錦州市新農保試點工作的實踐與思考

郝向宏

（錦州市財政局，遼寧 121000）

建立新農保制度，是黨中央、國務院統籌城鄉經濟社會一體化發展，實現建設小康社會目標的一項重要舉措；是完善我國的社會保障體系，解決廣大農民最關心、最關注的養老問題的“惠民工程”、德政和善政工程；是我國在農村取消農業稅后又一項具有劃時代意義的偉大歷史性創舉。也是黨和政府執政為民，提高執政能力建設的具體體現。2009年國務院下發了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，由此在全國拉開了建立新型農村社會養老保險制度（下文簡稱“新農保”）的序幕。新農保最大的特點是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，有三個籌資渠道。特別是中央財政對地方進行補助，這個補助又是直接補貼到農民的頭上。同時建立農民個人賬戶的模式，新農保借鑒了目前城鎮職工統賬結合的模式。新農保在支付結構上分兩部分：基礎養老金和個人賬戶養老金，基礎養老金由國家全額保證支付。

一、錦州市新農保試點狀況

錦州市位于遼寧西部，全市面積10301平方公里。全市共有耕地面積600萬畝，農業人口186.1萬人，占總人口的60%。錦州是遼寧省重要的農業生產基地，是農、林、牧、副、漁全面發展的綜合性農業區。義縣隸屬于錦州市，總面積2476平方公里，總人口45萬。全縣劃分為18個鄉（鎮），240個行政村。全縣總耕地面積120萬畝。2009年義縣社會生產總值實現56億元，財政一般預算收入為3.03億元，農民人均純收入5405元，為國家級貧困縣。

義縣是遼寧省首批八個新農保試點縣之一。2009年12月，依據《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]32號文件），錦州市新農保試點工作率先在義縣開展。義縣縣委、縣政府于2010年1月11日召開了全縣新農保試點工作動員大會。2010年2月5日，義縣在聚糧屯鄉四家村舉辦了全省新農保基礎養老金的首發儀式，當天共有100多名年滿60周歲的農民領取了每月55元的國家普惠式養老金。截止到2010年12月31日，上級財政撥付養老金4162.13萬元（55元部分，共一年半），縣財政配套368萬元。共為51789位年滿60周歲的農民累計發放養老金3679萬元，其中包括分配上級補助養老金（55元部分）3643.563萬元，總參保人數19.96萬人，占應參保農民人口的83%，收繳保費4323.12萬元（個人繳費部分）。收到市財政對參保殘疾人的繳費補助4.69萬元，對參保死亡人員返還個人賬戶一次性支出2.5萬元。目前，新型農村社會養老保險工作已在義縣全面鋪開，農村社會養老保險事業進入嶄新的階段。

義縣實施新農保的做法及成效可以概括為以下幾點：

1.加強領導，出臺方案，組建機構，啟動試點。為了逐步建立和完善新農保制度，促進農村社會保障事業的發展，義縣下發了《義縣人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點實施方案的通知》（義政發[2009]48號），建立健全了組織領導機構，成立了由縣長任組長、常務副縣長和主管副縣長任副組長，政府辦、宣傳部、財政局、勞動和社會保障局等相關部門主要負責人為成員的農村社會養老保險工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在縣勞動社會保障局。負責組織協調并指導鄉鎮人民政府及農村社會養老保險管理中心試點工作的開展。在新農保試點工作中，縣委、縣政府高度重視，把這項工作納入到縣委、縣政府的重要議事日程，作為一項中心工作來抓。在試點工作的啟動動員、方案制訂、發放儀式、調度推進的各個階段，縣委、縣政府主要領導均親自參加、具體指導、認真把關，四大班子主要領導多次聽取工作匯報并深入現場辦公；在籌集新農保補助配套資金上，縣政府為開展新農保試點工作提供了有力地組織保障。1月11日，義縣召開了新型農村社會養老保險工作動員大會，1月15日全縣新農保登記繳費工作全面啟動。

