農田水利:從路徑依賴走向路徑創造

童 潔，魏奇鋒，李宏偉

(1.四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064;2.四川大學 工商管理學院，四川 成都 610064)

一、引 言

2011年，中央一號文件對農田水利事業給予重新定位，凸顯出問題的嚴重性和緊迫性，也引起了人們的關注:目前中國的農田水利到底是什么狀況?根據全國第二次農業普查結果顯示，全國耕地面積為121 775.9千公頃，其中旱地面積占55.1%，水田和水澆地面積占18.9%［1］。此外，目前全國已建成的大、中、小 (10萬m3以上)水庫共有87 085座，其中1979年前30年建設86 258座，1979年后30年建設827座，這些水庫本身病險嚴重，完好率低［2］。通過這兩組數據可以清晰地把我國農田水利的現狀呈現出來。為什么在實施改革開放前后我國農田水利會顯現出如此巨大的變化?是什么原因導致這種“糟糕”的狀況會在1979年后持續惡化?

根據路徑依賴 (Path Dependence)理論和制度變遷理論，通過對改革開放前后我國農田水利制度變遷的路徑分析，發現中國農田水利事業的發展呈現明顯的路徑依賴特性。因此，要擺脫目前的農田水利困境，避免農田水利發展繼續惡性循環，造成更惡劣的影響，必須要進行路徑創造 (Path Creation)，打破原有的路徑依賴，并且還需要預防新的路徑對未來產生新的路徑依賴。

二、農田水利的路徑依賴

目前對路徑依賴的研究在國外處于前沿領域，路徑依賴的思想也被廣泛應用在技術、經濟、社會等眾多領域當中。本文通過引入路徑依賴的概念，試圖從制度層面揭示當前農田水利制度的變遷路徑，幫助人們更加清晰地認識農田水利的發展歷史，認識當前農田水利困局的原因。

1.制度變遷的路徑依賴理論

路徑依賴概念最早是由生物學家Gould提出，用來描述生物演化路徑。David通過研究打字機鍵盤的歷史變化，把路徑依賴的概念引入到技術變遷中，認為QWERTY鍵盤之所以能在市場上占統治地位，不是因為它是最高效的技術，而是因為技術的相關性、規模經濟和投資的準不可逆性 (Quasi－Irreversibility)排斥了更好的技術［3］。North根據技術演進的自我強化機制提出了制度變遷的路徑依賴理論［4］，認為歷史演化與特定的制度演化之間存在著緊密聯系，他用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經濟制度的演進，他還因此獲得了1993年的諾貝爾經濟學獎。國內對于制度變遷研究影響比較大的有林毅夫，他將制度變遷的方式劃分為:誘導性制度變遷與強制性制度變遷，林毅夫所謂的誘導性制度變遷是現行制度安排的變更或替代，或是新制度安排創造，由一群 (個)人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷，強制性制度變遷是指由政府法令引起的變遷［5］。

2.農田水利制度變遷中的路徑依賴和路徑創造現象

改革開放前后30年間，我國農田水利制度變遷受兩種經濟體制的影響呈現明顯的路徑依賴特征。如果把1956年三大社會改造看做高度集中的計劃經濟體制的實施起點，那么1978年的十一屆三中全會就是破除計劃經濟體制實施社會主義市場經濟體制的起點。市場經濟體制的實施，可以看做是對計劃經濟體制的終極否定，也可以看做是對舊經濟體制進行的一次創新。鑒于此，本文對改革開放前后30年間農田水利制度變遷中的路徑依賴分別進行探析。

(1)改革開放前30年，計劃經濟時期的路徑依賴

在計劃經濟時期，農田水利變遷方式主要是強制性變遷，路徑依賴現象客觀存在并起著重要作用，主要體現在以下幾個方面:

