完善我國社會救助體系的研究——以內蒙古烏海市為例

任海霞

社會救助體系是社會保障制度的重要組成部分，在保障貧困群體基本生活、維護困難群眾基本生活權益，維護社會穩定方面發揮著重要作用。它主要包括城市低保制度、農村低保制度、城鄉醫療救助制度、臨時救濟制度、社會互助制度等內容。社會救助具有鮮明的個性特征：一是目的性，社會救助是滿足人的最基本的食、住、衣、醫，其實質是保障人的生存權。二是義務性，社會救助是國家的義務，責任主體是各級政府。三是無償性，不企圖回報。

一、內蒙古烏海市社會救助體系的現狀

烏海市是個工礦城市，由于歷史原因，下崗和失業人員較多，他們生活困難。因此，承擔著保障貧困群體最基本生活的責任的社會救助工作格外重要。近年來，烏海市的社會救助工作以居民最低生活保障制度為基礎，以醫療、教育、住房、就業、法律等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，正在逐步的建立與加強。特別是隨著烏海市城鄉一體化改革進程的加快，農區居民享受到了與城區居民同等標準的低保待遇，同時各項專項救助制度也以相同的政策惠及全市城區、農區困難群體。目前，與烏海市經濟社會發展水平相適應、覆蓋城鄉的社會救助體系框架已基本形成。

1.社會救助人數、資金不斷增加。

2.社會救助標準不斷提高。

3.各項社會救助制度不斷出臺、完善。

4.社會救助內容不斷豐富。

二、當前內蒙古烏海市社會救助體系存在的問題

烏海市社會救助工作雖然取得了一些成就，但與經濟社會發展相比，還明顯滯后。當前制約全市社會救助工作的問題突出表現在以下幾個方面：

（一）社會救助法制化、規范化程度低

我國至今沒有專門的社會救助法，目前，社會救助制度建立的依據基本還是“條例”、“決定”、“文件”，甚至“通知”等，這說明立法的層次還比較低。由于我國社會救助制度尚無統一的設計和專門的立法，各項救助制度根據實際需要不斷建立和發展起來，這就導致社會救助缺乏統籌和協調。由于管理部門缺乏統籌，導致現行的各項社會救助制度救助標準過于原則，地方制定具體救助標準時缺乏統一的依據，隨意性過大。

（二）社會救助資源配置不合理

近幾年，政府和慈善上用于社會救助的資金雖然一年比一年多，但由于社會救助對象增長的速度與有限救助資金來比較，兩者比例有些失衡，表現為現有的救助資源無論是在來源還是發放方面的配置極不平衡。

1.救助資金相對缺乏。這不僅導致救助標準偏低，無法使保障救助對象的生活得到真正改善，而且導致工作經費難以落實到位，從而使行政程序的執行大打折扣，也嚴重地影響了基層機構的工作積極性。

2.資金籌集渠道單一。目前的救助資金來源，財政投入是主體。有限的財政投入又分散在各政府部門，零散的救助資源由于得不到集中利用，往往發揮不了應有的救助效益。

3.資金配套責任不明確。目前采用市、區（縣級市）兩級分級負擔的方法，由于相應經濟負擔能力的不同，對救助對象的確定、救助資金的落實，都會產生不同的影響，也造成社會救助的實施效果有好有差。

（三）社會救助工作力量薄弱

1.社會救助工作人員不足的問題突出。烏海市現有工作力量與承擔的工作任務不相適應的矛盾尤為突出，人員少、工作量大，已經成為制約社會救助事業發展的重要因素。作為民政部門來說，越到基層人員越少，到了社區和村委會人員更少。同時，現有的社區居委會在行政程序中仍處于權力的中心，而不是輔佐的地位，不能發揮其應有的群眾自治組織的作用，人力資源沒有得到充分利用。

2.信息化程度不高。社會救助工作與其它工作一樣，同樣需要與時俱進，勘察災情、低保取證和救助對象數據庫建設等等，離不開照相機、DV數碼攝錄一體機、電腦和數據庫軟件，這些硬件和軟件，對基層民政部門來講，配的不多，配齊的更少，一定程度上制約著民政工作的開展。

3.社會救助工作存在漏洞。以烏海市最低生活保障制度為例，部分低保戶基本信息不完全、不準確。一是有的鎮、辦事處存在低保戶所持《低保證》中保障人口、調查情況等內容填寫不規范，分類施保調整不及時的現象；二是一些鎮、辦事處所轄社區居委會、村委會對低保戶基本信息的核實和公開張榜公示做的還不夠到位。另外，由于有關部門對社會救助的申請審查手段不足，申請人騙取社會救助待遇的現象時有發生。