2.創新工作方式，加強宣傳發動，激發農民參保熱情。為使新農保這一惠民利農的好政策家喻戶曉、人人皆知，讓農民真正了解到新農保給他們帶來的實惠，義縣堅持多渠道、廣角度、深層次、全覆蓋的原則，采取立體化宣傳。一是資料宣傳，印制了義縣新農保宣傳提綱、宣傳標語、宣傳單等10萬多張，通過上街、趕集、信用社窗口和鄉、村兩級新農保工作人員發放到每一戶農民手中。二是媒體宣傳，利用有線電視網絡進行新農保政策講解專題報道，做到新聞有內容，銀屏有字幕；讓村干部和享受待遇的農民在電視上現身說法，宣傳新農保的好處。三是固定宣傳，制作宣傳條幅，懸掛在鄉鎮的各主要街道、集市、信用社門口、行政村顯要位置；在各鄉鎮及行政村的墻上粉刷宣傳標語。四是入戶宣傳，在主管部門領導的帶領下，負責新農保試點工作的全體干部職工和鄉鎮代辦員，深入村屯的每家每戶進行宣傳。他們提出了“進千家萬戶，講千言萬語，吃千辛萬苦，樂平常百姓”的口號，全力以赴使廣大農民群眾充分認識到新農保給他們帶來的實惠。

3.組織系統培訓，加強政策解讀，提高業務水平。為了使新農保相關工作人員快速進入角色，義縣在大力開展新農保政策宣傳的基礎上，2010年初召開由縣級新農保經辦機構、鄉鎮主管領導、勞動保障事務所經辦人員參加的新農保業務學習和培訓會。就新農保實施方案、實施辦法及經辦規程進行了進一步業務講解，對18個鄉鎮的代辦員和241個行政村的協辦員進行了培訓。通過業務學習，提高了經辦人員對新農保政策的認知水平和業務能力。

4.部門配合，通力協作，努力做好養老金的復核、收繳和發放工作。為了確保完成省、市、縣下達的春節前將養老金發放到農民手中的工作目標，從2010年1月14日開始，各級新農保工作人員做了大量細致、翔實的工作。各鄉鎮人員協助村協辦員填寫表格、整理資料，鄉鎮勞動保障事務所經辦人員初審、信息錄入微機，縣新農保處工作人員復核，通過參保登記全縣共有60周歲以上51789人符合享受領取養老金待遇。勞動和社會保障局在各鄉鎮以及行政村的全力協助下，在工作中實行數據的信息化、科學化、動態化管理，做到各種數據的準確無誤。財政部門密切配合，積極籌措資金，嚴把基金收繳和支出關，確保了資金的按時到位和及時撥付。縣信用聯社和縣農行等單位加班加點，確保了新農保基金的及時收繳和發放。

5.積極推進，狠抓落實，上下聯動。2010年11月2日縣政府召開了勞動保障工作推進大會，縣領導對新農保前期工作給予了肯定，并對新農保參保工作提出了新的要求。并下發了文件，要求各鄉鎮黨委書記負總責，實現參保率80%以上的目標。各鄉鎮黨委、政府也高度重視，把新農保工作當成最大最好最實惠的一號工程來抓。一是鄉鎮領導召開專題會議，進一步強化對新農保工作的認識，進一步確定鄉、村、組三級干部的工作區域，將任務層層分解即鄉鎮領導包村、村干部包組、組干部包戶的三級聯動機制，并形成定期匯報制度。二是強化宣傳，采取“四清四到位”措施。算清四個帳即個人入保多少清、政府補貼多少清、續保幾年清、領取養老金多少清。四到位即工作到村、宣傳到戶、動員到人、入保到賬戶。并以鄉鎮有線電視為平臺，以字幕形式每天滾動播出新農保相關政策。三是實行參保工作“六帶頭”：村、組干部帶頭，黨員干部帶頭，村民代表帶頭，村、組干部及黨員親友好友帶頭，創業成功人員帶頭，在外工作人員親屬帶頭。

6.加強考核通報，開展聯合檢查，全面促進參保擴面。在參保繳費擴面工作過程中縣委、縣政府對各鄉鎮下發了考核辦法，編發了義縣新農保工作簡報3期，對各鄉鎮工作進展情況以通報形式定期下發，還編印了義縣新農保試點工作文件材料匯編，起到了鼓勵先進，鞭策后進的作用。縣農保處還深入到每個鄉鎮，參加各鄉鎮的再動員大會，對新農保政策進行講解和宣傳。對前期新農保參保繳費擴面、保費繳存工作進一步安排部署。并組成聯合檢查小組對新農保開展情況和保費收繳具體情況進行檢查，并對檢查中發現問題及時解決。

