行政監管概念的界定與解析

宋慧宇

(吉林省社會科學院 法學研究所,吉林 長春 130033)

行政監管概念的界定與解析

宋慧宇

(吉林省社會科學院 法學研究所,吉林 長春 130033)

對行政監管概念的內涵與外延進行界定與解析是進一步理論研究的基礎,主要包含主體、內容及類型幾大方面:行政監管主體應以是否享有行政監管權力來劃分;行政監管的內容應限定在微觀監管領域;行政監管主要包括經濟性監管和社會性監管。

行政監管;監管主體;監管類型

理論研究往往以明確研究對象的內涵和外延開始,對理論體系核心概念的界定與解析可以為理論研究提供較好的切入點。在當前立法規范、制度設計廣泛借用“行政監管”這一概念的背景下,對行政監管的內涵與外延進行界定與解析成為進一步理論研究的基礎。監管是監管主體依據法律的明確規定對市場經濟進行的微觀干預和控制,目的是為解決市場失靈,對行政監管概念進行界定與解析主要包含主體、內容及類型幾大方面。

一、行政監管主體的范圍

根據日本經濟學家植草益先生的觀點,一般意義上的監管,是指“依據一定的規則對構成特定社會的個人和構成特定經濟主體的活動進行限制的行為”,它分為“私的監管”和“公的監管”,前者是私人之間的一種制約行為,如父母對子女行為的約束,后者是社會公共機構進行的監管,如一個國家的司法機關、行政機關、立法機關等對企業及其他經濟、社會活動主體進行的約束行為。一般來說,經濟學不研究“私的監管”的領域。[1](P1)安東尼·奧格斯就認為,規制包含了一個更高主體的控制這一理念,這個更高的主體即國家,國家及其代理機構運用公法實施已不能通過私主體間的私合同來達到。[2](P2)監管是特定主體依據法律授權運用強制權力對市場經濟進行干預和控制,私人之間基于自愿而為的自我監管不在專業研究的范圍之內。

在國家與社會個體之間還存在一類非政府社會組織,如行業協會及其他形式的社會中介組織等。有學者認為,這類組織的自我監管屬于監管的研究范疇。安東尼·奧格斯認為:“規制并不總是指令性的、公益的和集中化的。首先,在某些領域,它的形成和實施都是通過自我規制機構,而非公共機構完成的。……在職業規制領域,完全或主要由該職業的從業者組成的機構來行使管理權以及對該行業的規范,已有相當長的歷史。……盡管法律人和經濟學家們都對自我規制提出了嚴厲批評,……但是制度安排能夠用來回應這些批評,同時保持自我規制的優點。”[2](P110-11)而非政府的社會組織所進行的監管需要區分情況。在英國,行業協會的權力很大,立法設立職業委員會,通常由來自該行業的代表們主導,委員會享有接受成員登記的權力,并負責制定、實施行業的各項質量標準。國家出臺一部法案,規定從業者進入登記必須滿足的各項條件。至于什么樣的教育、培訓和實踐經驗是適當的,則交由委員會來決定。此外,對成員做出除名決定也是由委員會做出。這些行業協會并不隸屬于政府,它對成員的監管屬于行業自律監管行為。但是,根據中國當前的具體國情,真正獨立并享有一定自治權力的行業協會和社會中介組織是不存在的,大部分是“半官方”社會團體或者“官辦社會團體”,其權力也是由政府賦予和控制。因此,不能簡單地將非政府社會組織納入或排除在監管主體之外。

