難以承受之重
——論審判權(quán)在涉訴信訪中的限度

吳玉嶺, 楊志剛

(1.南京理工大學(xué) 知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院，江蘇 南京 210094；2. 江蘇省高級人民法院 審監(jiān)一庭，江蘇 南京210024)

一、問題的提出

筆者在江蘇調(diào)研中曾獲取多起涉訴信訪案例。

案例一：J市胡某與徐某借貸糾紛一案，法院判決徐某給付胡某欠款。執(zhí)行過程中，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，法院以房抵債的形式將徐某的一處房產(chǎn)抵給胡某。胡某以執(zhí)行裁定為依據(jù)將房屋賣給第三人，房屋遂直接由徐某過戶到第三人。后因房價上漲，胡某以判決未執(zhí)行、房屋未過戶到其名下為由到法院上訪。此案經(jīng)三級法院復(fù)查，均駁回胡某申訴。但胡某上訪不止，并采用靜坐、絕食、假意跳樓等形式向法院施壓。出于穩(wěn)定的考慮，J市黨委、政府與法院協(xié)調(diào)，由政府補償胡某10萬元。胡某因上訪受益，在J市“信訪界”頗有“名氣”，目前常在信訪局等處守候，串聯(lián)其他信訪者，現(xiàn)身“說法”傳授上訪經(jīng)驗，宣揚“不鬧不靈”的上訪“心得”，屢次為上訪者代理上訪。

案例二: W市張某因道路交通事故被撞傷致高位截癱，法院判決被告賠償其31萬元。在執(zhí)行到6萬后，被執(zhí)行人離家出走，妻子精神失常，家中一貧如洗，已無任何財產(chǎn)可供執(zhí)行。張某先后13次赴省進京上訪，反復(fù)向媒體和社會公眾散發(fā)材料，中央電視臺兩次派記者采訪，省委將該案作為重點督辦案件，交由W市法院解決。法院多次與張某以及被執(zhí)行人所在地黨委、政府協(xié)調(diào)，為張某籌措26萬元，為其與家人辦理低保、翻修房屋、進行捐助、解決子女入學(xué)等。張某在獲得補償超過判決確定的賠償金額的情況下，仍上訪不止，要求法院將補助金額提高至60萬元。

案例三：L市鮑某因房屋拆遷與拆遷公司發(fā)生糾紛，被拆遷房屋評估價為13.6萬元。審理過程中，鮑某組織家人多次到法院鬧訪。經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委、政府與法院協(xié)調(diào)，原被告達成調(diào)解協(xié)議，由拆遷公司一次性支付鮑某32萬元。鮑某書面承諾不再上訪，但在平靜一段后，又以法院未出具判決書為由要求繼續(xù)開庭審理，提高補償款，并屢屢進京上訪。法院再三派人赴京接訪，至今仍無法對其穩(wěn)控。

上述案例中有些上訪者的遭遇雖然很讓人同情，但按照法律規(guī)定，只能得到一個相對不利的結(jié)果。而通過尋求曲線救濟，三番五次上訪，部分人確能取得法外利益。在洶涌的信訪不信法的“信訪潮”沖擊和“穩(wěn)定壓倒一切”的口號下，一些地方通過領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評制、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制等制度，采取以信訪量多少給各地排名，要求進京接訪、開信訪移辦單等強化考核力度的措施，最終導(dǎo)致以明顯違反現(xiàn)行法律為代價來滿足非分要求，從而達到息訪的效果。“只要法律不再有力量，一切合法的東西也都不會再有力量。”法院通過審判、執(zhí)行程序已給當(dāng)事人提供了充分的程序救濟，但因?qū)⑸显L案件處理的責(zé)任歸于法院，法院不得不在審判程序框架外行使與審判權(quán)不相稱的社會救助、社會保障等行政職能。審判權(quán)由此被異化為特定政治語境下一種單純的社會治理工具，法院的中立性被弱化，由被動的裁判者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣艿姆e極介入者。

