論村民自治與農村環境自治的有機結合

陳葉蘭

（湖南農業大學 人文學院，湖南 長沙 410128）

論村民自治與農村環境自治的有機結合

陳葉蘭

（湖南農業大學 人文學院，湖南 長沙 410128）

以村民自治為基礎構建農村環境自治，不但具有理論價值，而且具有很強的現實可行性。農村環境自治與村民自治的性質、目標和自治方式是統一的。農村環境自治與村民自治的結合，是農民環境權益實現的必然要求；二者的結合，也符合現代法治理念；通過強化村民自治組織的環境治理功能，使其成為農村環境自治的核心力量。

村民自；農村；環境自治；結合

農村環境保護事務屬于村民自治的自治范疇，是村民自治組織的任務之一。所以，以村民自治為基礎來構建農村環境自治，實現二者的有機結合，對解決農村環境管理體制問題具有重要的現實意義。

1 農村環境自治與村民自治的趨同性

農村環境自治從本質上就是村民自治，它是村民自治任務中的一個領域。

1.1 自治性質趨同

農村環境自治和村民自治從性質上都屬于社會自治，它是農村基層群眾自我管理、自我服務，共同發展農村公共事業的自治形式。

農村環境自治作為社會自治，區別于政府的治理，也區別于私人的治理。首先是農村環境自治的主體具有廣泛的社會性。農村環境自治的主體或實現形式主要有農村群眾自治組織、農民專業合作社、民間環保組織)、其他社區組織、農村居民等。這些農村環境自治組織以農村環境保護與治理作為唯一目標和職能，以各種不同的方式，可以在農村區域內的環境治理活動中發揮作用。尤其農村群眾自治組織和其他社區組織，一般有較多主體同時參與，在面向小規模的自然資源開發利用和小范圍的環境保護項目中，可以通過彼此信任、尊重以及有效地溝通、交流而實現自主治理。農村環境自治模式下的農村居民，也往往具有明確的環境意識，享有環境權利和義務，并積極參與環境的自我治理。其次是農村環境自治的治理范圍的社會性。農村環境自治的內容是具有公益性、社會性的農村環境保護公共事務，而不包括傳統政府治理中的政治性公共事務，也不包括以營利為目的的環保產業。所以說，環境自治是一種社會自治，是社會自治在生態環境領域中的特殊體現和具體樣式。

1.2 自治目標一致

農村環境自治的目標是：首先是通過民主管理、環保自治機構、自治規范以及宣傳教育和糾紛調節機制的建立和完善，培育農民主體意識，鼓勵農民自我管理、自我教育、自我服務，發揮農民在農村環境保護中的主體作用。其次，通過多渠道的公眾參與農村環境自治實現農民環境權利。農民通過參與農村環境自治，自主決策、自主管理農村環境事務，充分表達自己的環境意愿，共同實現環境保護目標，在農民的環境知情權、環境參與權、環境保護監督權等程序性的環境權益得到充分保障的前提下，農民的清潔水權、清潔空氣權等實體性環境權益也將隨之得到實現。最后，通過農村環境自治促進農村環境管理效率。農村環境自治制度是一種建立在所有農村社會成員高度環境自覺自愿基礎上的“人人為人人服務”的規范體系，由于自治組織和成員的高度自律性，使得它在管理成本上具有明顯的效率優勢。

村民自治作為法定的基層群眾自我管理、自我服務的制度安排，它的任務就是組織自治成員共同管理農村公共事務、供給農村公共產品，那么農村環境保護當然地成為其基本任務之一。那么在農村環境保護中的村民自治，它的任務依然也是：保護農村環境資源，保護農民的環境權益，提高農村環境管理效率。這與農村環境自治的目標是完全一致的。

1.3 自治方式統一

根據《村民委員會組織法》第二條的規定，村民自治是村民實現自我管理、自我教育、自我服務的一種制度安排，村民自治組織通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等方式實現自治權利。

而農村環境自治作為一種社會自治，它不是通過傳統的法制化或環境法制化路徑而實現的，而是憑借社會成員的倫理自覺，是以德治為基礎的社會治理模式。它是通過農村社會成員高度自覺的環境倫理基礎上充分參與的一種自我服務和自主治理，體現的是一種真正的實質性民主。同村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的民主形式本質上是統一的。

