淺析我國地方政府執行力的提升

呼 晶

自公共行政作為一門獨立的學科開始，執行力便是其核心要素之一，是行政學研究的主要范疇。2006年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上所做的《政府工作報告》中提出:“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”“政府執行力”這一概念首次被寫進《政府工作報告》中，政府執行力建設被正式納入國家綜合治理的范疇。中央政府已經逐漸認識到了提升地方政府執行力的重要性。

一 加強地方政府執行力建設的重要意義

政府執行力即是指政府組織內所存在的通過準確理解政府的目標及方向，精心設計方案并通過對政府的各種組織資源包括人財物、信息、法例、制度等進行集中有效地使用、調度和控制，從而有效地執行實施公共政策、政府政策、法令、戰略、計劃以及完成政府既定目標的政策內在的能力和力量。①地方政府執行力是將中央政策轉化為現實的關鍵環節，它的強弱關系到政策的得失。

1.維系地方政府存續的內在要求。政府的根本職能之一就是執行國家意志，而執行力則是政府履行其職責的前提條件。地方政府作為政府的子系統，執行是其最重要的職能，是它存在的必要性和合法性。

2.實現政策目標的關鍵。執行活動作為執行主體將觀念形態的決策付諸實踐的過程，是政府公共管理活動的中心環節，是實現決策目標最直接、最重要的活動。②在政策一致的情況下，之所以會產生地方差異，正是由于各個地方政府執行力的不同。地方政府作為國家意志在地方的輸出終端，其執行力的強弱決定了國家政策的實施狀況。

3.維持政府公信力的重要保障。政府作為公共服務組織，其目的就是保障人民的利益。政府決策要得到有效的執行，維持其應有的公信力，都要依靠于政府的執行力。如果政府執行力弱，便會使政策無法準確執行，產生一系列的社會問題，使百姓喪失對政府的信任。

二 我國地方政府執行力的現狀及問題分析

1.我國地方政府執行力的現狀。改革開放以來，我國各級政府已經采取了多項措施來提升執行力，并取得了顯著成效。但我們也應該看到，執行力弱化的問題普遍存在。

第一，執行不力，政令不暢。我國地方政府對于中央的政策時常有法不依、有令不行、有禁不止，“上有政策、下有對策”現象嚴重，致使許多政策無法落實，諸多問題久拖不決。第二，執行效率低下。當前我國地方政府普遍存在執行效率低下的現象，中央的政策到了地方往往是執行不全面也不準確，執行效果不佳，整體質量較低，有效性無從發揮。

2.我國地方政府執行力弱化的主要原因。我國地方政府執行力弱化的問題已經日趨嚴重，對此，筆者認為有以下幾個方面的原因:

(1)行政文化建設滯后。所謂“行政文化”，是政府部門及其行政人員應共同具備和遵守的理想信念、價值觀念、道德標準、行為模式、及人際關系等各種生活準則和行為規范的總稱。③當前，我國的核心價值體系尚在探索，行政文化建設還很滯后。

首先，公共精神的缺失是影響地方政府執行力的重要因素。所謂公共精神，是指公民具有超越個人狹隘眼界和個人直接功利目的，關懷公共事務、事業和利益的思想境界和行為態度。④由于公共精神的缺失，我國地方政府的一些行為缺乏正確的信念指導，為了自身利益而放棄公共利益，從而使政策執行出現偏差。其次，當前我國政府仍帶有濃厚的傳統行政文化色彩，官僚作風和“人治”現象嚴重，執行方法機械單一、僵化保守，缺乏創造性，常常導致政策執行走樣。

(2)執行人員素質不高。決策執行是一個復雜的過程，需要執行者具備一定的理論基礎和實踐經驗才能更好地實現決策目標。⑤近年來，由于公務員制度的實施，我國行政人員的素質和能力有了很大提高，但各級地方政府的行政人員仍存在著素質較低的問題。

首先，執行主體的消極態度阻礙了政府執行力的提升。執行態度，對執行活動有著決定性的影響。當前，我國地方政府的個別執行人員執行的積極主動性不高，缺乏責任感，往往減緩執行速度，產生執行偏差。其次，“經濟人”假定認為，人都有自己的利益。執行者會為了自身的利益在政策執行過程中替換性、象征性、選擇性地執行甚至是不作為，導致執行偏差。最后，我國地方政府執行主體的能力不足，客觀上削弱了執行力。當前，我國地方政府的許多執行人員知識結構老化，認知理解能力和業務能力都存在著明顯的不足，往往無意識地歪曲政策意圖，產生執行偏差，使執行力弱化。

(3)行政體制缺失。目前，我國各級地方政府在行政體制方面還很不健全，存在著許多缺陷。縱向而言，組織層次過多，信息傳遞鏈過長，降低了信息上傳下達的速度，執行信息在傳遞過程中也極易受到干擾而出現信息失真，導致執行偏差。別外，我國中央與地方政府間的權力配置缺乏規范性，權責劃分不清，經常產生摩擦，降低了政府執行力。橫向而言，我國政府條塊分割現象嚴重，部門間職能交叉，職責不清。

(4)監督機制乏力。監督制度對于政府高效率地履行其管理職能具有重要作用，監督制度不健全使執行者有了“不執行”的客觀條件，監督不力容易導致執行不力。⑥當前，我國的監督機制并不健全，尤其在地方政府，很難形成對政策執行者的監督制約，執行偏差的行為得不到及時遏制，嚴重削弱了地方政府的執行力。

