(wù)管理工作的難度。

（三）科研經(jīng)費(fèi)管理不完善，預(yù)決算不相符

科研經(jīng)費(fèi)是高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的重要組成部分。許多高校為保證科研積極性，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理十分放松?？蒲泄芾聿块T(mén)只注重科研立項(xiàng)申報(bào)，忽視對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管?？蒲许?xiàng)目負(fù)責(zé)人不重視預(yù)算的重要性，認(rèn)為編制預(yù)算只是申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)的一種形式，在預(yù)算編制過(guò)程往往過(guò)于隨意，僅憑主觀估計(jì)，不按實(shí)際估算成本，導(dǎo)致預(yù)算缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，不能真實(shí)全面的反映實(shí)際成本。由于科研部門(mén)管理項(xiàng)目，財(cái)務(wù)部門(mén)管理經(jīng)費(fèi)核算，信息不統(tǒng)一，同時(shí)由于缺乏有效的預(yù)算管理財(cái)務(wù)監(jiān)控體系，財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)審核也僅停留在對(duì)票據(jù)真實(shí)性與合法性的審核上，無(wú)法對(duì)科研經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的預(yù)算合法性進(jìn)行監(jiān)管。在科研經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用過(guò)程中，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支與預(yù)算不符，預(yù)算列支而實(shí)際未支，預(yù)算未支實(shí)際列支、項(xiàng)目預(yù)算比例與實(shí)際開(kāi)支比例偏離很大的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真。項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，存在科研項(xiàng)目早已結(jié)題，賬上還有大量經(jīng)費(fèi)結(jié)余，甚至結(jié)題多年后結(jié)余經(jīng)費(fèi)還在使用的現(xiàn)象。部分科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為了與預(yù)算一致，在報(bào)送經(jīng)費(fèi)使用情況時(shí)人為調(diào)整項(xiàng)目支出，在經(jīng)費(fèi)使用情況表進(jìn)行數(shù)據(jù)造假，造成賬表不符。

（四）缺乏健全有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

高校在預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)后，往往忽視對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)督，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏科學(xué)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)。部門(mén)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出之后，不論經(jīng)費(fèi)運(yùn)用的是否得當(dāng)，使用效益如何，都沒(méi)有一個(gè)合理的監(jiān)督管理和評(píng)價(jià)考核措施。各單位、部門(mén)之間為部門(mén)利益，不切實(shí)際、夸大預(yù)算編報(bào)，資金的分配與實(shí)際使用配比失調(diào)，強(qiáng)勢(shì)部門(mén)經(jīng)費(fèi)大量閑置而弱勢(shì)單位則經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，影響辦學(xué)資金的合理配置，使得單位的預(yù)算管理失去實(shí)際意義。

二、對(duì)加強(qiáng)我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算管理提出的幾點(diǎn)建議和對(duì)策

（一）加強(qiáng)預(yù)算重視程度，提升預(yù)算管理責(zé)任感

國(guó)庫(kù)集中支付下的預(yù)算編制是一個(gè)綜合、系統(tǒng)的工程，涉及資金、投資、科研、人力資源等方方面面。高校管理層應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性，充分了解將預(yù)算編制作為學(xué)校財(cái)務(wù)管理的重心之一。組織相關(guān)部門(mén)和單位認(rèn)真參與預(yù)算編制工作，充分發(fā)揮基層單位的主觀能動(dòng)性。其次，部門(mén)預(yù)算編制人員和財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)責(zé)任心培養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力的提高，能針對(duì)本單位的實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)的研究與分析，一切從實(shí)際出發(fā)，編制科學(xué)合理的預(yù)算方案，并且能將長(zhǎng)期、復(fù)雜的預(yù)算管理進(jìn)行具體的規(guī)劃和安排，克服現(xiàn)階段形式上的簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)和收支預(yù)算，讓預(yù)算管理真正成為高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的資源的合理配置及資金良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）建立科學(xué)、完善的預(yù)算管理體系

