我國生態環境合作治理路徑探析——三江源措池村“協議保護”的經驗與啟示

黃春蕾

（山東大學，濟南 250100）

一、引言

20世紀80、90年代一場新公共管理運動和治理運動席卷全球，其中借用契約與市場手段，建立公共服務領域的公私合作伙伴關系成為這場運動的一個鮮明特點。根據薩瓦斯的廣義界定，公私合作泛指政府與私人部門（包括市場、各種志愿團體和家庭）之間多樣化的安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔。當前我國生態環境問題已經十分突出，生態環境治理仍是政府主導的單一模式。盡管2000年以來政府實施了天然林保護、退耕還林等多項大型的生態保護工程，生態補償資金大幅增加，但受制于政策目標權衡、知識與信息不足等因素，政府自身仍難以獨自承擔起生態保護的重任。同時，政府已經意識到企業、公眾和非政府組織（NGO）是生態保護的重要社會力量。然而，社會力量參與生態環境保護尚缺乏權利基礎，參與渠道不暢，激勵不足，生態環境合作治理進展緩慢。

從2006年起，一種新的生態保護機制——協議保護（Conservation Steward Program）在我國青海、四川、甘肅等省的一些生物多樣性地區①在我國生物多樣性重要地區大都集中在西部地區，其中，青海三江源自然保護區是世界高海拔地區生物多樣性最集中的自然保護區，青海湖自然保護區水生生物多樣性對維持青藏地區生物多樣性至關重要。開始試點，并在逐步擴大試點范圍。“協議保護”不同于傳統政府主導的自然保護區保護與管理模式，它以政府讓渡部分生態資源保護權為基礎，社區居民（以村委會為代表）作為承諾保護方，國際NGO作為資助方，民間環保組織作為監督方，通過契約方式確定各方生態資源保護的權責利關系，同時研究機構、企業等多方力量參與和支持。作為一種新的生態保護模式，“協議保護”引起了國內外學者和政府部門的廣泛關注。從研究文獻看，李小云、李晟之、尤明青、馬洪波等對我國協議保護的實施背景與意義、內涵與做法、成效及可持續性等進行了介紹和研究，但基于生態系統自身屬性和合作治理理論的研究還比較欠缺，對協議保護的推廣價值探討不多。本文立足于公共治理的視角，從生態系統的準公共品屬性出發，分析生態環境合作治理的理論基礎，總結協議保護的合作治理經驗，反思其推廣價值，以此推動我國生態環境合作治理機制的創新與發展。

二、生態環境合作治理的理論基礎

（一）生態系統的準公共品屬性分析

根據生態經濟學的界定，生態系統由三個層次構成，即生態資源、為人類提供的生態系統服務以及廢物吸納能力。（見圖1）“生物多樣性地區對于維持生態系統恢復力和功能很重要，這些熱點地區提供了大量的生態系統服務。”

從整體上看，生態系統為人類提供的是一種準公共品（服務）。（見表1）首先，生態資源是有形物品，通常比較容易建立制度建立排他性的產權，具有排他性。生態資源在數量上可能是競爭性的，也可能是非競爭性的，這主要取決于某人對生態資源的取用會不會對其他人對此類生態資源的使用產生質和量的影響。其次，生態系統服務是一種無形產品，除生態旅游具有排他性之外，大部分生態系統服務（如能量轉換、氣候調節、水循環等）都很難通過制度建立排他性的產權，因此具有非排他性。第三，對于生態系統廢物吸收能力，如果能夠比較容易建立一個管理機構控制廢物排放，則具有潛在的排他性；如果機構的監督成本和執行成本很高，則這種潛在的排他性難以變成現實。由于受到廢物吸收速度和限度的制約，隨著廢物排放規模的增加，擁塞使得廢物吸收能力變成一項具有競爭性的生態系統服務。

（二）生態環境治理的多種組織形態

基于生態系統的準公共品特征，生態環境的治理活動可能采取多種組織形式，它們具有各自不同的特點。

其一，政府部門。政府具有重要的生態保護職能，通過公共選擇程序，決定保護目標，設立管理機構，制定和執行保護立法和規劃。同時借助稅費、補貼等經濟手段，籌集資金，克服生態保護的外部性問題。然而，政府在生態保護活動中也可能面臨信息失靈、知識不足、目標選擇失誤、管理失控等，其生態治理的績效往往偏離最優水平。

