憲法視角下的村民自治困境
——以甘肅省天水市琥珀鄉為例

康玉娟

(蘭州工業高等專科學校社會科學系,甘肅 蘭州 730050)

憲法視角下的村民自治困境
——以甘肅省天水市琥珀鄉為例

康玉娟

(蘭州工業高等專科學校社會科學系,甘肅 蘭州 730050)

村民自治制度是對中國憲政制度的重要創新,它有力地推動了中國基層民主化進程。但村民自治在實際運行中還存在重重困境,政府行政權力的過度介入導致村民自治制度在現實運行中悖離了憲法的精神。村民自治的精神真正得以實現依賴于國家層面的民主建設及中國憲政制度的進一步創新。

憲法;村民自治;困境;琥珀鄉

村民自治是我國的一項基本憲政制度。自第一個村民委員會產生至今,以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的村民自治有力的推動了民主政治在農村的發展。但這一制度在實際運行中還存在很多問題,表現出了復雜的復線式發展狀態,并沒有成為學界所期待的“政治體制改革的突破口”,[1](P31-34)反而不斷凸現出與憲法精神相悖離的實踐。

《憲法》第111條規定:“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《村民委員會組織法》第2條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”《憲法》和《村民委員會組織法》所涉及的是關于村民委員會的定義,而村民自治的定義多是從現行《憲法》和《村民委員會組織法》關于“村民委員會”的界定中推導出來的。本文引用《中國社會科學院院報》主編崔智友博士對村民自治下的定義,即“村民自治就是農村特定社區的全體村民,根據國家法律、法規的授權,依照民主的方式建立自治機關,確定行為規范,辦理本社區內的公共事務和公益事業。村民自治應當包括如下要素:自治的法律依據、自治體、自治機關、自治權和自治行為規范。”[2](P129-133)村民自治是基層民主的最主要的表現形式,自治是它的精髓和核心。從憲法的視角看,村民自治至少應包含兩層含義:第一,村民自治排除外力威脅;第二,村民自治核心內容是直接民主。

但實踐中村民自治更多的流于形式,尤其對于不發達地區農村來講,村民自治的精神更是難以實現。筆者所調查的個案地區是甘肅省天水市琥珀鄉,該鄉位于麥積區西北端,地處麥積區、秦州區和甘谷縣六峰鎮交界。全鄉共有13個行政村,43個自然村,土壤比較貧瘠,年降水量少,較干旱。筆者主要調查了琥珀鄉的羅家村、霍川村、馬家坡三個村。問卷發放情況:問卷發出去270份,收回260份,有效問卷251份。三個村收回問卷的情況是:羅家村133份,占53%,霍川村72份,占28.7%,馬家坡46份,占問卷總數18.3%。從調查的結果顯示,目前個案地區村民自治還面臨著重重困境。

一、村民參與直接選舉的困難與村民自治的要求不符

村民的選舉權與被選舉權是憲法賦予的最基本的民主權利,《村民委員會組織法》第12條規定,年滿十八歲村民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權。可以看出,整個《村民委員會組織法》中滲透著權利本位的思想,權利本位是村民自治制度設計和立法的基本精神。但是在調查中我們發現,現實與制度設計還有很大的距離。

表1 您對村委會選舉持什么態度?

從表1可以看到,農民對村委會的選舉持積極態度的占37.9%。他們希望通過自己的積極參與,選舉出對村民利益負責任的村委會。但是從表1中還可以看到另一種現象:對村委會選舉持“無所謂”態度的人占更多數。在筆者調查的琥珀鄉三個村中,當問到選舉權與被選舉權問題時,不少村民說通過看電視新聞或書刊知道有這個民主權利,很多村民都想行使自己的這個權利。但是由于村民委員會選舉的形式化,鄉政府的行政指定,使村民對這種選舉失去了熱情和信心,村民對村委會的工作很不滿意。(如表2)

表2 您對本村村委會工作滿意嗎?

在憲法視角下,村民自治的核心內容是直接民主。那可以肯定的是筆者所調查的三個行政村實行的都不是真正意義上的村民自治,而是換了名稱的人民公社,因為鄉政府把村委會當作自己的下屬行政組織,甚至對村委會成員隨意任免。這種做法打擊了農民參加選舉的積極性,所以會有表1中12.7%的不積極和33.1%的無所謂。筆者調查的這三個村的村委會成員都是鄉政府指定的,鄉政府任命的村干部大多數都是在本村比較蠻橫厲害的人物。據村民分析,任命這樣的人做村干部,村民都怕他們,所以收款、計劃生育等鄉政府下達的任務比較容易完成。對這樣的村委會村民能滿意嗎?當問到一些婦女及年齡大的人關于村民選舉村干部的事時,他們顯得很茫然,說不清楚什么是村民自治。這能說是村民們太無知嗎?恐怕首先要問的一個問題應該是:這樣的實踐還是村民自治嗎?可見,不管制度設計的如何完美,如果現實中不正確實行的話,那一切只能是海市蜃樓。

二、村干部、村民法治觀念的淡薄與村民自治之間的矛盾

根據憲法的要求,村民自治中村委會的選舉、鄉鎮政府對村委會的指導、村委會自身的活動,村民對村委會的監督都必須是以相關法律法規為依據,法律至上是村民自治的理性原則。

在調查中發現,農民很少主動了解《村民委員會組織法》及相關法律法規,有關選舉權、罷免權等知之甚少,更談不上通過法律途徑監督村委會的各項工作。

表3 您知道《村民委員會組織法》嗎?