2 農村環境自治與村民自治結合是農民環境權益實現的必然要求

村民自治權的權能中應該包含了環境自治權。如果將農村環境自治權從村民自治中剝離，是不現實的，也是沒有必要的。

農民環境權益，是農民享有的在健康、安全和舒適的環境中生產和生活的權利，包括程序權利和實體權利[1]。環境民主原則是農民的環境權益實現的根本保障。可由于體制的、歷史的原因，目前我國農村農民個人參與環境管理，實現環境權益的渠道還很有限，效果也不明顯。所以需要培育一個能代表農民實現環境權益的組織。

村民自治組織作為農村基層群眾自治組織，是最直接接觸農民，最了解農民，從而最能整合農民力量、獲得農民信賴的組織。由村民自治組織來帶領農民實現農村環境自治，能夠產生良好的效益。由村民自治組織負責農村環境自治，可以綜合調動農村所有社會資源投入環保治理，使村內每個成員和單位都成為農村環保的參與者、監督者。中山大學李摯萍教授2006年針對農民希望采取什么方式改變環境污染狀況時做了調查：40.8%選擇“向村委會反映情況”，34.4%的人選擇 “向政府有關部門反映情況”，9.2%的人選擇 “找污染者協商解決”，1.9%的人 “選擇向法院起訴”，0.8%的人選擇 “上訪”[2]。這些調查數據顯示農民有困惑向村委會反映情況的比例是最高的，說明了農民維權對基層群眾自治組織有最大的依賴性，也說明村委會在處理農村環境問題時能扮演更重要的角色。因此，完善村民自治組織在農村環保中的法律地位，實現村民自治與農村環境自治的緊密結合，對農民環境權益的維護，對農村環境資源的保護都具有重要意義。

3 村民自治組織引領農村環境自治符合現代法治理念

3.1 村民自治組織行使環境自治權符合依法治國理念

依法治國是社會主義法治的核心內容。依法治國理念，需要準確把握三個基本內涵：一是法律面前人人平等；二是樹立和維護法律權威，三是嚴格依法辦事[3]。而由于長期的城鄉二元結構和國家政策偏向于城市，農民的平等發展機會一直沒有得到真正的保障，農村基礎設施建設、農民受教育權利、就業權利、醫療和社會保障方面以及農村環境保護方面都與城市存在較大差距，農民群體的各種社會權益得不到實現。因此，要樹立社會主義法治理念，就應該按照憲法規定“還權”于農——把公民平等權還給農民，這樣才能建設和諧社會，調動農民建設社會主義新農村的積極性。村民自治組織引領農民群體和其他組織行使農村環境自治權，維護村民的環境權益，是符合社會主義法治理念要求的，也有利于新農村建設的推進。

3.2 村民自治組織行使農村環境自治權符合公平正義的理念

公平正義，自古以來就是人類社會共同的追求，也是社會主義法治理念最基本的的價值追求。要構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村，就必須樹立公平正義的理念，準確把握合法合理、平等對待、及時高效、程序公正四個方面。在村民自治中實現環境自治，自治規則民主制定，自治活動民主參與，同時有所有成員的自主自愿執行相關規則，能很完整地實現合法、合理、平等、高效和程序的追求。在公平正義的理念指引下，不同地方的村民可以按照適合本地區特征的自治規則來管理自己的環境,比如村規民約、村民自治組織制定的環保規章制度等等。所以，在村民自治基礎上推行的農村環境自治，能保護好農村環境，能保障農民環境權益的順利實現，能得到村民的熱烈擁護，從而也能實現農村社會的和諧。

3.3 村民自治組織行使環境自治權符合民主原則

村民自治是農村村民對本村公共事務進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度安排；村民自治組織則是民意的最集中的代表。農村環境自治，體現的也是農村居民自主管理農村環境事務，是最充分的一種公眾參與形式，是環境民主在農村的體現。所以，村民自治與農村環境自治的結合，就是民主形式的有機組合，能更充分地體現民主原則。

3.4 村民自治組織行使農村環境自治權符合效率追求

首先，村民自治組織最了解本村的環境與資源狀況，并能通過落實承包責任制的同時，落實環保責任，能引導和督促村民以可持續發展的方式管理自然資源，制定出合理開發利用自然資源的各種規章制度，還能夠針對村內部資源濫用的實際情況對癥下藥地提出解決方案。

