論鄉鎮便民服務中心的設立與推廣

閔凡群

論鄉鎮便民服務中心的設立與推廣

閔凡群

鄉鎮便民服務中心的設立，借鑒了“政務超市”模式，具有重大的現實意義。這是地方政府機構改革尤其是鄉鎮一級政府機構改革的有效路徑，值得推廣。但是這一制度要想發揮更好的作用，仍需在服務意識、管理體制和監督措施等方面進行完善。

便民服務中心;有效路徑;機構改革

2005年山東省威海市下發了《關于建立和推廣鎮級便民服務中心的意見》，在山東省率先全面建立和推廣鎮級便民服務中心，在實踐中收到了良好的效果。其后，山東省多個地市的鄉鎮都相繼建立了便民服務中心，積極為廣大人民群眾提供各種便民服務，受到社會各界的好評。在地方政府機構改革的新時期，筆者認為建立鄉鎮便民服務中心是轉變鄉鎮政府職能，打造服務型政府，改革鄉鎮管理體制的有益探索，值得在更大范圍內推廣。

一 鄉鎮便民服務中心簡述

所謂鄉鎮便民服務中心，是指鄉鎮設立的將司法、民政、國土資源、城建、工貿、招商、計劃生育、農林牧水漁、農機、勞動保障等原來分散辦公的各個部門納入集中的場所，統一為民辦理審批、收費、咨詢、代辦等事項的一個機構。該機構的設置借鑒了“政務超市”的模式。

作為全國首創，2000年10月南京市下關區政府在該區的小市和熱河南路兩個街道創辦了“政務超市”，將40余個服務項目的行政功能全部集中于一個大廳或幾個窗口集中辦理，具有公開性、可選擇性、便捷性和豐富性的“超市”特點。這就是政務超市的雛形。經過約兩年的探索，2002年1月南京下關區充分體會到了“政務超市”帶來的便捷及辦事效率的提高，于是著手將“政務超市”由咨詢型向代理型轉變，逐步下放部分審批權至“超市”，并全面推廣“政務超市”。［1］2004年《行政許可法》出臺，該法所確立的統一辦理、聯合辦理和集中辦理等制度更加推動了政務超市這種一站式服務方式在全國各地的建立。省市兩級政府在設立和運行統一的政務超市過程中所積累和沉淀下來的先進經驗，為鄉鎮便民服務中心設立提供了可以的借鑒寶貴經驗。

二 設立鄉鎮便民服務中心的現實意義

有學者認為，“作為最基層的政權組織，鄉鎮政府直接面對農村社區，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是各種惠農政策的執行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影響到農村和諧社會的構建。因此，調整鄉鎮政府職能，全力打造服務型基層政府，促進農村社會和諧，就顯得十分迫切”。［2］其實，設立鄉鎮便民服務中心，除了促進農村社會和諧之外，還具有緊迫的現實意義，主要體現在如下幾個方面。

1.創新了行政方式，合乎建立服務型政府的理念。

省市政府建立健全了政務超市制度，實施一站式服務方式，鄉鎮一級政府在建立服務型政府理念的指導下，在吸收和借鑒上級政府新型行政方式經驗的基礎上，創造性地突破思想束縛，擺脫教條經驗的羈絆，創新了一種適合基層政府實際，符合民眾現實需要的新型行政方式。一方面，鄉鎮便民服務中心繼承了傳統的行政活動模式，如行政許可、行政確認、行政調解等，另一方面，鄉鎮便民服務中心又承擔了許多新的職能，如提供法律援助、發布致富信息、代辦各類證件等，這就在堅持消極被動行政方式的基礎上，增加了積極主動的行政方式。這種變被動為主動、變消極為積極的思路，革新行政方式的做法，恰恰是建立服務型政府所急需的，符合建設服務型政府的先進理念。

