從風(fēng)險控制的角度探析政府投資項目跟蹤審計研究

周占偉

政府投資項目往往具有數(shù)量大、涉及面廣、資金使用周期長短不一的特點，所以為了保障政府財政資金的合理和規(guī)范使用，對政府投資項目進行審計是非常必要的。傳統(tǒng)的審計主要是在投資項目結(jié)束后進行審計，屬于事后審計，審計模式是項目結(jié)束以后幾種進行一次結(jié)算審計，這時審計人員要面對大量的數(shù)據(jù)和簽證，審計過程復(fù)雜和困難，很容易出現(xiàn)錯誤，而且具有滯后性，缺乏對于工程的進展情況進行實時監(jiān)管。所以現(xiàn)在提倡政府投資項目的跟蹤審計，對于政府投資項目進行全程性的跟蹤審計，以保證政府資金的安全，有效的運用，降低項目工程的風(fēng)險，促進工程建設(shè)健康有序的進行，推動社會主義建設(shè)的發(fā)展。

一、政府投資項目跟蹤審計的含義

政府投資項目跟蹤審計是指審計機關(guān)依據(jù)國家的方針政策、法律法規(guī)和相關(guān)的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)，運用財務(wù)審計和技術(shù)經(jīng)濟審計相結(jié)合的方法，對政府投資項目的前期準(zhǔn)備階段、建設(shè)實施階段和竣工交付階段進行及時全過程性的審計監(jiān)督。

跟蹤審計是一種全新的審計模式，它是由過去傳統(tǒng)的事后審計改變?yōu)槭虑啊⑹轮袑徲嫞朔耸潞髮徲嫷囊恍┤秉c和不足。以往對于工程項目的事后審計雖然也發(fā)揮了一些監(jiān)督作用，但是由于其本身的滯后性，即使審計出問題，但是風(fēng)險已經(jīng)發(fā)生，損失已然成為既定事實，不能改變，對于工程補救變得非常困難，而且補救成本相當(dāng)大。而跟蹤審計則是要求審計人員從工程初始階段一直到最終竣工階段都要對工程進行全過程的及時跟蹤監(jiān)督，相比傳統(tǒng)項目的事后審計，跟蹤審計的審計范圍更加廣泛，時效性更強，對于風(fēng)險的控制能力更加顯著。其審計活動貫穿于項目工程建設(shè)的全過程，具體包括項目的可行性研究、投資估算、項目決策階段，項目初步設(shè)計概算，項目招投標(biāo)工作，施工過程中項目預(yù)算執(zhí)行以及工程竣工決算等環(huán)節(jié)。

二、政府投資項目跟蹤審計的必要性

跟蹤審計要對項目建設(shè)全過程進行及時的跟蹤監(jiān)督，審計人員隨著項目建設(shè)過程，及時對各階段的審計事項或確定的重點建設(shè)內(nèi)容進行審計，并及時對工程的進展情況提出審計意見和建議，促進被審計單位改進工程建設(shè)中存在的問題，防患于未然，進一步完善建設(shè)工作，規(guī)范資金使用，減少浪費，提高工程項目的質(zhì)量，促使工程建設(shè)健康有序的進行，提高建設(shè)項目的投資效益。

1.有利于為政府決策提供參考依據(jù)

通過對于政府投資項目的全過程的跟蹤審計，可以有效的收集工程建設(shè)的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中存在的問題，對項目的建設(shè)進行有效的評估，為政府決策部門提供有效的信息，為政府決策提供依據(jù)，促使政府決策更加科學(xué)化、規(guī)范化。

2.有利于提高項目資金的使用效率，減少浪費

政府投資項目的建設(shè)一般具有周期比較長，投資金額比較大，工程造價核算復(fù)雜等特點，所以如果對于工程建設(shè)的資金使用不能很好的控制，工程造價不能很好的估算，可能會出現(xiàn)資金浪費和損失的情況。實施跟蹤審計有利于控制工程建設(shè)的成本，杜絕工程建設(shè)資金使用中的舞弊現(xiàn)象，減少浪費，避免損失，促使項目的資金的合理、合法利用。