其次,村民自治組織進行環境管理可以綜合調動所有社會資源投入環保治理，將村內所有單位和個人共同構建于環保建設整體網絡，使村內每個成員和單位處于該網絡的密切監督之下[4]。由于村莊是熟人社會,所以只要環保觀念得到大部分村民的認同，那么少數破壞環境的行為就會受到村民的共同鄙棄和指責，因此環保規則比較容易成為村民的共同行為準則。

再次,村民自治組織方便監管，能及時發現違規排放污染或破壞資源的行為，也可及時采取對策，可以節省治理污染的成本，也可以避免資源破壞后再恢復的高成本，低效益。可見，通過村民自治組織進行環境自治，可使原來國家環保部門的一雙眼睛變成無數雙眼睛，每個污染單位時刻都要接受村民的監督，村民也從環境破壞者和受害者變成環保的參與者和監督者。

4 優化村民自治組織的環境治理功能，落實環境自治

事實證明，通過社會組織參與社會公益事業的效率會更高。而由于資金和人力資源等限制，環保民間組織的力量還幾乎沒有觸及到農村，政府在近期內也難以創建更多的農村環境保護機構和組織，所以充分地利用農村現有的基層自治組織進行農村環境治理，實現農村環境自治，是一個不錯的選擇。

4.1 村民自治組織在農村環境自治中的核心作用

4.1.1 村民自治組織參與農村環境自治的法律依據《憲法》第111條規定:“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！贝迕裎瘑T會作為村民自治組織是農民當家作主管理本村公共事務的組織形式。村委會作為農村基層自治組織，當然也可以包括農村環境的自治，可以基于農民的委托來行使環境管理權。因此,作為村民自治組織的村委會可以享有農村的環境管理權，成為農村環境自治的主要組織力量，是具有憲法依據的。

4.1.2 村民自治組織參與農村環境自治的組織優勢首先,村民自治組織具有貼近農民、解決實際問題的能力。村民委員會熟悉當地的環境資源要素狀況，了解農民的環境需求，能夠以可持續發展的方式引導農民合理開發利用自然資源，制定出保證自然資源風險最小化利用的規章制度，能夠針對本村資源濫用活環境污染的實際情況對癥下藥地提出解決方案。比如，一些地方的村委會組織村民訂立村規民約對森林資源限定砍伐時期，一些地方按照林木生長狀況規定封山制度，一些漁業村為了保證捕撈的公平，規定每戶居民的打撈地域并實施周期性的輪換，對捕撈時間和魚網網格的大小也有明確規定[5]。這些例子說明村委會作為農村生產生活的基層單位，最了解實際面臨的環境資源問題，也最能采取有效方法解決這些問題，從而能保證資源更為合理的利用。

其次，村民自治組織參與農村環境自治能體現規模效益優勢。農業的農藥化肥導致的面源污染，農村的禽畜糞便、農戶生活污水污染，以及沒有任何環保處置設施的鄉鎮企業帶來的工業污染，如果分別處理都會效率低下，而由村委會組織集中治理，既可以減少治理成本，又可以提高治理效率。再之，目前遭受環境損害的村民往往是一個村或幾個村的大量農戶，如果各自維權，成本高，效果還不好；而由如果能由村委會組織所有受害農戶進行環境維權，將大大降低維權成本，從而能更好地激勵農民的維權積極性。

再次，村民自治組織參與環境治理，決策更具靈活性和創造性。村委會不屬于政府體制，村委會對農民的關切往往會超過政府機構對管理對象的關切程度；再之村委會的民主決策機制，能讓村委會的環境決策更符合村民的意愿；村委會的靈活決策方式，也使之能根據環境狀況變化和村民環境需求及時調整決策，從而能受到村民的積極響應和遵守。

最后，村民自治組織可以調動所有農村社會資源投入環境治理。如果環保理念為村民所認同，環保意識成為村民公德，環境權成為村民共同維護的權益，那么個別村民的破壞環境的行為就會受到其他村民的共同譴責，這種威懾力可能更強于高高在上的法律。因此,當環保規則為所有村民認同并成為共同行為準則，所有的農村社會成員都將參與到環保事業中來。同時村委會在農村基層社會中既是村民與政府的橋梁，又是村民集體的代表，能調動更多的社會資源和社會力量投入到環境保護中。

4.1.3 村民自治組織參與農村環境自治的現實需求基礎 據廣東省政協委員廖建航對廣州市1142個自然村的考察，發現有90%以上的村民反映村民自治組織是能發揮環境保護核心作用的。而對廣東省23個自然村的抽樣調查中發現，75%以上的村民反映村民自治組織是能發揮環境保護核心作用的，80%以上的村民希望在政府和村民自治組織的領導下保護好身邊的環境?？梢?，由村委會主持參與環境自治，有堅實的群眾基礎和廣泛的號召力。

