我國外資銀行市場準入的監管探析

■ 魏彥芳 天水師范學院

外資銀行抓住中國于2006年底向外資完全開放銀行業市場、取消對外資銀行經營區域、業務和客戶限制這一難得的機遇，紛紛“搶灘登陸”中國金融市場。本文以外資銀行市場準入的制度作為研究對象，分析當前我國外資銀行市場準入監管所存在的不足，并提出相應的幾點完善建議。

一、外資銀行進入中國市場的基本情況

外資銀行進入我國始于1979年，至2003年末外資銀行在華的營業性機構就上升到191家。我國外資銀行主要來自亞洲和歐洲國家，合計占外資銀行營業性機構總數的79%，其中，自亞洲的外資銀行超過半數，達168家，占比為54%，特別是香港外資銀行多達102家，占比為 33%；來歐洲的外資銀行為77家，占比為25%，母國主要為英國和法國。2001年2月，中國放開了對境內居民投資B股股票的限制。截至2009年底，有24個國家和地區的銀行在華設立了71家分行，有46個國家和地區的194家銀行在華設立了229家代表處。目前，外資銀行在華發展主要呈現以下趨勢:

(一)經營形式向法人金融機構擴展

2007年3月，銀監會明確表示鼓勵外國銀行在華設立法人銀行，中國將鼓勵外國銀行設立或者將現有分行轉制為中國注冊的法人銀行。截至2007年末，已有包括花旗、東亞、匯豐、渣打、星展、恒生、德意志銀行、新加坡華僑銀、JP摩根、日本瑞穗實業、永亨、中信嘉華、南洋商業在內的外資企業在內地成立了法人銀行。此外，設立資本要求較低、業務開展能力較強的境內法人機構也成為不少外資銀行的新選擇。報告稱，目前有30多家外資銀行在中國設立了法人機構。

四分之三的銀行預計今年在中國市場會有超過40家銀行設立境內法人機構，大約三分之一的銀行認為這一數字到2011年會超過50家。而此前，我國對外資銀行組織形式一直實施“分行導向”政策。現在則轉向由“分行導向”向“法人導向”平穩過渡。

(二)業務范圍服務方式多元化拓展

由于我國金融監管能力和競爭力都比較弱、比較滯后等因素，我國金融業采取了循序漸進逐步開放的政策：概括地說，允許先設立國內代表處,再設立營業機構；允許先開放外幣業務，再過度到開放本幣業務；允許先對外資銀行市場準入開放外商投資企業客戶，再開放國內客戶。迄今為止，外資銀行經審核批準可從事經營存款、貸款、結算、托管和代理保險等多種形式的業務，在開業時間、盈利狀況、審慎經營等條件均符合后才可以申請開辦人民幣業務。另外，還逐步允許外資銀行在華開辦金融衍生產品交易業務、代客境外理財業務、境外合格機構投資者境內證券投資托管業務、個人理財業務、電子銀行等各種業務，積極鼓勵外資銀行金融創新，多方位促進外資銀行的業務品種和服務方式多元化、多層次化。

縱觀世界著名的銀行，如德國施威比豪爾住房儲蓄銀行(與中國建設銀行合資成立中德儲蓄銀行)、國際金融公司(參股南京商業銀行、匯豐銀行(參股上海銀行)、恒生銀行 (參股興業銀行)花旗銀行(參股浦發銀行)、興業銀行和上海銀行的加人，使得多家中資銀行的股權結構發生了巨大改變。通過“參股”使外資銀行在業務拓展和企業管理上發揮較大的功用，從而將中資銀行的分銷網絡、新產品的開發、創新和人民幣規模相結合，對目標產品領域進行滲透以便更有針對性和目的性，擴張在本地市場份額和營業額。此外，通過“參股”使外資銀行更有效地避開了中國開放人民幣業務的時間限制和地域限制，從而全面進入國內銀行市場，較好的利用廣泛的客戶基礎和國內銀行四通八達的分支網絡推廣外資銀行的產品和服務，主要集中在是在外資銀行一致看好的住房按揭貸款和信用卡、汽車消費貸款等領域。