二、新農保試點工作中出現的主要問題及原因

1.政策的制定還缺乏科學性和完善性。在新農保政策的設計上還存在著覆蓋面上的缺失。一是未能充分考慮農村非農人口中的一些特殊群體，致使他們游離于社會保障體系之外，而未能享受到黨和國家的惠民政策。義縣共有18個鄉鎮，其中17個鄉鎮的大多數農民參加了新農保，而義州鎮的失地農民已由農村戶口轉為非農戶口，有一部分已參加社會養老保險，但還有部分人員沒有納入城鎮養老保險統籌的范圍，他們要求參加新農保，這部分人的養老問題亟待解決。從義縣所屬的其他鄉鎮來看，也有一些原非農戶籍人員，很想參加新農保，但是由于制度規定的限制，未能如愿。二是領取新農保養老保險金的死亡人員的喪葬費，也是一筆數額較大的支出，而在原有新農保制度的設計中，沒有這方面補貼的規定，從以人為本，關注弱勢群體的角度出發，政府部門也應考慮這個現實問題。

2.宣傳發動工作還須加強，參保農民積極性有待提高。一是青年農民參保積極性不高，存在著等、靠思想；二是部分60歲以上直接享受養老待遇人員的子女未參保交費；三是外出務工人員參保率不高。主要原因是政策宣傳、解讀不到位，農村基層對新農保的宣傳還沒有做到家喻戶曉，人人皆知。農民對新農保政策只是一知半解，沒有認識到新農保將會給未來的生活帶來的實惠。中青年農民參保熱情不高的原因主要是：一些農民對新農保補助政策根本不了解或將信將疑；一部分青年農民感覺自己離養老的時間還較遠，沒有長遠打算。就是參保也打算從45歲開始參保，繳滿15年能享受待遇就行，對國家的新農保繳費補助，多繳多得、長繳長得的政策沒有真正領會；而且青年農民外出打工人數逐漸增多，部分人不想再回農村生活，加之城鎮職工基本養老保險待遇提高，因而對新農保興趣不濃。

3.新農保基金發放時間間隔較短，相關部門工作壓力較大，支出成本較高。目前，新農保養老金的發放采取按月發放的方式，相關部門的工作壓力較大，支出成本較高。由于義縣全縣新農保參保人員較多、范圍較廣，數據統計難，時間緊、任務重，有關主管部門在財力、物力方面的支出較大，存在著一定程度的浪費和損失現象，而同時信息反饋又不及時，也容易造成錯領、冒領現象。

4.市、縣兩級配套資金壓力較大。按照省政府新農保實施意見中的相關規定，除農民個人應繳納的保險費外，各級財政應給予適當補助，按照義縣實際情況：一是新農保實施時已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的老人不用交費，可以按月領取養老金，每月55元。所需資金由國家承擔50%，省承擔30%，市、縣兩級政府各應承擔10%。經調查，義縣符合條件的農民60336人，市縣兩級政府各應承擔398萬元（60336×5.5×12=398萬元）。二是年滿16周歲（不含在校生）到59周歲的農民，參加養老保險，按最低標準100元交費，應給予補貼30元。2010年按80%參保農民計算，補貼資金大致需720萬元。三是重度殘疾人和困難人員交費應給予補助。全縣困難群體人員25000人，其中有兩證的（即殘疾人證和低保證）人員約8000人，按每人補助100元計算，需資金80萬元（8000人×100元=80萬元）；其余17000人按每人補助30元計算，需資金51萬元（17000人×30=51萬元），合計131萬元。經測算，2010年義縣需要籌集資金1254萬元，如果要達到100%全覆蓋，義縣需要配套資金更多。而義縣是國家級貧困縣，縣級財政異常困難，絕大部分村集體經濟收入為零，很難出臺更優惠的補貼政策（如獨生子女、雙女家庭人員參保鼓勵等政策）。從錦州市、縣兩級財政剛性支出日益增長，財力緊張的狀況來看，配套資金的壓力都很大。

5.經辦及代辦人員素質不高，經辦機構及有關制度需進一步完善。義縣開展新農保工作，是由原老農保的經辦機構負責新農保業務，只有個別經辦人員接受過上級業務培訓，很多工作人員業務還比較生疏。各鄉鎮勞動保障事務所的經辦平臺建設參差不齊，還未建立新農保信息管理系統；絕大部分鄉鎮工作人員原為兼職人員，業務水平不高。鄉鎮代辦員、村協辦員開辦業務的能力水平更弱。由于經辦人員業務素質不高，所以造成各項審批把關不夠嚴格。對如何建立新農保檔案、核算新農保基金、審批復核60歲以上享受待遇人員的子女是否參保、核查等方面都不同程度地存在業務知識上的盲點。因此，造成了檔案建立不規范、個人賬戶未建立、子女未參保的父母仍享受基礎養老金待遇等諸多問題。老農保和新農保未能很好地銜接；經辦機構與代辦行溝通協調不足，缺少行之有效的制約機制，以致無法及時做實個人賬戶，無法實現新農保基金的保值增值。