其二，原著民。與原始森林、海洋、草原等自然資源相依為命的原著民是生態環境治理的內生力量。他們根植并世代居住在這塊土地上，情感依附使得他們有著天然的生態保護意愿，并由此積累了對生態系統的大量的本土知識，創造了自己的文化、歷史和生活方式。這些居民通過自治方式聯合起來，自我約束，自我管理，其環境治理成本遠遠低于外生力量的環境治理成本。然而，由于生態保護收益的外溢性，原著民社區的保護水平容易偏離最優水平。

其三，環保NGO。人們還以組建NGO的方式，志愿無償地開展生態保護活動，NGO具有公益性、靈活性、開創性、參與性、低成本等特性或優勢，募集公益資源，其中全球性NGO又具有典型的彌補跨國生態保護外部性的優勢。然而，志愿機制也會失靈，比如資源不足、狹隘性、業余性等。

其四，企業組織。隨著時代的發展，采用生態文明的生產方式，履行企業的社會責任已經成為一種必然趨勢。通過公益捐贈等形式參與生態保護，在有限度的開發和利用并獲得一定補償的情況下，企業也有動力從事生態保護活動。

顯然，每一種生態保護組織形態都有其自身的優勢與劣勢，均無法獨自實現生態保護的最優水平，開展合作治理成為一種客觀需要。

（三）生態環境合作治理

生態環境合作治理正是公私治理組織間建立起的一種合作關系，它有助于彌補生態保護中的市場失靈、政府失靈、志愿失靈等問題，蘊藏著巨大潛能。但同時，基于關系性合約、交易成本、產權、合作博弈等理論，生態環境合作治理又是在政府與私人部門間達成的一種關系型合約。公共部門與私人部門具有不同的生態利益；生態保護活動是長期和持續的；生態保護資產具有專用性；生態保護效益具有顯著的外溢性；等等，這些因素決定了生態環境合作治理合約將面臨未來的不確定性和可能的機會主義行為，導致合作治理的交易費用上升，損害合作治理效率。為此，生態環境合作治理合約的履行需要特定的治理技術和機制，以克服不確定性和機會主義，實現持續和有效率地開展生態保護活動。通常，生態保護公私合作治理的核心內容包括生態治理目標的決策、合作主體的選擇、激勵約束及交流與協調等。

三、我國“協議保護”的生態環境治理創新——以措池村為例

2006年我國首次引入“協議保護”項目，目前主要由保護國際（CI）與國家林業局在青海、四川和甘肅等省的生物多樣性地區合作實施。①主要包括：青海三江源國家級自然保護區措池村（通天河流域）協議保護項目、四川甘孜州丹巴縣頂果山協議保護項目、四川省平武縣火漆河流域協議保護項目、四川理縣薛城鎮馬山村協議保護項目，以及全球環境研究所在四川省寶興縣蜂桶寨保護區建立的協議保護項目等。目前試點范圍和項目數量正在增加。從項目受關注程度、資料獲取和典型性出發，本文選取三江源措池村“協議保護”項目為例進行具體分析。措池村位于青海玉樹州曲麻萊縣曲麻河鄉，地處三江源國家級自然保護區索加——曲麻河野生動物保護分區的核心區內，南依長江上源通天河，西鄰青藏公路，總面積約2440平方公里，村委會所在地的海拔為4616米。2007年全村有3個生產隊，共147戶619人，是一個典型的經營青藏高原高寒草地畜牧業的純牧業村。措池社區野生動物資源種群較大，有10種國家一、二級保護野生動物，區內還分布有一定量的鹽、煤、銅等礦產資源。近二十年來，氣候要素為主的自然因素加上人畜數量持續增長帶來的過度放牧等，導致措池村生態環境不斷惡化并呈加劇之勢。根據2002年北京林業大學的調查和估算，全村沙漠化土地面積超過40%，野生動物數量銳減，受威脅的物種占總物種的比例遠高于世界10%-15%的平均水平，生態系統的破壞導致鼠類、鼠兔、毛蟲危害日益嚴重。

2006年9月措池村被確定為“協議保護”的試點地區。與之前相比，協議保護融合了保護區管理局、村委會、民間環保組織等多元力量，其治理方式集中體現出以下創新之處。

（一）特許保護賦權

長期以來，我國自然保護區實行的是政府主導的單一保護模式，資金來源單一且短缺，公眾參與程度不高。根據《中華人民共和國自然保護區條例》的規定，政府設立各級自然保護區管理局具體履行生態資源的保護權和管理權，保護區居民有生態保護的義務和對生態破壞活動的檢舉權。同時，政府對保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。（見圖2）

