民間社團發展與政府治理模式演變的關系

黃 粹

(大連理工大學 公共管理與法學學院,遼寧 大連 116024)

民間社團發展與政府治理模式演變的關系

黃 粹

(大連理工大學 公共管理與法學學院,遼寧 大連 116024)

民間社團的發展與政府治理模式演變之間存在密切關系.民間社團的初步發展為"小政府、大社會"政府模式的形成提供必要條件;民間社團的勃興促進政府治理模式轉變,使得善治成為其追求的直接目標.民間社團是伴隨著中國政府治理模式的逐步轉變而日益發展的,民間社團的發展對中國追求善治的政府治理目標起到正向的推進作用.

民間社團;小政府;大社會;治理;善治

隨著我國政府治理模式的逐步演變而日益發展起來的.

一、民間社團的興起能夠推進"小政府、大社會"政府模式的現實轉化

社會團體在我國雖古已有之,但民間社團的大批興起卻是在體制改革之后.我國體制改革所確立的"小政府、大社會"的政府模式為民間社團的生長提供了有利的制度環境,而民間社團的日漸興起亦能夠推進"小政府、大社會"模式的現實轉化.

1."小政府、大社會"政府模式確立的依據

新中國成立以來,中國的政府模式是中央高度集權的"全能主義"政府模式.很顯然,這是東方傳統社會中國家與社會關系模式的一種延續.在這種模式下,政府的權力觸角伸向了各個領域:經濟上,政府把所有的經濟成分都統合于計劃經濟體制之中,政府本身對所有經濟領域和活動進行著全方位、事無巨細的控制;政治上,政府通過政治宣傳等各種方式對人進行意識形態教化,致使社會生活充滿著濃重的政治色彩;組織上,"單位"制度把個人變成"組織人",單位制度成為"微型國家與微型社會的合一".[1]這種政府與社會高度一體化的狀況,形成的就是"大政府、小社會""強政府、弱社會"的功能模式.這種政府模式雖具有巨大的社會動員能力,能夠集中社會力量來實現經濟建設的目標,但是全能政府運作起來存在著高成本、低效率的弊端,容易造成污染、虧損等一系列的問題.在我國社會主義市場經濟體制的建立和完善過程中,上述問題表現得

我國民間社團大規模興起于體制改革之后,各類社團的組建和發展對于加速我國政治現代化的進程起到了至關重要的作用.它們調和了體制改革所帶來的各種矛盾和沖突,維護了政治穩定,尤其對推進我國政府治理模式的轉變,使其日益趨近善治的目標發揮了獨特的作用.可以說,民間社團就是伴尤為突出,全能的政府模式甚至成了經濟發展在體制上的主要桎梏.針對這種"大而全"的全能管理模式造成的弊端,中國確立了"小政府、大社會"的政府機構改革取向.

"小政府、大社會"的構想是馬克思理論的重要組成部分.馬克思主義認為,"社會"與"政府"是兩個相互聯系又相互區別的范疇.社會是指人們生存、活動與發展系統的整體,即"以共同的物質生產活動為基礎而互相聯系的人們的總體",包括經濟、政治、思想、文化等."政府"則是社會大系統中的一個子系統——國家行政機關.這就嚴格區分了政府統制與社會自治的不同功能.馬克思和恩格斯歷來堅持批判"大政府",并指出,即使是社會主義政府的職能,也應限制到最低,因為社會主義的主體是社會.實際上,"小政府、大社會"政府模式的核心就是要縮小政府的統制功能,擴大社會的自治功能,建立起"有限政府",行使"為數不多然而非常重要的職能".眾所周知,政府與社會在對整個社會生活的管理上應是一種此消彼長的零和博弈關系,政府權力的收縮勢必造成許多領域管理上的空缺,填補這種管理空缺的任務自然落到了社會當中.但是數量眾多、內容繁雜的社會事務在我國社會自主能力不強的情況下是很難達到自行管理的目的的,并且,我國經濟體制轉軌還帶來了利益訴求的增加,政府在應對這種利益訴求的多樣性和差異性問題上并不具備更多的優勢,因此必須尋求能夠更為直接地反映民眾要求的機構來實施管理社會的職能,各種民間社團就是適應這種形勢的需要而產生的.

2.民間社團興起的積極意義

民間社團的興起是確立"小政府、大社會"目標模式的必要條件,因為各種民間社團可以承接體制改革后政府下放出來的管理職能.因此,在我國,各種社會團體的發展也大致與經濟體制改革同步.例如,行業協會的出現就是源于20世紀80年代中國的經濟體制改革.由于體制改革后,企業與政府的關系發生改變,政府不再全權控制企業的生產經營,使得企業擁有了一定的自主權并能夠追求自己的利益,而同一行業的企業間只有建立密切的聯系才能在行業間的競爭中形成規模優勢,確保企業的長久發展,行業協會就是適應企業的這種需求而產生的.另外,體制改革也使得個人與單位的關系發生改變,個人在經濟活動及社會活動中自由度增加,出現了新的經濟成分以及新的經營方式,這也需要新的組織形式來連通這些初始規模不大的生產單位(如家庭經營)."特別重要的是,政治環境趨向寬松,使憲法規定的結社自由開始逐步得到實現,使企業及個人組建社會團體的要求得到政府的認同."[2]這就為組建社會團體提供了更為有利的制度環境.畢竟結社自由是人們最基本的自由之一,因為"人們把自己的力量同自己的同志的力量聯合起來共同活動的自由,是僅次于自己活動自由的最自然的自由"[3].