2.提高了行政效率，符合高效便民的原則。

2004年國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》中規定，“行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織”，該規定被歸納為高效便民原則。設立鄉鎮便民服務中心契合了《全面推進依法行政實施綱要》中高效便民原則的本質要求，行政效率的提高主要通過如下幾點體現出來。其一，用規范的程序保障行政效率。各地的鄉鎮便民服務中心都對服務程序有明確的規定，如“一站式辦公”、“一條龍服務”、“一次性到位”，規范的程序形成了流暢的服務流程，為提高行政效率提供了保障。其二，用嚴格的制度保障行政效率。鄉鎮便民服務中心的高效運作離不開制度的保證，如值班制度、考核制度、例會制度、檔案制度、學習制度等，這些制度促使各工作人員都各負其責，高效工作。其三，用先進的技術保障行政效率。例如威海市《關于建立和推廣鎮級便民服務中心的意見》中就規定，“有條件的便民服務中心要實行網絡化辦公，并與所在市區、開發區的行政審批(服務)中心聯網。對需要現場踏勘的項目，各市區、開發區的行政審批(服務)中心和相關部門應實行現場辦理。”網絡辦公、現場辦公、電話辦公等方式都利于行政效率的提高。

3.推動了行政改革，順應政府機構改革的趨勢。

2008年，《中共中央國務院關于地方機構改革的意見》下發，繼1998年之后的新一輪地方政府機構改革得以展開，山東省的機構改革方案也得到中央的批復。地方政府機構改革既需要宏觀上理順行政體制，也需微觀上創新具體制度，鄉鎮便民服務中心的設立便是地方政府機構改革尤其是鄉鎮一級政府機構改革的有效路徑之一。其一，鄉鎮便民服務中心的設立推動了鄉鎮內設部門重整。雖然從表面上看中心的設立不是減少了政府機構，而是增加了一個政府機構，但是其在結構上重整了鄉鎮政府部門設置，協調了各部門間的關系，使鄉鎮政府內設的各個辦公室統一集中，政府工作人員分工更合理。其二，鄉鎮便民服務中心的設立推動了鄉鎮政府的廉政建設。中心設置大廳化、公開化、窗口化，各項事務的辦理置于群眾的眼皮底下，中心工作人員的道德責任意識也明顯提高，杜絕了暗箱操作，避免了違規操作，防止了吃、拿、卡、要現象，推進了源頭治腐工作，也緩和了部分地區較為緊張的干群關系。［3］其三，鄉鎮便民服務中心的設立推動了鄉鎮機構的整合。駐扎鄉鎮的機構俗稱為“七站八所”，即上級政府部門在鄉鎮的派出機構和鄉鎮的各個事業單位。中心的設立統一集中傳統的“七站八所”于一處，變散亂為集中，增強了各個單位間的聯系，也統一了服務職能。

三 推廣鄉鎮便民服務中心的幾點思考

鄉鎮便民服務中心具有如此積極的意義，也在全國各地市有實踐經驗，但是不代表該制度在實踐中就運行得一帆風順，如果需要在更大的范圍內推廣施行，仍需配套措施來保障該制度的有效運行。筆者提出幾點設想，以供參考。

1.明確服務意識。

實踐中，對鄉鎮便民服務中心仍有許多不合理的看法，如認為設立鄉鎮便民服務中心意義不大、認為中心是“形象工程”、“政績工程”、認為中心提供的服務不是大多數農村群眾所需要的、認為中心集中設立辦公窗口是多余的等等。這就說明我們仍需加大宣傳的力度，叫更多的民眾了解中心，同時，更需對中心的工作人員進行教育和培訓，使其明確服務意識，以“民本”思想和為民服務理念為指導，圍繞“促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧”四個方面，積極推動中心工作的開展。實際上，現在政府工作人員的工作能力和基本素質是比較高的，工作中出現紕漏，更多的是態度問題，并非工作能力差。