被調查的村民盡管在填問卷時會選擇“知道”或“知道一些”,而當筆者問到《村民委員會組織法》中具體的內容時,他們還是說不上來,說不知道的就是純粹不知道有這部法律。對于實行了二十多年村民自治的農村和村民自治主體的農民,《村民委員會組織法》應該是每個人很熟悉的,但如表2所示,知道《村民委員會組織法》的只有17.1%。試想,如果不知道《村民委員會組織法》的相關規定,村民怎樣行使自治權利?怎樣通過合法程序選出自己滿意的村干部?怎樣監督村委會的工作?又如何罷免不稱職的村干部?

在被調查的村民中,文盲占8.8%,小學文化程度占32.3%,初中文化程度占39.0%,高中文化程度占14.7%,中專占1.6%,大專占0.4%。農民的文化素質普遍偏低,許多農民由于文化素質的制約,不知道如何管理自己的事務;同樣,村民委員會作為村民實行“自我管理”的組織,也缺乏管理者應具備的文化素質、政治素養和法律意識。

由此可見,當國家政權從農村基層撤離后,農村的事務由農民自己管理,農民獲得了經濟自主權和前所未有的自由。但他們又陷入迷茫之中,對法律的無知和法治觀念的淡薄使他們不知如何管理村里的事務,村民自治實際是在混亂狀態下運作的。

三、村干部當家人身份與其政府代理人身份之間的沖突

《村民委員會組織法》第4條規定:村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。同時,該法第2條規定:村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業。村民委員會行使著兩種權力,即來自法律授權或政府委托的國家行政權和來自村民讓渡的村民自治權,在實踐中就是村民委員會所承擔的政務和村務。

村級的政務是鄉鎮政府作為國家基層政權組織,在其管轄范圍內行使國家行政管理所要求村民完成的事務,主要是是國家憲法、法律、政策要求公民完成的事務,其中如交糧納稅、服兵役、計劃生育等。

村務是一村范圍之內關系村民共同利益的事務,村民認為必須共同管理的事務即是村務,這與一村的經濟發展條件、村民民主意識、自治能力相聯系。

國家權力從村中撤出,致使國家行政權力在村中出現了空檔,必須要有一個機構或組織來代替國家行政權力來行使其在農村中的行政職能,這個任務自然地就落到了村民委員會的頭上。村民委員會作為政府的代理人,接受鄉級人民政府委托而辦理行政事宜,管理村中的一切政務。另一方面,村民委員會作為村民自治的法定機構,是村民自治的當家人,是村民利益的代理人,其權威來自于村民的投票授權。

表4 如果讓您來選村干部,您認為哪些因素重要(選三項)?

從表4可以看出,村民選舉自己利益的代理人時,注重的是他們的德行和才干,“能否帶領大家致富”、“辦事是否公道”、“敢不敢代表村民說話”才是村民選舉村干部的基本要求。村民要的是一個能與政府、其他社會組織對話,維護自己利益的代言人。

但村民委員會扮演的“雙重代理人”的角色,無法滿足村民對公平、公正的需求。因為,國家的行政管理與村民自治之間不可能總是和諧共處的。盡管從長遠的角度來看,鄉鎮政府和村民在根本利益上是一致的,但在某些具體利益上還是存在很多矛盾。具體的就是政務和村務的相互博弈,在這種博弈中,更多的時候行政干預占了上風。鄉鎮政府在分散的農民面前顯然居于絕對強勢地位,為了維護自身的權力和利益,行政管理的權力往往凌駕于村民自治的權力之上。這就很容易把村委會置于兩難境地,村委會若多顧及上級安排的政務,就勢必少顧及村務,其自治功能勢必被抑制和削弱,由農村的社區自治組織變成實質上的鄉鎮基層政府的延伸和附屬物,這從根本上背離了憲法的精神。

四、“大學生村官計劃”實質是對村民自治原則的侵犯

大學生村官最初出現在90年代中后期,成為一種國家層面的政策是在2005年,是年中辦、國辦聯合下發《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業意見》,成為大學生村官計劃的標志性事件。從2008年開始,中組部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部等部委決定將用五年時間選聘10萬名高校畢業生到村任職,大學生村官計劃進入了全新的發展時期。