(三)金融資產規模穩步擴張

截至2007年底，有15家證券投資基金管理公司和5家證券公司獲得QDII資格，總額度為245億美元。證券類 QDII已經成為QDII最重要的實施主體,同期QFII投資規模也在進一步擴大。截至2007年末,證監會已累計批準49家QFII共99.95億美元的投資額度。2007年12月9日，證監會將現有的QFII總投資額度擴大至300億美元，進一步提高了中國資本市場的對外開放水平。總起來看，在華外資銀行資產規模穩步擴張。據銀監會2008年及2009年年報顯示，在華外資銀行資產占銀行業金融機構總資產比重呈現持續穩定的增長，由2003年的1.5%提高至2007年的2.38%。在華外資銀行資產總額為1,714.63億美元，比年初增長47%，占銀行業金融機構總資的2.4%。其中，存款總額為606.63億美元，比年初增長68.8%，占銀行業金融機構各項存款余額的%；貸款余額為951.56億美元，比年初增長54.7%，占銀行業金融機構各項貸款余額的2.5%。外資銀行全面進入中國以來，許多外資銀行的資本結構得到優化，市場格局相應調整，參與中資銀行改革重組，我們應該看到外資銀行的先發優勢,對其審慎監管有助于維護我國的經濟利益和政治利益。

二、我國外資銀行市場準入監管存在的問題

從審慎監管的角度出發,我們認為目前仍存在一些問題，主要表現在：

第一，金融監管透明度不高。目前,根據《外資銀行管理條例》的相關規定，外資銀行在我國的準入條件主要是表現在注冊資本、營運資金和資產規模等硬性要求方面；在軟件方面準入只要求“具有持續盈利能力，信譽良好，無重大違法違規記錄；具有有效的反洗錢制度；股東具有從事國際金融活動的經驗”等，而對銀行內部的法人治理機制、所有權結構、高級管理人員的素質和防范投資風險的資質方面則不是十分重視；另外《實施細則》中也沒有與這些相關的指標規定細化的評定標準。所以從這方面來看,我國外資銀行市場準入條件的透明性存在著比較嚴重的缺陷。如2006年3月初，雙匯在北京產權交易所以10億元的價格掛牌整體轉讓，JP摩根、美國國際集團(AIG)、新加坡淡馬錫(Temasek)、高盛等國際資本對股權展開了激烈廝殺。最終，這場競爭以高盛的意外勝出而落下帷幕。在中國從事內幕與欺詐交易不勝枚舉，中國市場的透明度不太高，本來這應是跨國資本的最大障礙。但是，高盛通過本土化戰略，“不透明”反而給了高盛更好的保護，更多的拓展空間。這些在監管方面值得注意。

第二，外資銀行準入規定的總資產不科學。《管理條例》對擬設外商獨資銀行、中外合資銀行的外國股東在提出設立申請前1年年末的總資產不少于100億美元,對擬設分行的外國銀行在提出設立申請前1年年末的總資產不少于200億美元，總資產的要求規定了申請人提出申請前一年年末的總資產，這種規定，反映了我國對外資銀行審慎的監管態度，但這種規定會給投資者可趁之機；沒有對總資產的評估標準進行量化規定；此外，未規定總資產的上限，易使資本雄厚的外資銀行借助資金優勢形成壟斷，沖擊國內銀行的發展。國際上許多國家對外資銀行的總資產都作了限制性規定。例如，為了確保引進資本雄厚、清償能力強的外資銀行，保證本國銀行的穩定和存款人的利益，大多數國家或地區一般對跨國銀行設立了有別于國內銀行的最低資本金或總資產標準，如我國臺灣地區的做法值得大陸借鑒，它要求其分行申請人的資產居世界前500名以內。加拿大銀行法規定外資銀行的總資產不超過加拿大銀行總資產的12%。

第三，缺乏與母國的監管合作。母國對跨國銀行進行統一監管有明顯的優勢，因為根據主權原則，東道國監管當局無法控制外國母行及其他國家行的經營行為，而跨國銀行總部所在母國卻有權通過對銀行總部的監管，實現對該行整體動作的控制。母國之所以現在無法很好地實現對跨國銀行的全面有效的控制，主要是由于獲得海外機構的運作信息不足，我國對在華外資銀行的各分支機構的監管，事實上處于從屬的地位。目前,我國已與美國、英國、加拿大、韓國、新加坡、香港、澳門等國家和地區的金融監管當局簽訂了監管合作諒解備忘錄,就雙邊信息交流和跨境檢查等建立了正式渠道；與加拿大、日本的金融監管當局建立了定期會晤機制。然而,與發達國家銀行監管當局相比,我國銀監會與外資銀行母國監管機構以及國際性銀行監管組織的監管合作和信息交流仍不夠活躍。我國新修訂的《管理條例》及其《實施細則》在對外資銀行的監管立法中，沒有涉及國內法律與外國法律之間的沖突解決方法和外資銀行所在國監管當局之間的合作監管。因而在國際統一監管制度和慣例制定過程中的參與度不足，深度缺乏與母國的監管合作。