4.2 村民組織組織行使環境自治功能的障礙

雖然村民自治組織具有組織、參與農村環境自治的主觀意愿和一定的基礎。但是在現實操作中仍然還面臨很多困難。

4.2.1 村民自治組織管理農村環境事務的法律依據還不夠明確 法律沒有明確規定村民自治組織作為農村環境管理機構的地位?！洞迕裎瘑T會組織法》規定了村民委員會有教育農民保護環境的義務，但是沒有規定相應的權利或權力。使得村民自治組織在管理農村環境事務時缺乏相應的權利或權力。

4.2.2 村民自治組織代表村民提起訴訟的資格在法庭上常常受到質疑 根據我國現行的民事訴訟法律規定中，只有直接受害人才有權提起民事起訴。行政訴訟法也規定，只能由行政管理相對人對行政機關作出的具體行政行為能提起行政訴訟。那么，以村民自治組織為原告，提起民事訴訟或者行政訴訟，常常會以原告不適格為由，被駁回起訴。

4.2.3 村民自治組織行使環境管理權缺乏經費支持村民自治組織要對本村環境事務進行監管，或者代表村民參與政府的一些決策活動，或者代表村民應付行政復議和訴訟等活動，都需要一定的經費支持。而這些資金來源沒有法定渠道，自主籌集資金的活動又可能被認為是亂收費。

4.2.4 村民自治組織自身的環保意識不高 由于村干部大部分來自本村本土，一部分可能算是村莊精英，但是他們往往更關注經濟的發展，收入的提高，而對于環境保護意識，還是非常有限。對環保法規、環保知識、環保模式就更是知之甚少了。這對他們做好農村環境自治的組織者和參與者還是一個非常大的障礙。

4.3 優化村民自治組織環境治理功能，真正實現農村環境自治

（1）在《村民委員會組織法》、《環境保護法》等相關法律中應當明確授予村民自治組織對其所屬村域內的環保事務的治理權。比如環境自治權、環境規章制定權、環境批評教育權、環境處罰權、環境監督權等等。在農村環境自治規章或鄉規民約中，也應當明確村民自治組織的環境事務管理權限。

（2）盡快建立環境公益訴訟制度。環境公益訴訟是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會公共利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關提起訴訟。村民自治組織可以依據此項制度，以原告的身份代表本村村民的集體利益對環境侵害提起訴訟。在環境公益訴訟制度建立以前，也可以允許村民自治組織基于環境自治權提起訴訟。

（3）國家和基層政府應該為村民自治組織的環境自治提供資金支持。國家對農村的環保投入可以通過直接撥款、項目投入或補貼等形式交由村民委員會合理支配。還可通過政策優惠鼓勵社會投資農村環保事業。同時還可以支持村民委員會為采取維權行動而進行的合理籌資。

（4）對村民自治組織中的村干部等成員進行環境保護教育，提高他們的環境意識，補充他們的環境科學知識，使他們能勝任農村環境自治的任務，解決好農村環境問題。

總之，將村民自治與農村環境自治有機結合，即充分地利用了社會資源，又大大提高了自治效率，是解決農村環境問題的一條行之有效的途徑。

[1]吳獻萍，胡美靈.新農村建設與農民環境權法律保護[J].昆明理工大學學報:社科法學版，2007（9）：9-13.

[2]李摯萍.社會轉型中農民環境權益的保護——以廣東農村為例[J].中山大學學報:社會科學版，2007（4）:73-74.

[3]徐貴耀，朱旭冬.建設社會主義新農村必須牢固樹立社會主義法治理念[J].新東方，2006（12）:8-10.

[4]陳麗華.論授予村民自治組織環境管理權的必要性[J].求索，2009（8）:70-72.

[5]張繼鵬，胡繼連.淺議村委會在農村環境管理中的作用[J].全國商情:經濟理論研究，2009（6）：75-76.

D422

A

1674-1102(2011)05-0032-04

2011-08-23

湖南省社會科學基金項目“農業生態補償法律機制研究”（09YBA071）。

陳葉蘭（1971-），女，湖南邵陽人，湖南農業大學人文學院副教授，碩士生導師，法學博士，從事環境資源法學理論研究。

[責任編輯：韓志才]