三、促進“新農保”制度推廣的政策建議及措施

1.盡快彌補政策設計的缺陷，細化配套相關管理規定，讓新農保在制度保障下良性運行。一是應盡快研究相應政策，如何使未納入城鎮養老統籌范圍的非農戶口人員，盡快加入到新農保的行列中，解決其養老問題。二是建議政府從以人為本、關注弱勢群體的角度，積極考慮對參加新農保人員辦理喪葬活動給予適當的補貼，以體現對參加新農保人員的關懷和愛護，進一步調動廣大農民參加新農保的積極性。

2.加強組織領導和組織機構建設，進一步加強新農保制度的宣傳和推廣。為了使新農保制度能夠穩定持久地推廣和發展下去，應加強組織領導和組織機構建設，積極配備專業人員負責，建立縣鄉兩級農村社會保障機構，在人員編制、辦公設施、工作經費等方面為新農保提供良好的條件。應配備專門人員，建立相應的宣傳隊伍，進一步加大政策解讀的力度，加強新農保制度的宣傳和推廣，積極開展農民喜聞樂見的宣傳方式，讓農民真正了解新農保制度的內涵。讓農民對惠民政策吃得透、拿得準，從內心深處真正擁護新農保政策，從實際行動上積極參加新農保統籌。

3.適度增加繳費標準和補貼標準。2008年義縣農村居民人均生活消費支出為2479元。而按照現行的繳費標準和補貼標準，農民到期每年可領取的養老金檔次分別是828.36元、957.84元、1087.32元、1216.8元和1346.28元，這樣的養老金水平相對于義縣農村居民人均生活消費支出水平來說，僅占人均生活消費支出的1/3—1/2左右。可見新農保的養老金標準雖然對農民的養老會起到一些作用，但是標準不高、金額較少，作用非常有限，對于一些農民參保的吸引力不強，在某種程度上會影響農民參保熱情。因此，建議在條件成熟時，可以適度增加繳費標準和補貼標準，從而提高農民到期可得養老金的數量，使新農保真正對農民的養老起到更大的作用。

4.加大對新農保試點工作資金投入的力度。一是給予新農保試點縣以試點啟動資金的支持；二是應減少市縣配套資金的比例及投入數額，給予試點縣更多的轉移支付資金投入，以減輕市、縣財政的壓力。

5.改革養老金發放辦法，由月發改為季發。從以人為本和建設節約型社會的角度出發，應充分考慮減輕新農保試點相關部門及相關人員的工作負擔，最大限度地降低工作成本，應改革養老金的發放辦法，建議將按月發放改為按季發放，以減少不必要的損失和浪費，嚴格控制錯領、冒領現象的發生。

6.轉變觀念，強化服務意識，努力提高服務質量和水平。建議國家和省政府有關部門要采取有效措施，不斷總結經驗、教訓，開展新農保試點工作經驗交流，對有關人員組織較高層次的相關業務培訓，提高新農保經辦人員的政治、業務素質，加強相關部門及人員的能力建設，確保新農保試點工作順利開展。

7.建議盡快擴大新農保的覆蓋面。從堅持科學發展觀的角度出發，為了更好地支持錦州縣域經濟的發展，富民強縣，使更多的農民能夠盡快享受到黨和政府的這一惠民政策。建議省政府要盡快擴大新農保的覆蓋面，使錦州能有更多的縣、更多的農民加入到新農保的行列中來，能夠共享公共財政的陽光，從而調動廣大農民的積極性，統籌城鄉發展。

8.加強基金的監督和管理，提高基金的使用效率，促進基金保值增值。建議各級社會保障部門和財政、金融、審計等部門要加強對基金籌集、使用、管理工作的監督，建立基金監管責任制，明確各級經辦機構的監管責任，以保證基金的安全和有效使用。應通過合理的制度安排和有效管理來提高基金的收益水平，如可嘗試購買國債、投資于資本市場、金融市場購買一些安全邊際較大，投資回報率較高的金融類產品，以促進基金的保值增值。