芻議環(huán)境保護專項資金審計

胡晉湘

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和社會不斷進步，環(huán)境保護越來越受到重視，中央和地方各級財政對環(huán)保投入的持續(xù)增長，環(huán)保投入力度的加大為環(huán)保事業(yè)提供了有力的物質支持，同時也對管好、用好環(huán)保資金提出了新的更高的要求。環(huán)境保護專項資金是國家各級財政為支持環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展而撥付的專項資金，以及納入財政預算管理范疇的專項用于環(huán)境治理的資金。作為專項資金應該堅持專款專用的原則，充分發(fā)揮其對改善和優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，提高人民群眾生活質量的特殊作用。加強對環(huán)境保護專項資金的審計監(jiān)督，促進資金使用單位和部門按照國家有關規(guī)定管好用好環(huán)保專項資金，是審計部門的重要職責。

一、環(huán)境保護專項資金的審計重點

（一）環(huán)保項目的審查

環(huán)保項目是環(huán)保專項資金的載體，是使用資金的敲門磚，在審計中始終要把資金和項目緊密地結合在一起，要重點審查項目是否符合產(chǎn)業(yè)政策，申報條件和申報要求是否符合環(huán)保專項資金使用規(guī)定，申報程序是否規(guī)范。檢查具體項目時還要關注項目是否具有環(huán)境效益，項目概預算的經(jīng)濟性，總投資及資金申報額度是否合理，可行性研究內容是否完整，技術經(jīng)濟論證是否切實可行，是否符合當?shù)刈匀粭l件，專家的評審意見是否公允，提供可行性研究報告的環(huán)評機構的資質是否達標。審查立項的可行性，背景是否真實，建設條件是否落實，有無虛假、重復申報立項的問題。通過從源頭上確定環(huán)保項目的真實性、合理性，為下一步展開環(huán)保專項資金審計奠定基礎。

（二）審查環(huán)保資金撥付環(huán)節(jié)

環(huán)保資金來源渠道多，資金性質復雜，在資金撥付方式是層層撥付、轉撥，大多數(shù)環(huán)保資金使用項目分布在縣（區(qū)）一級實施，點多面廣，僅僅停留在對財政部門、環(huán)保主管部門的檢查上是不夠的。應當根據(jù)環(huán)保資金管理分配權集中在上面，而使用和效益情況表現(xiàn)在下面的特點，順著資金走向進行跟蹤審計。重點核對主管部門所分配的資金與使用單位申報的內容是否一致，是否按規(guī)定及時下達資金分配指標，有無隨意分配或違規(guī)分配的現(xiàn)象。資金指標文件、項目批件等資料是否相符，是否按指標、進度或規(guī)定程序，及時、足額、規(guī)范地撥付資金。審查環(huán)保資金的管理、分配和調撥情況，還必須深入到資金使用的單位和部門，檢查資金是否及時撥付到位，有無截留挪用等違規(guī)現(xiàn)象。通過檢查及時發(fā)現(xiàn)和糾正資金撥付環(huán)節(jié)中存在的問題，修訂和完善環(huán)保專項資金撥付環(huán)節(jié)存在的制度缺陷，促使環(huán)保資金撥付工作走上規(guī)范化、制度化的軌道。

（三）追蹤審查環(huán)保資金的使用情況

環(huán)保資金在項目使用單位不但要得到充分使用，關鍵是發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，調動項目單位投入資金用于環(huán)保項目建設、購置環(huán)保類固定資產(chǎn)、帶動環(huán)保設施改造升級等，通過工程減排、結構減排、管理減排等措施的實施，以降低污染物排放數(shù)量，促進項目單位轉變增長方式，節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展，使經(jīng)濟增長建立在節(jié)約能源資源和保護環(huán)境的基礎上，達到環(huán)保專項資金的預期使用效益。審查時要從賬證及票據(jù)等原始憑證入手，按照重要性原則，檢查資金使用程序是否合規(guī)，支出手續(xù)、票據(jù)是否合法，資金投放是否符合政策，支出內容是否真實，有無截留、挪用、虛報冒領及擅自改變用途的情況，是否按照項目進度使用，項目單位配套資金到位情況，能否滿足項目質量要求，有無因資金缺口大而影響到環(huán)保項目實施等。監(jiān)督項目單位按照規(guī)定的用途，合法合規(guī)使用環(huán)保專項資金。

二、環(huán)保專項資金審計中常見的問題

（一）項目立項方面的問題

在項目的立項上，有的項目申報單位采取編造虛假申報資料、多頭重復申報等手段，以套取國家環(huán)保專項資金為目的虛報亂報項目；有的項目單位盲目申報立項，違背科學規(guī)律、忽視和諧發(fā)展和長期發(fā)展、造成項目建成后出現(xiàn)效益低下的問題；有的項目單位在項目建設上缺乏連續(xù)性，長期性，可行性研究不足，階段性后續(xù)項目沒有及時跟進，致使總體項目半途而廢，造成環(huán)保專項資金損失浪費的現(xiàn)象。

（二）項目管理中存在的問題

在項目實施過程中，有的項目單位沒有按項目計劃進行，項目建設隨意性大；有的項目單位隨意擴大項目規(guī)模，提高建設標準，搞花架子，以致貽誤了整個項目建設；有的項目建設沒有體現(xiàn)合理、節(jié)約原則，各項支出大手大腳、貪大求洋，不考慮實際需要；有的項目因科學論證等前期準備不足、未按時開工建設，工程建成后由于相關配套措施不到位而導致項目閑置，產(chǎn)生損失浪費現(xiàn)象。