除私人和非政府組織之外,對于純“公的監管”的研究所包含的主體也存在爭議。學者們關于監管主體的描述語言有“國家”、“政府”、“公共機構”等,但這些詞語的內涵并不一致,那么“公”究竟是所有公權力機關還是僅僅為行政機關?我國學者袁明圣教授認為:“除國家元首外,立法機關、行政機關和司法機關都在政府規制領域中,扮演著不同的角色。盡管干預行為主要是行政機關實施的,但干預權的獲得、干預的具體手段卻離不開國家立法機關、司法機關的作用。……從根本上說,政府規制是由立法機關確立,而由行政機關和司法機關實施的。”[3]植草益也將司法機關、行政機關、立法機關均劃入公的監管范疇。但是,大部分學者將監管研究的主體限定為“政府”,即行政機關或獨立的監管機構(第四部門)。美國學者丹尼爾·F·史普博即將“管制限定于那些由行政機構執行的施加于市場的一般性法規和特殊行為。所謂行政機構是指由立法機關設立以貫徹政策目標的政府單位”。[4](P44)國家作為社會公共利益的代表,對市場經濟的干預必然涉及到所有公權力機關,監管權力的事前獲取、事中執行和事后監督離不開立法、行政、司法機關,但是,不能否認,從監管的具體實施來看,監管是以行政機關為主體實施的,我們更多的將監管看成是行政權力的作用,而且,隨著現代經濟的飛速發展,行政監管權力已經超越傳統行政權力的界限,成為集準立法權、行政權、準司法權于一身的權力集合。

綜上所述,對于監管主體并不適宜以組織類型來區分,而應以是否享有權力來劃分,從廣義上來講,凡是經法律授予監管權力的行政機關和法律法規授權組織均為監管主體,無論此主體為行政機關、獨立監管機構還是非政府社會組織;從狹義上來講,監管主體僅限于享有監管權力并且相對于傳統行政部門具有一定獨立法律地位的行政機構。

二、行政監管內容的范圍

政府對經濟運行的介入和參與主要表現在三個方面:宏觀調控、微觀監管、資產管理。宏觀調控是政府運用財政、貨幣、稅收等宏觀經濟政策對宏觀經濟運動進行的“控制”或“調節”,[5](P77)它是間接的和經濟總量上的調控。微觀監管是政府針對市場經濟微觀層面上的市場失靈,依據法律授權直接規范、限制和約束市場主體及市場活動的行為,它是直接的、具體化的運作概念。資產管理是政府以出資者的身份以參與企業治理或直接介入市場的方式對國有經濟主體實施的直接管理。這三種政府參與經濟的方式盡管均是以政府作為主體,但性質和內容卻有很大區別。

第一,政府作為不同性質的主體參與市場經濟活動。宏觀調控和微觀監管都是政府作為純粹的公共機構以中立的立場對市場經濟進行調節和干預,此時政府公權力的對象是參與競爭的平等市場主體,而資產管理則是政府以出資者的身份對直接參與市場競爭的國有資產或公用事業進行的內部管理,這種權力大部分情況下是可以委托代理的。在資產管理的情況下,政府對國有獨資企業的組織結構、經營目標、人事制度、財務狀況等的管理可以視為內部行政性管理,而國有企業或資產以獨立法人身份參與市場經濟活動時,此時政府或其代理人身份其實與一般市場競爭主體沒有本質區別,均為民事主體,同時也是被監管的對象。依據現代監管理念,即使受監管企業屬于國有,經營權與監管權也必須相互分離以保證監管主體客觀、中立的立場。

第二,同樣具有公共性質的宏觀調控和微觀監管的區別。監管內容是否包括宏觀調控具有不同觀點,《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》給出的一種解釋即“在經濟政策領域,按照凱恩斯(Keynes)主義的概念,管制是指通過一些反周期的預算或貨幣干預手段對宏觀經濟活動進行調節”,[6](P135)此時監管就在比較廣泛的意義上包含了宏觀調控。日本經濟學家植草益將政府干預經濟的公共政策歸納為八項:①財政、稅收與金融政策,其目的是為了保證經濟的穩定增長及收入的公平分配;②公共物品提供政策:公共事業投資、社會公共服務的提供及社會福利政策;③主要處理不完全競爭的政策:反壟斷及反不正當競爭的法律,商法,以及依據民法產生的規制企業活動的政策;④針對具有自然壟斷性質的公用事業的進入、退出、定價及投資行為所實施的監管政策;⑤主要以處理外部不經濟和非價值物品的監管政策,其目的是防止和緩解在經濟活動中產生的社會問題,如環境污染、自然資源掠奪性開采、傳染病等;⑥處理內部不經濟或信息偏在的管制政策,如消費者和投資者權益保護、職業安全與衛生保護及產品質量保護等;⑦產業鼓勵政策(新生產業政策、不景氣產業的結構調整政策、中小企業政策)及科技振興政策。[1](P19-20)其中①和⑦項可以視為宏觀調控范疇,涉及宏觀國民經濟問題,其他②——⑥與微觀經濟活動有關,可視為微觀監管范疇。宏觀調控和微觀監管都是政府運用公權力對經濟的干預,不同之處在于宏觀調控以間接方式促進各種利益主體的市場行為走向,而微觀監管則以直接禁止和強制性要求干預市場主體的市場行為。宏觀調控與微觀監管的不同特點決定了政府對這兩種權力運用的主體、目標、對象、手段和組織結構、運行機制具有很大不同。因此,在專業研究領域,在狹義上將微觀監管作為監管的研究內容。此外,微觀監管是國家強制權的運用,相對于宏觀調控更直接影響市場主體的權利和利益,特別是在我國經濟體制轉軌過程中,對這種強制性權力的確立、規范及制約的研究更具有重要意義,因此,監管內容應限定在微觀監管領域,政府以直接的方式對市場中的微觀經濟主體及其活動進行干預。