二、審判權(quán)限度的本體分析

如同任何一種國家權(quán)力一樣，審判權(quán)必然受到嚴格的限制，既要避免過度使用浪費審判資源，更要避免對個人自由和權(quán)利的威脅和侵犯。有限審判權(quán)思想根植于西方自由主義學(xué)說，孕育于有限國家權(quán)力理論之中，它從個人權(quán)利與自由至上理念出發(fā)，謀求建立受到嚴格限制的國家權(quán)力體系，試圖通過限制國家對社會生活的干預(yù)來協(xié)調(diào)權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，在個人自由與國家權(quán)力之間尋求平衡。古典自由主義將個人自由視為社會最高價值與終極追求，提出了“守夜人式的國家”理論，認為國家職能限于維護社會治安、司法和公共事業(yè)，堅持“最好的國家是管理最少的國家”。[注]張文顯：《二十世紀西方法哲學(xué)思潮研究》，第244頁，法律出版社1996年版。在多次經(jīng)歷經(jīng)濟蕭條后，與經(jīng)濟上的凱恩斯主義相呼應(yīng)，逐漸占據(jù)西方主流意識形態(tài)的福利自由主義主張：國家是一種“不得已的惡”，為便利人們生活必須借助這一機構(gòu)，但要真正實現(xiàn)持久安全的生活又須通過法律、制度，限制和約束權(quán)力，防止權(quán)力無限擴張。這種以個人權(quán)利和有效政府為核心的自由主義國家觀，構(gòu)成西方憲政國家的核心政治生活準(zhǔn)則。審判權(quán)由此面臨兩個邊界：既要以個人權(quán)利為邊界限定權(quán)力范圍，防止審判權(quán)對個人自由和權(quán)利的侵犯，又要按照權(quán)力的分立廓清與其他權(quán)力的界限，明確審判職能。簡言之，權(quán)力的有限性決定了審判權(quán)須受到個人權(quán)利和權(quán)力分工的制約。一方面，“司法權(quán)的作用強度不是無限的，而是有限的，必須被限定在能夠與當(dāng)事人權(quán)利結(jié)構(gòu)關(guān)系處于平衡的限度內(nèi)，使其能夠在一個更為理性的軌道上運行，避免法官的恣意判斷。”[注]孫萬勝：《司法權(quán)的法理之維》，第134頁，法律出版社2002年版。另一方面，國家也應(yīng)以確定的權(quán)力運行方式管理社會，每種權(quán)力的范圍是確定的，突破權(quán)力邊界和擴大審判權(quán)范圍的措施并不能提高審判能力。

從審判權(quán)的本質(zhì)看，審判權(quán)作用的領(lǐng)域也是有限的。審判權(quán)是法官對當(dāng)事人之間的糾紛進行判斷的權(quán)力，其性質(zhì)決定了當(dāng)事人所爭議的社會糾紛領(lǐng)域是審判權(quán)發(fā)揮作用的特定場域，無糾紛即無審判，審判是在各種程序性規(guī)則組成的制度性空間內(nèi)解決糾紛，它應(yīng)在特定的領(lǐng)域內(nèi)展開而不能逾越，圍繞審判權(quán)本質(zhì)實現(xiàn)審判功能的各種努力也必然在這一范圍內(nèi)進行。即使是在調(diào)控糾紛的權(quán)力作用有限領(lǐng)域內(nèi)，審判權(quán)作為眾多社會調(diào)控手段之一，其能力的發(fā)揮也只能在一定的限度內(nèi)，因為“雖然在有組織的社會的歷史上，法律作為人際關(guān)系的調(diào)節(jié)器一直在發(fā)揮著巨大的和決定性的作用，但在任何這樣的社會中，僅僅依憑法律這一社會控制力量顯然是不夠的。”[注][美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，第369頁，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版。