2.改革管理體制。

鄉鎮便民服務中心現在采用的管理體制是“一元化的辦公”與“二元化的管理”相結合，即中心實行一體化辦公，但人員管理則是分頭管理的，各個派出機構仍對其人員享有管理權，這就造成“原審批部門與派出人員之間的關系，聯合辦公機構與各窗口人員之間的關系，聯合辦公機構與原審批部門之間的關系”沒有理清的局面，這種局面的存在對鄉鎮政府的機構改革十分不利。［4］對此，筆者認為如下兩個思路可以借鑒:其一，直接面對群眾的、可以由基層辦理的項目，直接交由中心辦理。當然，即使鄉鎮政府無部分事項的審批決定權，也不妨礙部分事項由便民服務中心集中統一代辦，從而方便群眾。這個思路的改革力度小、波及面窄，能夠立竿見影。其二，從長遠看，應全面改革鄉鎮政府的內設機關和鄉鎮事業單位，強化人員管理，使之與鄉鎮便民服務中心形成良性的互動。綜合考慮鄉鎮所處地域、經濟水平、人口數量、地域面積、交通狀況、城鎮建設情況等因素，對鄉鎮進行歸類劃分，并根據類型不同有區別的設置機構;按照政事、政社、政企分開的原則，通過“撤、并、合、轉”進一步理順鄉鎮事業單位的關系，如可以考慮跨越兩個或兩個以上的鄉鎮設置一個工商所、土地所等來進行執法，而不必每鄉每鎮都設立;按職能設置和工作性質配置人員，打破了人員隸屬關系，保障按業務類型和職能分工的不同來配置工作人員。

3.落實監督措施。

鄉鎮便民服務中心是鄉鎮一級政府設立的機構，在管理機制上是歸鄉鎮一級政府管理的，在市縣一級也設有“政務超市”式的服務中心、審批中心等，但是市縣的中心與鄉鎮的中心之間是沒有隸屬與領導關系的，這也就導致了鄉鎮便民服務中心的監督職責主要在鄉鎮政府身上，而缺少其他主體的有效監督，所以完善并落實有效的監督措施對中心工作的開展和為民服務的落實十分重要。可以考慮如下幾個措施:第一，便民中心要設立投訴箱和投訴電話，受理辦事群眾的投訴舉報，并接受社會監督。第二，政府行政監察部門要切實履行監督檢查職能，加大了對便民服務中心的檢查監督力度，重點圍繞制度落實、服務態度、辦件效率等情況，對鄉鎮便民服務中心的工作開展情況進行不定期的明察暗訪，及時發現問題并對存在的問題嚴格查糾，嚴厲查處。第三，鄉鎮政府要自己加大監督力度，及時發現中心在為民服務方面存在的問題，可以考慮啟用服務中心簡報制度或中心負責人定期匯報制度等。

鄉鎮一級政府是我國政府設置的最基層政府機關，鄉鎮政府機構改革能否順利推進，在很大程度上決定著整個行政體制和政府機構改革的成敗。鄉鎮便民服務中心是直接面向廣大基層農民群眾的機構，其設置與運作的情況，直接影響廣大農民群眾的切身利益、服務型政府的構建以及和諧社會的建設，值得我們高度重視。

［1］鐘金霞.服務型治理模式下“政務超市”的興起與發展［J］.湖湘論壇，2006(4):45.

［2］張紅軍.轉變鄉鎮政府職能 促進農村社會和諧［J］.西北農林科技大學學報，2008(5):19.

［3］史衛民，等.鄉鎮改革［M］.北京:中國社會科學出版社，2008:434.

［4］楊樹人.論行政審批“一站式”服務體制［J］.四川行政學院學報，2002(5):15.

On Establishment and Expansion of Service for the Public Center in Towns

Min Fanqun

The establishment of township service for the public center，which using the mode of"Public Affairs Supermarket"for reference，has the practical significance.This is an effective way to reform the government at the town level.However，in order to let this system play a better role，we still should pay more attention to the establishment of service consciousness，the improvement of management and supervision system.

township service center;effective path;government reformation

D625

A

1672－6758(2011)10－0092－2

閔凡群，碩士，講師，臨沂大學法學院，山東·臨沂。研究方向:憲法學、行政法學。郵政編碼:276000

臨沂市2010年度社科規劃項目《臨沂市鄉鎮政府機構改革問題研究》(2010LX020)階段性成果

Class No.:D625Document Mark:A

(責任編輯:鄭英玲)