三、行政監管類型的劃分

依據不同的標準,不同學者對監管類型的劃分也有不同觀點。愛達荷大學黑夫蘭(Florence A.Heffron)將監管區別為三類,分別是經濟性監管、社會性監管和輔助性監管。他認為,經濟性監管涉及產業行為的市場方面(費率、服務的質量和數量、競爭行為等);社會性監管用以糾正不安全或不健康的產品以及生產過程的有害副產品;輔助性監管泛指與執行各類社會福利計劃(如社會保險、公費醫療、藥品、食品標簽、老兵福利計劃等)有關的措施。[7](P349-358)日本經濟學家植草益將監管分為直接監管(包括經濟性監管和社會性監管)和間接監管,間接監管主要以制約不正當競爭為目的,通過反壟斷、反不正當競爭法律、法規對企業進行間接制約。[1](P22-23)安東尼·奧格斯采納對監管廣義上的分類,分為經濟性監管和社會性監管,經濟性監管主要適用于具有壟斷傾向的產業,社會性監管是針對例如安全與健康、環境保護、消費者保護等領域的監管。[2](P4-5)一般認為,監管主要包括經濟性監管和社會性監管,借用植草益先生的理論,經濟性監管是針對存在著自然壟斷和信息偏在問題的部門,以防止無效率資源配置的發生和確保需要者的公平利用為主要目的,通過被認可和許可的各種手段,對企業的進入、退出、價格、服務的質和量以及投資、財務、會計等方面的活動所進行的限制;社會性監管是政府以保障勞動者和消費者的健康、衛生、環境保護,防止災害為目的,對物品和服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準,并禁止、限制特定行為的規則。[1](P22)“直到1970年,大部分早期的管制文獻都將焦點放在公用事業的管制上。如卡恩將公共部門和公用事業視為兩種競爭性市場模型明顯不能或甚至無從描述的經濟……自1970年環境保護委員會建立以來,管制的重心開始轉向環境質量、產品安全及工作場所安全的管制。……大量有關環境管制和政策的文獻開始問世。”[4](P28)這種理論研究的發展變化是與監管制度的發展變化相伴而生的。

[1]〔日〕植草益.微觀規制經濟學[M].朱紹文,等譯.北京:中國發展出版社,1992.

[2]〔英〕安東尼·奧格斯.規制:法律形式與經濟學理論[M].駱梅英,譯.北京:中國人民大學出版社,2008.

[3]袁明圣.法學語境下的政府規制[EB/OL].http://www.docin.com/p-21680618.html,2009-05-28.

[4]〔美〕丹尼爾·F·史普博.管制與市場[M].余暉,何帆,錢家駿,周維富,譯.上海:三聯書店,2008.

[5]余暉.論行政體制改革中的政府監管[J].江海學刊,2004,(1).

[6]〔英〕約翰·伊特韋爾,默里·米爾蓋特,彼得·紐曼.新帕爾格雷夫經濟學大辭典(第四卷)[M].許明月,譯.北京:經濟科學出版社,1996.

[7]Florence A.Heffron:The Administrative Regulatory Process[M].New York:Longman,1983.

宋慧宇(1978-),女,法學博士,吉林省社會科學院法學研究所助理研究員,主要從事行政法學研究。