其一，“左”傾錯誤思想認識。在第一個五年計劃提前完成的背景下，1958年5月，中共八大二次會議正式通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線，試圖在探索我國建設社會主義的道路上打開一個新局面，卻由此滋生了“左”傾錯誤思想。在后來愈演愈烈的一系列“左”傾錯誤思想指引下，農田水利成為受害對象之一。八大二次會議之后，“大躍進”迅速在全國發動起來，緊接著在一個月之內全國基本實現“人民公社”制度。“人民公社”是改革開放之前我國農村的唯一所有制形式，由于權力過分集中和平均主義，成為加劇1959—1961年“三年自然災害”的主要原因。為擺脫農業災害危機，1964年毛澤東又提出了“工業學大慶，農業學大寨，全國學解放軍”，便又開始大興農田水利。雖然在“農業學大寨”中農田水利得到了較快發展，但是根本原因在于彌補前期“大躍進”產生的惡劣后果。

其二，農田水利的發展與政治運動緊密聯系在一起。在高度集中的計劃經濟時期，農田水利獲得發展的幾個階段都與當時的政治運動緊密相連。無論是“大躍進”、“農業學大寨”還是后來的“十年文革”期間，農民參與農田水利的建設都是為了響應國家號召，在高度平均和公有制背景下，農民即便一窮二白，也會“積極”參加農田水利建設。新中國成立以前，列強的掠奪和多年的戰亂造成了解放前中國社會經濟凋敝，人民流離失所，在這樣一個背景下推行高度集中的計劃經濟，國家掌握一切資源，“集中力量辦大事”，對中國的經濟發展確實起到了不可小覷的作用，農田水利的發展也正是在這樣一個背景下取得的。

由此可以看出，計劃經濟時期嚴重的“左”傾錯誤思想和靠發動政治運動來帶動農田水利發展已經不能適應時代發展的需要。高度集中的計劃經濟體制也已經不能適應農田水利的發展，經濟體制亟待創新，這從客觀上呼喚了市場經濟的出現。

(2)改革開放后30年，市場經濟時期的路徑依賴與路徑創造

根據路徑創造理論的觀點，人們可以充分發揮主觀能動性，有意識地偏離現有的路徑，進行解鎖，從而創造出新的路徑。以黨的十一屆三中全會召開為標志，我國開始嘗試進行經濟體制改革，積極探索新的發展道路。社會主義市場經濟體制正是突破舊的路徑依賴進行的一次路徑創造，同時，也暗示著進入了一條新的發展路徑。路徑創造僅僅一時，而路徑依賴卻是永久的，它們唯一的區別在于新的路徑依賴是積極的還是消極的。制度變遷中的路徑不會消失也不會停止，它只會從一個路徑轉入另一個路徑，新制度在突破舊制度時終究會進入一個新的路徑依賴中。

如果以此看做是改革開放后農田水利制度變遷的邏輯起點，那么當前的農田水利的困局正是新的路徑依賴所產生的鎖定效應。在市場經濟時期，農田水利的制度變遷方式主要是誘導性變遷和強制性變遷并行，路徑依賴現象同樣客觀存在并發揮著重要作用，主要體現在以下幾個方面:

其一，家庭聯產承包責任制。農民對待農田水利事業的熱情度下降最早可以追溯到家庭聯產承包責任制。1982年1月1日，中央批轉了《全國農村工作會議紀要》，家庭聯產承包責任制開始在中國推行。實行家庭聯產承包制是農村經濟體制的一項重大改革，這項制度對農田水利建設產生了深刻影響，它改變了過去集體建設農田水利的做法，極大地調動了農民群眾的積極性，卻因此產生了諸多新問題:分散經營、無人投資建設、無人監管等等。原本是為改變土地所有制的一項土地政策，卻由此對農田水利發展產生了消極影響，并在后期逐步得到強化，農民個人的責任與意識逐漸降低，對農田水利的管理、監督、維護保養也隨之弱化，從而使消極影響逐步強化，加劇農田水利設施老化和病險率升高，并最終產生路徑依賴效應。雖然1993年新制度“兩工”的實施在20世紀90年代又一次掀起了農田水利建設的高潮，但是隨著2006年“兩工”的取消，取而代之的“一事一議”和“農民用水者協會”都沒有發揮出預期效果，農民在農田水利建設中的積極性并沒有被激發出來。