圖2 政府主導的單一保護模式

措池村“協議保護”就從生態資源管理權與保護權分離開始。2006年9月，青海省三江源國家級自然保護區管理局、保護國際（CI）、三江源生態環境保護協會①青海省三江源生態環境保護協會是2008年經青海省民政廳登記注冊的、由藏族人為主體的本土NGO，其前身是2001年經玉樹藏族自治州民政局批準成立的玉樹州三江源生態環境保護協會。它致力于青藏高原地區生態環境與傳統優秀生態文化的保護與宣傳，促進當地公眾認識自己的環境與發展問題，并使公眾參與和文化多樣成為主體。和玉樹州曲麻萊縣曲麻河鄉措池村村委會四方共同簽署了青海三江源生物多樣性保護協議（見圖3），協議實施一期為2年，CI提供24萬元資助。根據協議，保護區管理局將措池村范圍內2440平方公里區域的資源保護權授予措池村村委會，措池村村委會按照保護規劃對協議保護地進行保護，通過制定資源管理制度約束自身的資源利用行為，制止任何外來的采礦、挖砂、盜獵、越界放牧等活動，并對協議保護地進行定期監測、巡護，做好監測記錄。保護區管理局負責組織專家對協議保護地進行保護規劃、對協議保護地的保護成果進行定期監督和評估，有義務為措池村村委會提供能力建設、政策支持、技術指導等幫助，并提供每年2萬元的獎金。

圖3 多方合作的協議保護模式

（二）多方協助下的社區參與

通過特許保護授權，政府把部分生態保護權賦予了社區，因此社區的生態保護能力就成為決定協議保護效果的關鍵。在措池村，村委會被賦予的生態保護權主要是通過社區民主參與下形成的村規民約，以及本土文化的約束力、凝聚力得以實施的，這也是協議保護與政府自上而下的保護的重要區別。

措池村具有良好的生態保護基礎。②事實上，有比較強的領導力和凝聚力的社區也是保護國際在協議保護選址時的主要標準之一。早在2002年措池村就自發組織了13人的生態保護小組，其主要工作是記錄當地見到的野生動物種類、數量，制止外來人員盜獵野生動物。三江源地區的原著民是擁有游牧文化傳統的藏族牧民，藏區的神山圣湖以及保護它們的村規民約成為民眾普遍認同的很有效的自然保護方式。在措池村“協議保護”過程中，村民代表大會成為社區集體行動的載體，無論是制定保護計劃、資源管理制度和巡護監測方案，還是社區獎金發放和分配，都是通過召開村民代表大會的形式進行民主決策。村民代表大會討論制定了《措池村受威脅重要資源管理辦法》，并通過保護管理手冊的方式將其分發到每個村民手中，使巡護和監測成為所有村民的共同任務，村民違反規定的行為將受到相應的處罰。③如果沒有開展監測工作，罰款50元至100元；有意阻撓野生動物通行，罰款50元至100元；未履行村民義務制止盜獵、挖沙、采礦、采藥行為，罰款50元至100元。如果發現盜獵分子兩天內沒有報告，罰款100元至500元；如果在禁牧的野生動物棲息地、繁殖地擅自放牧，罰款100元至500元；在野生動物水源地、通道私自設置圍欄，罰款100元至500元；內外勾結，破壞措池村資源，罰款100元至500元。

與此同時，措池村社區能力的提升得到了社會力量的積極支持。政府為措池村村委會提供能力建設、政策支持、技術指導等幫助。保護協議簽署后，來自北京大學、中國科學院等科研院所的有關專家進行實地考察和指導，與社區實際監測參與人員共同制定了保護區的重點監測物種、監測線路、監測內容、方法和方案，使社區傳統保護方法得到科學技術的指導。三江源生態環境保護協會發揮了社區能力建設的催化劑作用，它通過開展“社區生態環境保護”培訓、舉辦生態文化節等社區文化活動，促進社區凝聚力和公共意識，培養、鼓勵和傳承優秀的生態保護意識，并直接協助措池村牧民在生態保護小組的基礎上成立了“野牦牛守望者”協會。①2010年野牦牛守望者協會成員人數已達到55人，其中一大隊24人，二大隊15人，三大隊16人。村中寺廟的活佛格日扎西也是野牦牛協會的成員。