在項目建成后，有的項目實施單位對環(huán)保項目資金申報程序認識不到位，配合工作上脫節(jié)，未積極組織驗收，環(huán)保項目已完工多年仍未履行驗收手續(xù)，未核實項目總體投資額，致使相當部分環(huán)保資金滯留環(huán)保主管部門無法下?lián)埽挥械捻椖繂挝辉陧椖客度胧褂贸跗冢瑢υO施、設備的使用重視發(fā)揮其環(huán)保效能，但隨著時間的推移，放松了日常維護與檢修工作，致使設施、設備出現(xiàn)問題，無法保證環(huán)保項目持續(xù)發(fā)揮環(huán)保效益。

（三）環(huán)保資金使用中的問題

一是環(huán)保資金撥付過程存在不規(guī)范現(xiàn)象，指標、計劃審批程序不合規(guī)，分配方式及撥付渠道不符合規(guī)定，沒有及時、足額撥付資金。二是環(huán)保資金使用不透明，沒有建立環(huán)保資金使用分配及使用效果的公告制度，使得有的項目單位對環(huán)保資金分配的方式方法不理解。三是項目單位擠占、挪用的環(huán)保專項資金，沒有原規(guī)定用途合理使用資金。四是有的單位利用項目套取、多得環(huán)保資金，已收到的環(huán)保專款未經(jīng)使用又違規(guī)流出使用單位，逃避檢查以達到侵占專用資金的目的。五是環(huán)保資金使用沒有辦理必要的專款專用手續(xù)，盲目采購、胡支亂花，浪費資金，在票據(jù)上以看似合法的形式掩蓋虛假事項和不實內容。這些問題都直接影響到環(huán)保資金發(fā)揮應有的效益，無法達到環(huán)保專項資金使用的預期效果。

三、對環(huán)保專項資金審計的思考

環(huán)保專項資金作為財政性資金為環(huán)保事業(yè)發(fā)展和政策目標實現(xiàn)安排的具有專門用途、績效目標和指定用途的資金，通過審計檢查其使用效益，評價實施效果，對實現(xiàn)財政專項資金的績效目標具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）對于包括環(huán)保資金在內的各項財政專項資金的績效情況進行審計是效益審計發(fā)揮作用的良好載體

對環(huán)保專項資金進行審計是對整個財政支出進行績效審計的重要組成部分，對其績效評價要與項目提出時的可行性研究報告中的績效指標進行對比，同時還必須考慮行業(yè)指標，除檢查環(huán)保政策的落實和資金使用情況、環(huán)保資金收支的真實、合規(guī)以外，在進行績效評價時一定要包含資金管理方面的內容，對環(huán)保資金的整體運用情況及取得的效益進行評價，并且對使用績效的評價要保持動態(tài)性，注重其對政策的執(zhí)行程度和效果，促進環(huán)保資金使用單位在環(huán)境保護活動中既滿足需要又降低成本，最大限度地發(fā)揮財政專項資金使用效益。

實施環(huán)保專項資金審計是效益審計的重要方式，環(huán)保專項資金在使用方面的真實合法并不等同于其使用的合理有效。要轉變工作思路和方式方法，實現(xiàn)從真實性、合規(guī)性審查為基礎向效益審計轉變；從行政執(zhí)法型審計，向面向成果使用者的服務性審計轉變；從查處問題為目標，向解決體制機制和管理等宏觀層面問題的建設性審計轉變；從財政財務收支真實合法性審計，向關注制度效率、政府管理效能、資金使用效益和政策效用轉變；從追求項目數(shù)量、查處問題金額的微觀數(shù)量型審計，向以結果為導向、以解決問題為目標的成效性審計轉變。在審計實踐中不斷積累經(jīng)驗，逐步建立起符合實際的環(huán)境績效審計工作制度和工作方法，拓展審計的深度和廣度。

（二）加強績效評價指標體系建設

財政專項資金績效評價指標體系是評價財政專項資金績效的重要依據(jù)，在不同的審計背景下，在面臨特定的評價對象時，評價指標應該是既有通用指標反映專項資金共性方面的績效評價，又有專項指標針對具體的評價對象，是具有共性和個性共存的，動態(tài)的反映某一類型財政專項資金在使用過程中的績效。

從審計實際情況看，已頒布的審計準則和行業(yè)審計規(guī)范中，均沒有環(huán)保資金效益審計方面的審計規(guī)范和評估標準，由于缺乏統(tǒng)一的專項資金績效審計評價指標體系、定量指標和定性指標，審計部門在實施財政專項資金的績效評價時也沒有一個固定的評價指標體系作為參考，主要是根據(jù)國家和各級政府對該項資金的管理辦法、行業(yè)指標、專項資金設立的可行性報告來尋找合適的評價指標，這給環(huán)保資金效益審計實際工作帶來一定的難度，審計機關和審計人員在對被審計單位的環(huán)保資金效益進行評價時缺乏相關的審計依據(jù)或評價標準。

因此，對有行業(yè)性特點的專項資金要有設計科學合理的績效評價指標，應加快環(huán)保資金效益審計標準、規(guī)范的制定工作，進一步有針對性地完善績效審計評價指標體系，逐步建立起環(huán)保資金效益審計客觀、公允的理論框架、作業(yè)規(guī)則與報告標準。評價指標應從專項資金的設立過程，項目立項、運作、完成過程進行評價，從經(jīng)濟性、效率性、效果性、社會效益、生態(tài)環(huán)境效益方面的目標角度來設置量化指標評價目標，形成完整的績效評價體系。

[1]尹淑平，吳立權.論完善財政專項資金績效審計評價.財會月刊，2011；5上.

[2]白憲生.關于績效審計評價標準體系的研究.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2008；7.