部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中支付制度的推行，對(duì)高校的預(yù)算管理工作提出新的更高的要求。高校應(yīng)統(tǒng)籌安排各項(xiàng)資金，采用“上下結(jié)合”的科學(xué)程序，將學(xué)校所有收入、支出納入預(yù)算范疇，實(shí)行全面收支預(yù)算。編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)深入了解部門(mén)（單位）的基本情況，核實(shí)部門(mén)（單位）的人員結(jié)構(gòu)、學(xué)生人數(shù)、物料消耗、資源配置等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；將上一年度的預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行逐項(xiàng)對(duì)比分析，掌握經(jīng)費(fèi)支出真實(shí)結(jié)構(gòu)比例；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)按照定額定員進(jìn)行了測(cè)算。同時(shí)，盡可能根據(jù)精確估測(cè)支出以細(xì)化預(yù)算收支項(xiàng)目的編制。適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支出的要求，將預(yù)算外資金納入預(yù)算進(jìn)行管理，把部門(mén)預(yù)算與學(xué)校綜合財(cái)務(wù)預(yù)算編制的時(shí)間、依據(jù)、內(nèi)容、方法等統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)行收支兩條線，實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算與校內(nèi)的綜合預(yù)算有效融合。預(yù)算安排要根據(jù)年度工作計(jì)劃和事項(xiàng)的輕重緩急，科學(xué)合理的預(yù)測(cè)預(yù)算項(xiàng)目支出需求，明確項(xiàng)目支出預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，使預(yù)算資金安排與工作計(jì)劃的緊密結(jié)合，“確保重點(diǎn)，兼顧一般”，資金向重要學(xué)科、項(xiàng)目適度傾斜，優(yōu)先安排重要、緊急項(xiàng)目，從而促進(jìn)資金優(yōu)化合理的使用，發(fā)揮最佳效益。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理的執(zhí)行力度，實(shí)行剛性管理

為了維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，必須建立嚴(yán)格預(yù)算管理控制體系。預(yù)算一經(jīng)下達(dá)，任何單位、人員不得隨意調(diào)整。個(gè)別特殊重要、緊急項(xiàng)目，必須經(jīng)學(xué)校黨委會(huì)討論通過(guò)才能予以追加調(diào)整。各部門(mén)、學(xué)院都應(yīng)該嚴(yán)格按照預(yù)算編制計(jì)劃來(lái)執(zhí)行預(yù)算，不得人為地變更經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目。財(cái)務(wù)人員要嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)規(guī)定審核各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，對(duì)無(wú)預(yù)算、超預(yù)算的經(jīng)費(fèi)不予報(bào)銷(xiāo)。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)開(kāi)支過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，將預(yù)算項(xiàng)目實(shí)際開(kāi)支與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析，找出差異并及時(shí)予以糾正。

（四）完善科研預(yù)算管理，加大財(cái)務(wù)預(yù)算約束力度

高校應(yīng)著手制定一套完善可行的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理方案，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)從立項(xiàng)、使用、決算實(shí)行全面、系統(tǒng)的監(jiān)督和控制。首先，由科研管理部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，使預(yù)算編制科學(xué)合理、切合實(shí)際。在課題立項(xiàng)后，加強(qiáng)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的財(cái)經(jīng)法規(guī)教育，修正科研經(jīng)費(fèi)“私有化”識(shí)，自覺(jué)遵守財(cái)務(wù)制度，合理使用科研經(jīng)費(fèi)。其次，財(cái)務(wù)部門(mén)要嚴(yán)格按照科研管理規(guī)定認(rèn)真審核經(jīng)費(fèi)支出，利用先進(jìn)的信息技術(shù)，嘗試在財(cái)務(wù)軟件上設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)分項(xiàng)預(yù)警程序，科研項(xiàng)目預(yù)算分項(xiàng)超支偏離，財(cái)務(wù)系統(tǒng)自動(dòng)出現(xiàn)紅字預(yù)警。再次，項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)，科研管理部門(mén)應(yīng)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，將預(yù)算執(zhí)行情況作為考評(píng)項(xiàng)目的重要指標(biāo)，既可保障科研工作在合理支出的情況下順利進(jìn)行，又確保學(xué)校的資金合理有效使用。

（五）建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。高校根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況，加強(qiáng)預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)，建立綜合信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，形成快速有效的信息傳遞反饋網(wǎng)絡(luò)。管理人員可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)獲取各項(xiàng)預(yù)算收支及執(zhí)行情況的相關(guān)數(shù)據(jù)。設(shè)置財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理信息庫(kù)，建立預(yù)算跟蹤管理和考核評(píng)價(jià)體系，制定切實(shí)可行的預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)。通過(guò)量化指標(biāo)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出：即預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配、執(zhí)行、結(jié)余情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。學(xué)校監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)部門(mén)可以定期聯(lián)合對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果作為部門(mén)績(jī)效考核和部門(mén)負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)定的重要依據(jù)。只有建立高效、有力的績(jī)效考評(píng)管理機(jī)制，才能保證高校預(yù)算管理工作的執(zhí)行效率，確保學(xué)校資金高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，使資金落在實(shí)處。

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