首先，我國現存的各監督主體普遍存在監督乏力的現象。在我國的政治體系中，人民代表大會是對政府最根本、最有效的監督。⑦但實際上，我國地方政府的權力機關卻有“權”無“力”。同時，我國政府的內部監督機構面臨著雙重領導，缺乏獨立性。此外，我國地方政府還存在著社會監督乏力的現象，新聞媒體受到了嚴格地管制。

其次，我國地方政府缺乏政策執行過程中的監督和控制機制。

三 提升我國地方政府執行力的對策思考

地方政府執行力的弱化在一定程度上影響了地方的經濟發展，阻礙了社會的進步，當前，提升我國地方政府的執行力已經成為不容忽視的一個問題。

1.加強地方政府行政文化建設。有效執行的一個重要前提就是在政府內部建立一種執行力文化，以影響執行員的思想和行為，這也是維持政府執行力長久性的保證。

首先，要強化執行意識，塑造正確的執行理念。思想觀念是行動的先導，各級地方政府要積極開展教育活動，提高公務員對執行力重要性的認識。同時，在全社會樹立“以民為本”和“執政為民”的思想，強化“為人民服務”的指導行政文化，通過廣泛的教育宣講，以抓典型樹先進的方式，激勵各級地方政府的公務員，培養其公共觀念和服務理念。

其次，對于我國傳統的行政文化，要取其精華，去其糟粕。要繼承“民本”、“仁政”等思想，逐步建立起與傳統美德相銜接的執行文化。同時要改變其負面因素，消除官僚作風，減低“官本位”的消極影響。

2.大力提高公務員的整體素質。現代管理理論認為:“人是管理活動中的第一位因素，是最重要的因素和最活躍的因素。”⑧高素質的公務員是保證地方政府執行力的重要內因。

首先，要逐步完善道德教育機制，通過思想教育、宣傳道德典型等方式培養公務員的敬業精神、責任意識和服務理念，切實提高公務員的思想素質。

其次，要建立健全公務員激勵機制。對公務員進行物質激勵，增加激勵性報酬，實行以晉升機會、榮譽稱號等為主的精神獎勵，激發其工作熱情，更好地完成政策執行工作。

第三，要完善公務員的用人機制，堅持“凡進必考”，實行競聘上崗，確保高素質的人才進入公務員隊伍并得到恰當的安排。同時，要健全政府績效評估制度，明確執行人員的責權，使公務員主動提升自身素質。

3.完善我國地方政府的行政體制建設。科學合理的行政體制是保證政策執行的前提。提升地方政府執行力必須進行行政體制建設，優化行政組織架構，轉變政府職能，合理劃分事權。

縱向設置上盡量減少執行層次，實現政府組織扁平化，精簡冗員，減少執行的中間環節，以減少因傳遞鏈過長而導致的政策執行失真和執行偏差。同時，要規范中央和地方政府間的關系，合理劃分各級政府間的管理權限，達到各級政府的職責權相統一。橫向上要優化職能部門的配置，按照具體的管理事務設立職能部門，避免職能交叉、政出多門，同時，要合理劃分政府內部各組織職能部門間的執行權限，杜絕出現重復執行、多頭執行及無人執行的情況。

4.完善政府監督機制。為保證政策執行的有效性，必須對政策執行過程進行監督，及時糾偏。監督是政府執行力的保證，必須要完善政府監督機制。

首先，要建立一個多層次、多功能、內外溝通、上下結合的監督網絡，要形成和完善以黨的監督為先導、人大監督為主體、輿論監督為壓力的監督體系，并保證監督系統具有權威性和相對獨立性。⑨第一，要強化各級地方政府人大的監督職能，理順權力機關與政府間的關系，增強人大對政府執行活動的約束力。第二，改變監督機構與同級政府間的隸屬關系，使其獲得獨立的地位，增強其權威性。第三，要加強社會監督，發揮人民群眾最廣泛、最直接的監督作用，放松對新聞媒體的管制，確保其能夠充分發揮輿論監督的作用。

其次，要建立執行過程的監督機制，對政策的執行情況及時跟蹤、評估、反饋，強化監督控制。還應實行政務公開制度，不定期地發布政務信息，確保公民的知情權，增強執行的透明度，將政府的執行活動置于公眾的監督之下。

注 釋

①莫勇波:《政府執行主體的不利心態及政府執行力:制約分析與治理策略》，《理論導刊》，2007年第4期，第19頁。

②⑤⑥方小愈:《政府執行力研究——理論、問題與對策》，廈門大學，2007年，第12頁，第21頁，第24頁。

③朱翠斕:《我國地方政府執行力問題研究》，南昌大學，2008年，第46頁。

④薛瑞漢:《地方政府執行力:現存問題及對策研究》，《北京行政學院學報》，2008年第3期，第15頁。

⑦潘瑾:《鄉鎮政府執行力存在的問題及對策》，中南大學，2007年，第19頁。

⑧程迪:《地方政府執行力問題研究》，西北師范大學，2009年，第31頁。

⑨唐海波:《轉型期我國政府執行力探析》，吉林大學，2009年，第28頁。

［1］寧 騷.公共政策學［M］.北京:高等教育出版社，2006.

［2］徐 珂.政府執行力［M］.北京:新華出版社，2007.

［3］夏書章.行政管理學［M］.廣州:中山大學出版社，2003.

［4］丁 煌.西方行政學說史［M］.武昌:武漢大學，2008.

［5］莫勇波.政府執行力芻議［J］.上海大學學報，2005，12(5):79 －83.

［6］張菊梅.公共選擇理論視角下的提升政府執行力研究［J］.社科縱橫，2007，22(6):54 －56.

［7］徐春光.我國基層政府執行力問題研究［D］.碩士論文，河南大學，2008(5).