大學生村官計劃的實施,是在新時期大學生就業難的背景下,針對新農村建設中農村人才匱乏的問題而提出來的,一方面有利于緩解就業壓力,另一方面又為農村的發展注入了新的活力,因此獲得了比較高的評價。大學生村官計劃被認為是“突破了農村干部選用的常規模式,是農村村級組織建設的創新之舉”,[3](P66-67)“大學生村官為新農村建設注入了新的內容和動力”。[4](P87-88)

然而,當理論界和實務界都在為大學生村官計劃叫好的同時,卻鮮有人關注到大學生村官計劃本身內含的對村民自治制度的破壞性。以“中國首屆十佳大學生村官”為例,其中安徽科技學院生命科學學院的楊俊森,他是安徽六安霍邱人,但是卻成為了安徽省歙縣深渡鎮綿潭村的村委會副主任;與他類似的還有南京財經大學經濟學院的戈新化,任江蘇省宿遷經濟開發區三棵樹鄉楊樓居委會黨支部書記兼居委會主任,戈新化也不是宿遷人而是徐州人,他們都是在異地他鄉成為村委會組成人員!除了他們之外,還有更多的不是村委會組成人員而擔任村委會組成人員助理職位的大學生。筆者所調查的三個村情況又是怎么樣呢?

表5 您認識本村的大學生村官嗎?

從表5可以看出,大多數村民對本村的大學生村官不認識,還有多數村民因村官是外地人,不熟悉,還有少部分根本就不知道。這充分反應出大學生村官并沒有真正融合到村民當中去。那么,大學生村官的戶籍又是怎么樣的呢?《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業意見》規定“到農村就業的,可通過法定程序安排擔任村黨支部、村委會的相應職務,市縣兩級政府可給予適當的生活補貼,其人事檔案由縣級人事部門管理。”這些村官的人事檔案由縣級人事部門管理,也就意味著他們并沒有落戶到其所供職的農村。而《村民委員會組織法》第二條就規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”如果村民委員會的組成人員甚至領導人員本身就不是本村村民,所謂的“自我管理、自我教育、自我服務”又如何能夠實現呢?只要大學生村官在他們在所供職的農村享有管理村務的權力,那么就違反了《村組法》的規定。因此,大學生村官計劃本身就是違法的,是對村民自治的破壞!

從以上分析可以看出,個案地區的村民自治困境不僅僅來自村民自身和作為基層政權組織的鄉鎮政府,而且來自國家層面的指導性政策,正是這種不同層級政府行政權力的過度介入導致村民自治制度在現實運行中悖離了憲法的精神,使得“村民自治有自治形式而無自治的內容,因此淪為空殼化!”[5](P6-7)

我國的村民自治采取的國家主導、政府推進的道路模式。國家對于村民自治制度的發展具有雙重性作用,一方面正是由于國家力量的介入使得村民自治能迅速的在全國范圍內開展;另一方面又是由于國家權力的不當干涉使得村民自治制度的運行出現偏差,當政府權力與村民自治兩者出現沖突時,首先犧牲的便是村民自治制度。所以,村民自治困境真正的根源在于,它仍是一項國家主導的制度,行政權力是其中的核心行動者,并缺乏一個足夠強大并相對獨立的另一方行動者與其博弈。如果存在強大而獨立的行動者,那么雙方通過平等的協商,共同制定制度,糾正實踐偏差,最終可以逐漸消除實踐中村民自治與憲法精神的悖離。

因此要想真正實現村民自治的民主目標,就需要培育國家之外的另一方行動者,而這還得依賴于國家的制度供給來完成。由于初始條件的限制,真正的村民自治只能通過一個長期的、漸進的過程來實現,讓另一方行動者能夠在國家的制度供給中找到自身壯大的途徑,增強自身的力量,最終具備與核心行動者進行協商的能力。村民自治制度實施以后所產生的動力和壓力都需要促進國家與社會的良性互動,加快國家層面的民主建設,進一步創新中國憲政制度。

[1]張厚安.三個面向,理論務農:社會科學研究的反思性轉換——華中師范大學中國農村問題研究中心20年回顧[J].華中師范大學學報,2001,(1).

[2]崔智友.中國村民自治的法學思考[J].中國社會科學,2001,(3).

[3]宋相義.農村村級組織建設的創新之舉[J].前沿,2007,(2).

[4]韓新寶.新農村建設中大學生村官的作用及實現途徑[J].中共四川省委省級機關黨校學報,2008,(2).

[5]徐勇.村民自治的成長:行政放權與社會發育[J].華中師范大學學報,2005,(2).

康玉娟(1979-),女,法學碩士,蘭州工業高等專科學校社會科學系講師,主要從事憲法學研究。