（三）多元化的生態補償激勵與監督約束

生態保護活動具有典型的外部性，生態補償旨在內化保護活動產生的環境外部收益。在政府自上而下的生態補償方式下，補償金的來源單一、標準低、方式固定，缺少利益相關方的充分參與，容易導致發展與保護的不平衡和受益主體偏離等問題。在協議保護中，承諾保護的一方按照保護協議規定的內容和標準完成保護工作，將從政府和有關支持機構那里得到穩定的周期性償付。協議保護建立了一種多元化的生態補償機制。以措池村為例，保護國際（CI）對措池村協議保護項目投入24萬元，主要用于對牧民進行環保技術培訓，以及開展社區生態文化的建設和投入。在通過第三方評估后，保護區管理局為措池村發放每年2萬元的保護成效獎金，以支持小學建設、改善醫療條件和通訊狀況、開展生態文化活動。三江源生態環境保護協會通過設立“社區生態保護行動基金”，利用小額贈款、培訓和設立文化節等方式，激勵在生態環境保護工作中做出突出貢獻的牧民社區、寺廟及個人，充分調動全社會的力量投入到生態保護中。

為提高生態補償資金的使用效率，措池村“協議保護”創新了補償資金的分配方式。與政府實施的直接面向個人的生態補償分配方式不同，三江源自然保護區管理局的獎勵資金面向村委會，由村委會通過村集體選擇的民主程序決定補償資金的具體使用和分配。保護國際的生態補償項目也是指定給予協議保護社區（包括村委會、牧委會、社區傳統組織、社區保護骨干、鄉村中小學校等）以及在基層工作的合法的民間組織等。

為保障生態保護的效果，措池村試點項目建立了保護協議執行、監測、評估及獎懲等監督約束機制。首先，保護協議對保護活動制定了清晰的目標、標準和指南，為具體的監測和執行保護協議提供了堅實的基礎。其次，措池村的“野牦牛守望者”協會監督和督促村民積極參與生態保護活動。第三，在協議實施一年及兩年期結束時，由三江源保護區管理局組織第三方專家（生物多樣性專家和社會經濟專家）對措池村的保護成效進行兩次評估。在第三方評估通過后，措池村才能夠獲得保護成效獎金。

（四）信息交換與平等協商

與現行自然保護區保護模式下政府“唱獨角戲”的做法不同，協議保護匯集了政府、當地社區、NGO、科研機構等多方力量，它們都有不同的利益取向、知識背景、保護理念與視角，因此協議保護對于多主體間的信息交換、平等協商與調適能力提出了更高的要求。以措池村“協議保護”為例，平等協商貫穿了協議保護活動的各個環節，包括共同商議特許保護協議的條款；制定社區保護的具體要求、評估指標、獎懲制度；確定社區野生動物監測方法、路線；制定保護成效獎金使用方案等等。值得強調的是，保護國際（CI）和青海三江源生態環境保護協會發揮了獨特的多方溝通交流橋梁作用，它們聯合國內科研院所，實現科學家與當地牧民、民間環保組織的溝通與交融，形成本土化的環境監測方案；在它們的倡導、促動和直接組織下，措池村開辦的生態文化節成為村民之間、鄉村與外界、鄉村社區與政府部門、NGO以及科學家之間進行信息交流的平臺。實踐證明，這些舉措有效地增進了社區與政府、NGO等外界的溝通與互信，這為保護協議的實施節約了不少交易成本，有助于提高協議保護的效率。

根據第三方評估報告，我國協議保護試點項目在生物多樣性保護與社區經濟社會建設等方面取得了積極成效，表現出創新的活力。基于一期的積極成果，2010年措池村協議保護項目繼續開展二期建設，同時還在通天河南岸的治多縣索加鄉君曲村增加一個項目點（青海湖流域的四個項目點也將陸續啟動）。此外，甘肅文縣李子壩、四川白水河中壩村、四川理縣馬山村等地的協議保護項目也將在今年陸續啟動。

四、我國生態環境合作治理路徑探析——“協議保護”的啟示

當今世界，生態危機已經成為一項全球公共危機，政府、企業、民間組織和公眾都應在生態保護中承擔各自的責任，合作治理成為必然。生態環境合作治理的突破口和關鍵環節在哪里？如何有序地推進生態環境合作治理？通過上述研究，筆者發現“協議保護”為此提供了十分有益的啟示。