（四）困難家庭收入核定難，管理有待進一步加強

由于家庭收入特別是隱性收入難以把握，有些家庭故意隱瞞實際經濟收入；部分單位、企業為職工未出具真實收入證明；外來人員為尋求納入低保在短期內多次遷移戶口等問題。

（五）救助政策與就業政策良性互動關系尚未完全形成

困難家庭中有勞動能力但未就業的人員仍然占有一定比例。低保對象就業積極性不高，除了受就業環境、主觀因素影響外，也與鼓勵和支持有勞動能力的困難對象就業的政策力度不夠有較大關系。

三、完善內蒙古烏海市社會救助體系的建議

（一）完善社會救助法律體系

在現代社會中，社會成員享受社會救助是一種基本權利，應受到法律保護。從國外經驗看，社會救助體系是一個正常運行的社會的必備體系，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優先考慮的，所以應該加快推進社會救助工作法制化、制度化、規范化的步伐。要抓緊制訂和完善社會救助方面的一系列配套政策和規定，進一步規范社會救助行為；要進一步健全規范社會救助工作程序，公開、公平、公正地實施各項社會救助。在立法的同時，還必須強調建立救助制度的實施機制，尤其對社會救助實施過程進行嚴格監督，包括對社會救助機構及其從業人員的監督，對救助資金與實物管理的監督，對社會救助的公正度進行監督，對社會救助的效益進行監督等等。另外，要通過立法確認陷入困境的公民的受救助權，認真傾聽救助對象的聲音，鼓勵他們通過各種形式參與到社會救助工作中去，包括加強救助對象的自我組織。事實上，這種主動參與和組織的過程，不僅有利于社會救助體系的完善，而且有利于救助對象自身的能力建設。

（二）加強政府領導，完善工作機制

目前，烏海市、區兩級政府已建立起政府領導、部門配合、民政牽頭的工作機制。成立了由政府分管領導任組長，民政、財政、發改委、民委、建委、農牧業、教育、司法、勞動保障、科技、衛生、工商、統計、扶貧辦、審計、監察和殘聯等部門組成的城鄉社會救助體系建設領導小組。各級領導機構要進一步加強對本地區城鄉社會救助工作的領導，切實抓好社會救助各項政策的落實和實施。各級民政部門要切實發揮對社會救助的綜合管理服務職責，主動與有關部門協商；各有關部門在開展城市社會救助工作時，應加強與民政部門溝通和聯系，定期向民政部門報送社會救助工作的統計數據和工作情況。

（三）擴大社會救助資金的來源渠道

首先，切實保障政府對社會救助經費的投入。要隨著經濟社會的發展，相應調整財政支出結構，落實社會救助必需的資金。

其次，要制訂相應的政策，鼓勵、支持知名企業和社會名流以企業或個人名義設立民辦社會救助慈善基金。對企業和個人用于捐助各類公益事業和社會救助的資金給予稅收政策優惠，鼓勵企業和個人向社會救助機構、慈善基金捐款捐物。對于企業和個人捐助設立的社會救助基金，由基金管理機構自行管理、自主投資，基金的增值部分，只要向政府和社會公告資金的來源和去向，就可以免相應的稅收，對自愿成立社會救助基金的發起人、捐助的有功人士，政府要予以表彰。

最后，發揮非政府組織的靈活性。非政府組織的靈活性顯而易見，我國政府應積極重視NGO在解決特殊困難、重大困難針對性、靈活性強的特點和顯著作用，大力發展慈善組織等福利性社團組織，并使慈善組織在社會監督、公開審計的制度規范下活動。

（四）加快社會救助信息化建設

加快最低生活保障信息系統建設，實現低保網上審批，打造“陽光低保”工作。緊緊依托最低生活保障和社會救助綜合管理服務機構，積極運用現代信息技術，及時、準確、動態地匯集城鄉各類困難群眾的基本信息，真正實現資源共享化、工作流程化、救助規范化、數據一致化，以有效地增強社會救助的準確性和時效性。

（五）加快基層社會救助工作隊伍和服務網絡建設，理順社會救助管理體制

要加強社會救助工作隊伍建設，選配政治素質好、群眾觀念強的干部充實城鄉社會救助工作隊伍。要搞好業務培訓工作，努力實現社會救助管理服務工作的規范化、制度化、便民化。街道、鎮要積極整合現有機構資源，確定負責社會救助工作的機構，加快以街道、鎮為主要平臺的社會救助工作網絡建設，夯實基層基礎工作。

（六）積極實施就業援助和扶持生產優惠政策

進一步完善和落實城鎮困難居民就業的各項優惠政策。勞動保障、工商、稅務等相關職能部門要設立專門窗口，為城鎮下崗失業人員再就業和農區勞動力進城就業、外出務工提供便利條件。要在職業介紹、職業指導、技能培訓、信息提供、資料發放、證卡辦理等方面，全部實行免費服務。要積極拓寬安置渠道，在發展二、三產業、外出務工等方面優先保證城鎮困難群眾就業。在救助對象的生產經營上，農業、財政、稅務、工商和金融等部門要在農技、資金、場地、稅費減免等方面積極落實優惠政策，開展小額擔保貸款業務，扶持城鎮困難群眾發展生產，擺脫貧困。