可以說,民間社團的初步發展對于"小政府、大社會"政府模式的形成具有積極的推動作用.各個領域、各個行業的社團組織調和了改革開放后商品經濟大發展條件下利益要求增多、利益關系復雜化所帶來的矛盾,充當了社會與政府之間的橋梁和紐帶,嘗試著行使政府以前所行使的職能,為我國未來國家與社會關系的調整開辟了一個有效的渠道,并為我國新型國家與社會關系的建立創造了良好的開端.

二、民間社團的勃興能夠推進善治目標的實現進程

20世紀80年代,"全球結社革命"到來,"這一現象無論規模還是范圍都是非常大的……這些團體的激增可能永久地改變了國家和公民的關系,它們的影響已經遠遠超過了它們所提供的物質服務"[4].受這種國際環境的影響,中國的民間社團組織大量出現,并在趨近于善治的政府治理目標過程中發揮作用.

1.中國善治目標的確立背景

20世紀90年代,西方新的政治分析框架,即治理和善治理論,開始變得引人注意.其興起的直接原因是政治學家們看到了政府和市場的失效.治理可以彌補國家和市場在某些方面的不足,但治理也不是萬能的:它缺少國家享有的政治強制力量(而這種力量在許多情形之下是必要的),不具備市場自發調節資源配置的能力.因此,這就要求有一種更為有效的治理模式來調和復雜的國家與社會關系,善治理論在此條件下誕生.

中國在20世紀90年代已處于兩次現代化并舉的新階段.黨的"十六大"鮮明地提出了"新型工業化"①新型工業化道路可以概括為"一個核心、五個要求","一個核心"是可持續發展,"五個要求"是市場化、信息化、城市化、綠色化和公平化.的概念,并把它作為本世紀頭20年經濟建設和改革的第一項任務.新型工業化道路的本質規定是工業化與信息化(知識化)的互動發展,即信息化帶動工業化,工業化促進信息化.相對于二元經濟發展框架中的新型工業化道路,它是一種三元經濟發展的全新的道路.因此,這一時期的政府也將面臨著更為復雜和艱巨的任務,需要協調和處理各種各樣的關系.治理和善治理論在此背景下走入了中國."治理理論在關注社會管理力量多元化的同時,對政府的角色給予重新定位.它并沒有將政府從其概念中剔除出去,而是提出了具有重要意義的新政府理念."[5]治理理論認為,政府雖與其他社會組織一樣在當代社會中發揮作用,但政府始終不會成為全能政府,政府只能通過改革而成為"有效政府";另外,治理理論中的"元治理"概念也突出了政府的重要地位,充當元治理的主體是政府,政府在社會管理網絡中被視為"同輩中的長者"."它雖不具有最高絕對權威,卻承擔著建立指導社會組織行為者行動的共同準則和確立有利于穩定主要行為主體的大方向和行為準則的重任."[5]治理的運作邏輯是以談判為基礎,通過行為者之間的對話和協商,交換各自的信息,減少機會主義行為,減低沖突,增進合作,消除組織間的隔膜,突顯出治理理論的民主特征.

而善治則是有效的治理.概括地說,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程.善治的本質特征,就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態."善治實際上是國家的權力向社會的回歸,善治的過程就是一個還政于民的過程.善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作.從全社會的范圍看,善治離不開政府,但更離不開公民.善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同,沒有公民的積極參與和合作,至多只有善政,而不會有善治.所以,善治的基礎與其說是在政府或國家,還不如說是在公民或民間社會.從這個意義上說,公民社會是善治的現實基礎,沒有一個健全和發達的公民社會,就不可能有真正的善治."[6]而種類多樣的民間社團則是發達的公民社會最重要的組成部分,甚至,"公民社會就是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域,這一領域由同國家相分離的組織所占據,這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿地結合而形成以保護或增進他們的利益或價值"[7].