三、我國外資銀行市場準入監管的完善構想

第一，調整外資銀行市場準入策略。在市場準入監管以及策略方面，我國監管當局必須充分考慮到全面開放后越來越多外資銀行將陸續準入的形勢，積極引入資本充足、信譽良好的外資銀行。第一，應該根據不同國家的風險投資情況，在外資銀行市場準入普通標準的基礎上設置相應的附屬條款，例如對高風險機構各類申請提出附加申請材料、設置附加準入條件以及采取必要的行政處罰手段和特別監管措施等，限制高風險機構的準入以及相關業務活動。第二，應該運用均衡分散的原則調整外資銀行的地域分布，對設立在我國中西部地區的外資銀行提供相對饒讓的優惠條件。第三，在市場運營監管事務中，銀監會應進一步完善資本充足率監管手段,按照巴塞爾協議的要求,在明確界定外資銀行資本范圍和合理計算風險資產的基礎上,要求外資銀行達到標準比率。所以，應該隨著市場經濟的深入發展，全方位、有步驟的調整外資銀行市場準入的策略。

第二，提高外資銀行監管的透明度。從國外的經驗來看，對外資銀行進行準入審查的核心是如何評價該銀行所在國的金融監管水平、高級管理人員的專業水平和管理能力、風險管理體系、及其申請人的內部法人控制機制。我國在立法中應規定對外資銀行監管指標的審查機制，并且應該制定切實可行的評判標準和評價辦法。這種辦法利于增加我國外資銀行監管法制的透明化，同時也是WTO規則的要求之一。對于內部控制機制，可以要求外資銀行將其經營管理制度、產權制度、公司治理結構、內部控制組織結構等向銀監會報送具體的報告。如高盛本來就不符合雙匯提出的禁止同業競爭的招標條件，因為高盛擁有雙匯在肉制品領域的最大競爭者（雨潤食品集團）的股權；其次，香港羅特克斯有限公司不符合雙匯原先要求的擁有500億元資本的條件。由于監管欠缺透明度，致使高盛獲得雙匯100%的控股權。

第三，搞好對外資銀行的風險管理。按照新巴塞爾協議》的要求，對商業銀行計量信用風險的方法主要應為內部評級初級法或標準法,即采用外部信用評級機構的評級結果計量信用風險。對于尚無能力建立內部評級體系或內部評級成本較高的外資商業銀行,采用外部評級是提高風險管理水平和降低信貸風險控制成本的有效途徑。我國應建立一套涵蓋從開業到歇業的銀行監管辦法。對外資銀行作實質性的審查，對其總行的資本充足率、盈利水平、管理海外分支機構的制度以及擬定的主要管理人員的資格等因素進行調查分析，嚴格把關。全方面推行外資銀行的風險監管，在一般合規性監管的基礎上，健全風險監控、評級制度和信息報露制度，建立一套定量化的風險預警指標體系，即事前的預防性監管、事中檢查或稽查和事后的保護救助等一系列全程監管.同時實行持續性審慎監管，以期完善對外資銀行的市場退出監管。

第四，強化與母國的監管合作。加強與母國的監管合作，是完善我國外資銀行市場準入監管的一項重要措施。建立信息交流機制也是實現母國和東道國共同監管的重要保證。《巴塞爾協議》的系列文件多次強調跨國銀行母國與東道國的密切合作，強調跨國銀行合并監管的四大原則，充分性原則，合并監管原則，母國監管為主原則和并表監管原則。這要求我國金融監管當局對外資銀行的監管應該與國際慣例國際、通行做法接軌，加強國際合作，在協商的基礎上，與跨國銀行母國就監管信息的充分交流和對話建立相關制度，提高監管的效率與程度；另一方面，我國中央銀行應盡早充實調查統計分析部門，建立一支專門針對外資銀行的調查統計分析部門，利用統計、專題調查和動態反映的方法收集金融信息，判斷金融形勢，發現外資銀行的重大問題時要及時通報其母國當局，如果發現外資銀行發生不可挽回的損失時，我國監管當局和母國監管者要聯合采取適當的處理措施。此外，加強與相關國家監管當局之間的協作，實施銀行監管人員的相互培訓，派遣專門人員進駐外資銀行實施監管，及時反映情況，并且與母國建立起信息交流機制，完善信息收集、分析和定期信息分享系統。及時準確反映信息變化，使我國監管當局更好的作出對金融政策的調整以及對外資銀行的有效監管。▲