其二，分稅體制改革。政府在農田水利中的投入和管理主體角色的退化最早可以追溯到分稅體制改革。由于過去財政包干體制日益暴露出種種弊端，1994年我國開始實施分稅制財政體制改革，充分運用財政手段對經濟實行宏觀調控。2000年3月《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》開始推行，2004年中央決定免征除煙葉稅外的農業特產稅，2005年12月十屆人大通過自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》。稅費體制的改革，從組織管理和經濟投入兩個方面影響農田水利，鄉村行政組織的退出和“農民用水者協會”的誕生，“兩工”取消和“一事一議”制度的實施，徹底地改變了以往農田水利的建設模式。分稅制改革原本是為了理順中央與地方之間的稅收分配關系，調動中央與地方兩方面的積極性，加強稅收征管力度，保證財政收入并增強宏觀調控能力。在這場制度變遷過程中，國家是既得利益者，卻因此把農田水利的投資與管理重擔推向市場。由于過分強調市場的作用，國家投資越來越少，監管也不到位，農田水利公益性的特點曾一度被忽視。同時，在市場經濟利益驅使下，過分重視那些投資回報率高的大型水利設施，忽略小型農田水利的基礎作用，在種種因素相互影響下，最終導致了農田水利在改革開放之后畸形發展。

三、擺脫農田水利路徑依賴的困局，走向路徑創新

根據路徑創造理論的觀點，基于前文對改革開放后30年間路徑依賴的分析結論，要擺脫目前的路徑依賴，必須從當前“三權”制度層面上尋找出路，創造新的發展路徑，同時也要避免新的路徑可能對未來產生新的路徑依賴。

1.從現有的制度層面尋找出路

第一，產權制度。在市場經濟體制下，原來計劃經濟體制下的集體所有、國家所有的產權制度逐漸暴露出缺陷。集體所有制下，不能充分調動農民和投資的積極性，不能按照市場機制進行資源配置，產權制度是破解當前農田水利制度的根本。前文提到改革開放前農田水利在“大躍進”和“三年自然災害”中獲得繁榮發展，其根本原因在于國家政權占主導作用，而在“解放思想，實事求是”的改革開放時期，在于市場機制占主導作用，因此在新時期必須重視產權制度改革對于農田水利的重要性。同時，也要避免過分強調產權制度的重要性而忽視農田水利的公益性，從而避免可能產生的更加嚴重的后果。水權、經營權、維護管理權等權利需要得到清晰界定，國家可以嘗試采用股份制形式，約束農田水利發展，從而有效避免引發類似“賀呂湖”［6］這樣典型的糾紛案。

第二，事權制度。這里所提到的事權是指對于農田水利建設施工的組織、管理和決策領導權。由于在農村稅費改革前，農村基層行政組織負責組織、管理農田水利設施，這在一定程度上能做到“事事有人負責、事事有人管理”，從而大大提高農田水利的效率。鄉村行政組織退出農村共同生產事務，是農村稅費改革對農村帶來的巨大變化之一，而“一事一議”制度在實踐中往往流于形式，“農民用水者協會”尚不能破解農田水利在管理方面的難題。與此相反，正是在稅費改革推動下，一大批農村社會精英流失，并由此引發惡性的“連鎖反應”。鑒于此，首先，重新考察現行兩種制度的可行性;其次，在條件允許的情況下，可以考慮在每個村設置一名農田水利負責人，負責基層的組織、管理、協調、養護、維修等工作;最后，政府應加大引導，在引入社會資本的同時，積極放權，讓農民成為農田水利事業的主角，充分實現農民自主治理。