2.民間社團的勃興促進了善治理念的現實化

"如果說代議制政府是18世紀的偉大社會發明,而官僚政治是19世紀的偉大發明,那么,可以說,那個有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創新."[8]20世紀90年代,我國的民間社團進入了蓬勃發展的時期.1995年北京世界婦女大會的召開對民間社團的發展起到了推波助瀾的作用,相繼出現了中華慈善總會、中國青少年發展基金會等大型公益團體,自然之友、綠色家園等民間環保社團,愛德基金會等志愿扶貧組織和各種社區服務機構等多樣性的社會團體.這些社會團體在國內與國際交流方面均十分活躍:著名的清華大學NGO研究中心、中國青少年發展基金會等單位先后舉辦了有關非營利組織問題的國際研討會,一些組織還成立了"基金會與非營利機構信息網"以加強國內民間公益團體間的交流與合作.可以說,這一時期的民間社團在我國經濟與社會發展過程中展現出了前所未有的能力與魅力.

民間社團的勃興促進了政府治理模式的轉變,即從"小政府、大社會"逐步趨近善治的理想模式.其一,各種形式的民間社團已成為影響政府決策的重要因素和推進善治目標的強大動力源.當時,我國一些專業性的學術研究團體,由于其成員具有豐富而精深的專業知識,開始承擔起政府智囊團的角色,對政府作出的決策產生了重要的影響,從而推動了政府決策的民主化進程——善治目標所要求的還政于民的過程.其二,民間社團的蓬勃發展為服務理念成為政府公共管理的核心理念提供了現實的可能性.由于"善治就是使公共利益最大化的社會管理過程",因此,服務理念應是善治理念的題中之意.第三部門的勃興可以使政府與社會分離,形成多元化的社會格局,從而推動以"小政府、大服務"為趨向的行政改革,帶來全新的服務行政理念.較之政府與市場而言,民間社團由于其本身具備的親民優勢,在某些情況下(政府和市場雙失靈的情況下)可以更好地發揮維護市場經濟和管理社會的職能,可以更好地反映民眾復雜多樣的利益訴求,從而更好地履行為公眾服務的職能.例如,各種類型的行業協會既可以發揮本行業代言人的作用,也可以成為政府對行業進行管理的中介或橋梁,從而在復雜的經濟競爭中發揮出特有的服務功能.

三、結 語

綜上,民間社團是伴隨著我國體制改革的步伐而逐步興起的,其發展步伐與我國政府治理模式的完善進程相同一.在民間社團的初興階段,各類社團可以有效承接體制改革后政府縮放下來的經濟職能和社會管理職能,從而為減輕政府負擔、充實社會能力,實現"小政府、大社會"的治理模式發揮主體性作用;而在民間社團的勃興時期,各種社會團體則在很大程度上能夠影響政府的決策進程,為推進善治目標所提倡的"還政于民"及"公共利益最大化"的過程提供最為重要的組織載體和中介.可以說,如果沒有民間社團的適應性發展,政府治理模式的改變和完善將缺少最為重要的實現主體;同樣,政府治理模式的日漸完善及善治目標的實現則更有利于民間社團的生長及繁茂.

[1]吳錦良.政府改革與第三部門發展[M].北京:中國社會科學出版社,2001:33.

[2]俞可平,等.中國公民社會的興起與治理的變遷[M].北京:社會科學文獻出版社,2002:88.

[3]托克維爾.論美國的民主:上卷[M].董果良,譯.北京:商務印書館,2002:218.

[4]萊斯特.薩拉蒙.非營利部門的興起[M].何增科,譯//何增科.公民社會與第三部門.北京:社會科學文獻出版社, 2000:243-244.

[5]趙景來.關于治理理論若干問題討論綜述[J].世界經濟與政治,2002(3):75-81.

[6]俞可平.引論:治理和善治[M]//俞可平.治理與善治.北京:社會科學文獻出版社,2000:11.

[7]戈登.懷特.公民社會、民主化和發展:廓清分析的范圍[M].何增科,譯//何增科.公民社會與第三部門.北京:社會科學文獻出版社,2000:64.

[8]萊斯特.薩拉蒙,赫爾穆特.安海爾.公民社會部門[M].周紅云,譯//何增科.公民社會與第三部門.北京:社會科學文獻出版社,2000:257.

Relationship between development of non-governmental organizations and evolution of government's governance mode

HUANG Cui

(College of Public Administration and Law,Dalian Univ.of Technology,Dalian 116024,China)

There is a close relationship between development of non-governmental organizations and evolution of government's governance mode.The initial development of non-governmental organizations provides the requirement for forming the mode of "small government,large society".The rising up luxuriantly of non-governmental organizations promotes the changing of the government's governance mode,so that the"good governance" has become the direct goal of the government.The changing of the government's governance mode is accompanied by the development of non-governmental organizations in China.The development of non-governmental organizations has promoted positively the"good governance"which the government pursues.

non-governmental organizations;small government; large society;governance;the good governance

1671-7041(2011)03-0038-04

C912.2

A*

2011-03-04

國家社會科學基金青年項目(10CZZ012);遼寧省哲學社會科學規劃基金項目(L09BSH032);遼寧省教育廳高等學校科研項目(2009B042)

黃 粹(1979-),女,遼寧鞍山人,博士,講師;E-mail:huangcui42@yeah.net