3.有利于規(guī)范項目建設(shè)管理，保證工程質(zhì)量

政府投資項目建設(shè)工程量一般比較大，對于工程質(zhì)量的控制難度也相對較大，如果不能很好對于工程建設(shè)進行監(jiān)督，就很難保證項目高質(zhì)保量的完成。通過跟蹤審計，可以從以下幾個方面對于工程建設(shè)質(zhì)量進行監(jiān)督和控制：一是對材料、設(shè)備采購情況進行審計，主要審查應(yīng)由政府采購的項目是否得到落實，材料、設(shè)備采購以及材料差價調(diào)整有無相應(yīng)的管理辦法、是否得到嚴格執(zhí)行，基于此保證建設(shè)所需材料和設(shè)備是符合質(zhì)量要求的；二是對于建設(shè)項目過程進行審計，盡量避免由于政府利用行政權(quán)力在項目投資建設(shè)過程中，權(quán)責(zé)利劃分不清楚，導(dǎo)致工程建設(shè)不能保質(zhì)保量完成，促使項目建設(shè)規(guī)范管理。

三、政府投資項目跟蹤審計存在的風(fēng)險

1.審計機關(guān)介入建設(shè)過程中的項目管理

雖然跟蹤審計要求審計人員對于政府投資項目進行全過程的及時的跟蹤監(jiān)督，但是審計不能參與建設(shè)過程中的項目管理中，審計需要發(fā)揮其獨立的職能，審計人員通過對項目建設(shè)的監(jiān)督，可以提出審計建議，向相關(guān)部門反應(yīng)工程建設(shè)中的問題，促使被審計單位改進工作，更好的進行工程建設(shè)，但是審計人員不能越俎代庖，偏離正確的審計方向，而過多的介入到工程建設(shè)的項目管理中，這不僅干擾了國家投資項目正常的管理，而且可能會導(dǎo)致缺失審計公平性的風(fēng)險，導(dǎo)致審計風(fēng)險。

2.審計人員自身素質(zhì)導(dǎo)致審計風(fēng)險

跟蹤審計是一項綜合性和專業(yè)性都非常強的審計業(yè)務(wù)，審計人員必須具有很高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。從事跟蹤審計的審計人員，不僅不要熟悉財務(wù)方面的專業(yè)知識，而且還需要了解相關(guān)的工程和法律方面的知識，但是往往是懂財務(wù)的審計人員比較多，而懂工程和法律的審計人員比較少，這就為跟蹤審計風(fēng)險的形成埋下了伏筆，很多審計人員在跟蹤審計的過程中不能及時的發(fā)現(xiàn)項目中的一些工程錯誤和法律漏洞。其次伴隨著建設(shè)領(lǐng)域新型材料及新工藝的飛速發(fā)展，很多審計人員對相關(guān)知識缺乏了解。再就是跟蹤審計是對建設(shè)項目貫穿始終的全過程審計，審計內(nèi)容非常具有廣泛性和大量性，所以需要大量的審計人員，所以導(dǎo)致審計人員的素質(zhì)良莠不齊，很多審計人員存在專業(yè)知識不過關(guān)，經(jīng)驗和能力缺乏，職業(yè)道德風(fēng)險意識不強，職業(yè)判斷力不強等一些問題，再加上一些項目的審計人員經(jīng)常進行不正常更換，打破了工作連續(xù)性，加大了后續(xù)工作難度，加重了審計工作量，最終形成審計風(fēng)險。

3.審計依據(jù)不足，審計實踐被動

最近幾年，我們雖然先后出臺了《建筑法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑工程質(zhì)量管理條例》、《實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》、《國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》等法規(guī)和制度。但是，能依據(jù)這些法律法規(guī)并結(jié)合近年來的審計工作的實踐所制定出的指導(dǎo)性制度規(guī)范并不是很多，對跟蹤審計的職責(zé)、范圍、內(nèi)容和程序等事項沒有做出明確規(guī)定。而政府投資項目跟蹤審計需要對項目建設(shè)的全過程進行適時審計，是一種動態(tài)審計。很多情況下，審計人員已經(jīng)發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中的問題，但是由于我國的政府會計制度還不完善，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，關(guān)于審計方面的法規(guī)政策相當(dāng)滯后，所以審計人員往往苦于審計依據(jù)不足，而承受重大的責(zé)任和風(fēng)險，很難對于建設(shè)項目中出現(xiàn)的問題進行共性的評價和判斷，而且由于利益驅(qū)使，審計部門在跟蹤審計過程中，往往會遭遇建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理、材料供應(yīng)商等許多利益共同體的一致抵觸和聯(lián)合對抗，從審計一開始就形成“以一敵N”局面。所有這些都使得審計實踐工作處于被動的局面。