第三，財權制度。市場經濟最大的特點就是充分發揮資源的市場配置優勢。農業是一個國家生存發展的基石，而農田水利又是農業發展的根本，它不僅影響著當年的糧食產量，更重要的是將影響到一個國家的宏觀發展戰略。由于市場機制存在市場失靈，因此對于農田水利的建設不能僅僅依靠市場去完成，而應該回歸公益性。劉岳和劉燕舞認為農田水利本身就具有極強的公益性與公共性，因此，制度設計最重要的是“責任”的“平衡機制”［7］。完全由農民負擔或者完全由市場負擔都將導致農田水利的畸形發展。

2.預防新路徑對未來農田水利發展產生新的路徑依賴

根據權變理論，制度的有效性是指制度在特定外界環境中才能發揮出效益，一旦外界環境發生變化， “新”制度就成為一種阻礙因素。此外，根據生命周期理論，制度同樣存在類似“生命周期”的期限，形成一個從萌芽、發展、頂峰到衰落的四階段過程。基于這樣一個理論視角，現在的路徑創新對于未來也可能還會產生新的路徑依賴，因此，預防新路徑對未來農田水利發展產生新的路徑依賴也同樣重要。

首先，要從系統的角度進行科學安排，合理統籌農田水利發展。農田水利是社會領域中一個重要環節，它的健康有序發展與整個社會系統緊密相連。以分稅制改革為例，在撤銷農村基層行政組織同時，農村原來的一些具有一定號召力和管理能力的農村精英會因此流失，從而使農田水利缺乏有效的管理、監督和養護。

其次，開源與節流并行，更加注重節約。我國是世界上人均淡水資源嚴重缺乏的國家之一，隨著經濟的快速增長，我國工業用水和城市居民用水量不斷增長，這在一定程度上擠占了農業用水。同時，因工業、農業和城鎮生活用水污染在逐年惡化，也在一定程度上影響到了可利用的水資源量。在開源利用水資源的同時，必須注重節約用水，積極發展節水灌溉技術，提高水利用率。中國21世紀的水利改革與發展戰略重點就在于節水［8］。

最后，要積極發展低碳農田水利。低碳農田水利是發展低碳農業的一種形式，必將成為日后主要的發展途徑。徐玖平和盧毅認為低碳農業的原則為:低耗能、低污染、低排放［9］。在農業生產經營中排放最少的溫室氣體，同時獲得最大的社會和經濟收益。具體而言，應該大力引進高科技農田水利設施，培育抗旱抗澇抗病蟲害作物，深挖塘巧筑壩，增加自然抗旱抗澇能力。

四、結 語

農田水利是國家繁榮穩定、人民幸福生活的基石，因此，要特別重視發展農田水利事業，尤其是在全球氣候日益變暖的情況下，更要從戰略高度來研究農田水利問題。通過考察改革開放前后我國農田水利制度的變遷軌跡，從路徑依賴的分析視角，探討了當前農田水利困局的成因，這正是引入路徑依賴和路徑創造兩個概念的意義所在。因此，展望未來，積極穩妥地進行路徑創造，是應對現有路徑對未來產生新的路徑依賴的根本出路。

［1］第二次全國農業普查主要數據公報(第六號)［DB/OL］. 中國國家統計局網站，2008－02－29.

［2］張廣修.大旱反思:完善農田水利設施建設及旱災應急管理法律體制［J］.農村經濟，2009，(11):43－44.

［3］David，P.A.Clio and the Economics of QWERTY［J］.The American Economic Review，1985，75(2):332－337.

［4］North，D.C.Institutions，Institutional Change and Economic Performance ［M］. London: Cambridge University Press，1990.

［5］林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷［M］.上海:上海三聯書店，上海人民出版社，1994.

［6］羅興佐.稅費改革后的農田水利困境——湖北省荊門市五村調查［J］.調研世界，2005，(11):37－39.

［7］劉岳，劉燕舞.當前農田水利的雙重困境［J］.探索與爭鳴，2010，(5):42－45.

［8］張岳.中國水利發展戰略問題(1996—2004)［M］.北京:中國水利水電出版社，2004.

［9］徐玖平，盧毅.低碳經濟引論［M］.北京:科學出版社，2011.