（一）通過立法保障公民的環境權

集環境權與環境保護義務于一體的現代公民是環境保護的主體，是生態環境治理體系得以建立并正常運轉的微觀基礎。公民的基本權利即人權的范圍隨著時代的發展在逐步擴展。在當代，環境權即“人人享有不損害其健康和福利之環境的權利”①1970年，在日本東京舉行的“公害問題國際座談會”發表的《東京宣言》首次建議把“人人享有不損害其健康和福利之環境的權利”作為一種基本人權在法律體系中確定下來。1972年，聯合國第一次人類環境會議通過的《人類環境宣言》明確指出：“人類有權在一種能夠過有尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利。”已經成為人權的重要內容。實體性的環境權主要由環境知情權（即知曉環境狀況的權利）、環境參與權（即參與環境保護的權利）等內容組成。環境權是環境權利與環境保護義務的統一體，然而，我國現有法規把保護環境僅作為國家的責任，同時過多的強調公民環境保護的義務，而弱化了公民的生態環境權，致使保護義務的履行缺乏權利保障，制約了公民參與生態保護的積極性和維護自身生態權益的能力。協議保護正是以“協議”方式賦予社區居民生態保護權，極大調動了社區的生態保護力量。近年來，在北京、嘉興②《北京市人民政府辦公廳關于鼓勵社會力量參與生態修復的意見》（京政辦發[2007]75號）就社會力量參與生態修復的領域、形式和程序做出了初步規定。浙江嘉興市通過組建市民環保檢查團、請公眾參與環境行政處罰評審，市民不僅有表達權、建議權，而且還有投票否決權，鼓勵公眾參與環保活動。等地方政府也已經開始嘗試著為社會力量參與生態保護活動開辟一定的渠道。公民環境權立法成為推進我國生態環境合作治理的一個重大問題。我們建議應盡快將公民的環境權寫入國家相關法律，為公民真正成為生態保護的主體提供法律保障。

（二）社區參與是公民實現環境權的重要途徑

社區是公民參與生態保護行動最直接和便捷的渠道。社區參與（communityparticipation）是近幾年來國際上在生態保護中采用的一種方法。環境權的整體性和公共性必然要求其通過共同的集體行動來履行。社區生態保護集體行動是“融合社區智慧的產物，其中的‘規則’與‘秩序’既符合效率原則，又保證了公平原則。”比如，對于實施“協議保護”的生物多樣性社區居民而言，他們的生態保護意識是傳統的、內生的和自覺的，而且已經融入傳統習俗甚至宗教內容中，形成了對人們行為的自覺規范和約束社區保護行動的基礎。然而，社區集體保護行動常常會面臨囚徒困境，導致公共地悲劇，需要建構集體行動的有效激勵與約束機制。為此，需要做到：（1）達成社區共識，即通過社區文化凝聚，使得每一位社區居民都明白生態資源保護的重要性；（2）建立社區新的行動準則和倫理標準，并建立起社區內部的懲罰能力，這是社區保護行動的制度保障；（3）降低居民參與社區行動的成本，保障其參與行動的收益，達到社區成員的普遍參與。從這一意義上講，社區自治組織和合作能力建設是必需的。在措池村“協議保護”試點中，社區能力建設一方面充分利用了當地傳統宗教文化的影響力和凝聚力，另一方面青海三江源生態環境保護協會開展的積極的外界干預也發揮了重要的催化劑作用。

（三）健全生態補償，兼顧資金分配的公平與效率

生態補償是激勵生態保護行動、分攤生態成本與分享生態收益的重要經濟杠桿。健全的生態補償體系不僅包括穩定可靠的補償資金來源、合理的補償標準，還包括有效的補償方式以及形成補償效果評估機制。與傳統的政府自上而下的生態補償方式相比，合作治理通過生態補償資金的市場化和社會化融資機制，有助于豐富補償資金的來源，提高補償的力度，實現對生態保護方的充分激勵，而產生的直接成本和機會成本，也包括對保護活動產生的生態系統服務功能外部收益的補償。在合作治理方式下，通過社區等私人部門參與生態補償標準與方式的制定，更有利于把生態目標與社區發展、社會公平目標結合起來，提高生態補償資金使用效果，使社區真正受益。在措池村“協議保護”試點中，充分體現出補償資金來源的多元化，補償力度有所提高，以及提供村委會集體分配補償資金，兼顧了資金使用的公平與效率。

（四）信息溝通與平等協商是建立公私部門間良性合作關系的基礎和必要途徑

在傳統的單一政府權威主體下，命令與服從、支配與被支配是治理結構和運行的基本特點，而合作治理則體現了多主體參與、信息溝通、良性互動與合作的獨特特征。信息溝通是理念融合與知識互通的過程。傳統的優秀生態文化、生態倫理需要傳承和弘揚，本土知識與現代技術需要有效交流與結合。比如，“協議保護”中通過舉辦鄉村生態教育培訓、綠色社區生態文化節等，鄉村社區與外界信息進行了有效的交流。平等協商是生態保護中公私部門進行利益表達、民主協商和矛盾調和的過程，增加公私合作行動的彈性與靈活性，使得參與各方都感到滿意。比如，“協議保護”在社區內部、社區與外界初步建立起保護區管理局、社區、NGO、科學家之間的平等協商，各方利益均得到充分的尊重和最大程度的滿足，從而為良性合作關系奠定了基礎。

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