四、政府投資項目跟蹤審計的風(fēng)險控制措施

1.完善跟蹤審計制度和程序，主動規(guī)避審計風(fēng)險

對政府投資項目的跟蹤審計工作之所以面臨諸多的阻礙和風(fēng)險，根本原因還是在于缺少保證其順利實施的一整套規(guī)范的、內(nèi)容詳盡的法規(guī)政策依據(jù)，所以為了提高審計工作的質(zhì)量，國家管理部門必須盡快制定關(guān)于政府投資項目審計工作的適用法規(guī)和審計準(zhǔn)則，使審計工作做到有法可依、有章可循。雖然我們現(xiàn)行的法律制度中有一些關(guān)于政府投資項目的法規(guī)政策，例如審計署于2006年就發(fā)布了《政府投資項目審計管理辦法》以加強對政府投資項目建設(shè)的審計管理，提高項目建設(shè)的審計質(zhì)量，但是這一管理辦法只是對政府投資項目審計工作在宏觀上做了一些指導(dǎo)，缺乏具體的實施細節(jié)和操作程序，對跟蹤審計的職責(zé)、范圍、內(nèi)容和程序等事項沒有做出明確規(guī)定。所以國家有關(guān)部門需要與時俱進，進一步完善相應(yīng)的法規(guī)政策，制定政府投資項目的全過程跟蹤審計的專業(yè)規(guī)定和制度，明確跟蹤審計工作的審計地位、審計內(nèi)容以及審計的重點問題。審計機關(guān)內(nèi)部也要制定與跟蹤審計工作相配套的管理措施，根據(jù)跟蹤審計工作中對于審計人員、質(zhì)量控制以及審計取證模式的特殊要求，制定相應(yīng)的規(guī)劃化的管理辦法，促使跟蹤審計工作規(guī)范有序的進行。

2.審計機關(guān)要準(zhǔn)確定位

政府投資項目的審計機關(guān)需要執(zhí)行對項目建設(shè)全過程的審計監(jiān)督功能，必須要有準(zhǔn)確的審計目標(biāo)，良好的工作規(guī)范。審計機關(guān)應(yīng)對跟蹤審計的范圍、內(nèi)容作出規(guī)定，供審計人員據(jù)以執(zhí)行，審計人員根據(jù)審計操作的一些規(guī)章制度，嚴格執(zhí)行，做到在其職、謀其政，做好的審計工作，同時也要注意做到不在其職、不謀其政，不能越俎代庖，過多的介入項目管理過程中去。審計機關(guān)對其職責(zé)需要準(zhǔn)備的定位，發(fā)揮跟蹤審計的三方面職能：第一，工程造價簽證，即核實工程造價，作為施工承包方和建設(shè)單位之間的結(jié)算依據(jù)；第二，監(jiān)督與評價，即對工程管理活動中參建主體受托責(zé)任的履行情況進行監(jiān)督和評價，并向建設(shè)單位報告；第三，提供咨詢和建議，以提高工程管理的效率和效益。

3.加強審計人員的隊伍建設(shè)，提升審計人員的素質(zhì)

基于政府投資項目跟蹤審計工作的復(fù)雜性和艱巨性，要求審計人員不僅僅要熟悉財務(wù)知識，而且要有豐富的工程和法律方面的知識；不僅要有良好的職業(yè)道德，而且還要有過硬的思想政治素質(zhì)，能夠敢于面對挑戰(zhàn)，勇于承擔(dān)責(zé)任，對于審計工作一絲不茍，切實履行審計工作在項目建設(shè)中全程性監(jiān)督作用。而現(xiàn)今跟蹤審計的人員組成也是良莠不齊，有些審計人員禁不住金錢等誘惑，不能公平的履行審計職能，給國家建設(shè)造成巨大的損失，所以必須要培養(yǎng)出一批原則性強，能夠依法審計，政治素質(zhì)和專業(yè)知識都過硬的跟蹤審計高素質(zhì)人才隊伍。