作為一種判斷權(quán)，審判權(quán)對糾紛進行衡量和斷定所依據(jù)的法律只是政策、道德、宗教和習(xí)慣等眾多社會調(diào)控手段的一種，多元社會控制力量的長期共存和發(fā)展，表明法律之外的社會調(diào)控手段有其存在的歷史必然性和價值合理性，也從側(cè)面凸顯了司法在面對紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系時其調(diào)控領(lǐng)域的局限性。審判權(quán)的運行只能是在法律所調(diào)控的部分社會關(guān)系內(nèi)進行，其觸角不能伸展到其他行為控制手段所掌控的領(lǐng)域。“在中西法律發(fā)展史上，英國刑法對自殺未遂罪的廢除；美國法律賦予了墮胎的自由，取消了違反婚約之訴和情感之訴；通奸問題在我國經(jīng)由刑法調(diào)整到道德調(diào)整的歷程都表明了法律調(diào)控部分社會關(guān)系的不適宜性，司法處理部分社會紛爭的不適宜性。”[注]夏錦文、徐英榮：《現(xiàn)實與理想的偏差：論司法的限度》，載《中外法學(xué)》2004年第1期。因此，必須實事求是地對審判權(quán)作出功能定位，賦予其實際能夠承擔(dān)和最終能夠?qū)崿F(xiàn)的功能，對其必須做的事情務(wù)必做好，無力做的事情務(wù)必適可而止，從而集中精力和資源更好地解決糾紛。勉為其難的事情不僅難以做好，更難以做到公正。

三、涉訴信訪與審判權(quán)限度之沖突

信訪是我國一項獨具本土特色的糾紛解決制度，雛形于陜甘寧邊區(qū)政權(quán)時期，正式定形于建國之后。建國初期的信訪制度主要發(fā)揮著政治參與、民主監(jiān)督的功能，是一種政治動員型信訪，政權(quán)機關(guān)始終居于主動調(diào)控地位。上世紀80年代初，信訪工作基本圍繞歷史問題展開，表現(xiàn)為撥亂反正型信訪，政權(quán)機關(guān)處于被動應(yīng)對狀態(tài)。80年代中后期以來，信訪工作圍繞各種利益紛爭，“成千上萬的人群帶著怨恨和希望，通過書信和走訪，一級一級地攀登在現(xiàn)代官僚科層體制的臺階上，尋求著來自高層權(quán)威者及其遙遠但又絕非不可能的關(guān)注和幫助。”[注]李宏勃：《法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪》，第4頁，清華大學(xué)出版社2007年版。涉法涉訴特征日益凸顯，表現(xiàn)為權(quán)利救濟型信訪。

在信訪重心發(fā)生移轉(zhuǎn)，涉訴信訪成為信訪主流的背景下，信訪制度框架仍停留于行政模式，信訪工作機構(gòu)歸屬政府系統(tǒng)，信訪工作機制行政化，審判機關(guān)還成為信訪對象，行政信訪機關(guān)批量處理涉訴信訪案件。雖然《信訪條例》試圖將涉訴信訪排除在調(diào)整范圍之外，但由于信訪基本制度框架將各類信訪均納入“大信訪”格局，涉訴信訪難脫窠臼。與追求程序正義和法律真實的審判不同，信訪追求實體正義和客觀真實。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人和直接責(zé)任人，在信訪工作中起主導(dǎo)作用。一旦信訪以權(quán)利救濟為主要目的，就會形成“信訪不信法”的社會影響。信訪量激增反過來又讓“權(quán)威者對信訪問題的權(quán)力干預(yù)有了合理性和必要性，而權(quán)威者的可親近又在某種程度上大大增加了上訪者的信心和期望。在這種相互博弈的過程中，信訪日益成為了補充甚至替代司法的糾紛解決方式，尤其是在社會貧弱者那里更是如此。”[注][美]歐中坦：《千方百計上京城：清朝的京控》，謝鵬程譯，賀衛(wèi)方校，見高道蘊、高鴻鈞、賀衛(wèi)方編：《美國學(xué)者論中國法律傳統(tǒng)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版。行政機關(guān)越位，直接介入司法審判，行政權(quán)與審判權(quán)發(fā)生功能錯位，信訪時常取代審判程序，訴訟制度面臨被顛覆的潛在危機。而且，審判權(quán)范圍是有限度的，審判僅是權(quán)利救濟的最后手段，把所有糾紛都納入審判渠道，要司法解決一切社會矛盾，消解阻礙社會穩(wěn)定的壓力，不僅讓審判權(quán)在涉訴信訪中超負荷運轉(zhuǎn)，承受自身難以承受之重，更致使審判逾越自己權(quán)力的邊界。加之過分強調(diào)審判的實質(zhì)公平和教化功能，一旦這些期待無法實現(xiàn)，審判便成為批評的對象，必然降低審判的公信力，也讓審判權(quán)陷入困境：它越是有所作為，就越會無形中損害審判的權(quán)威性，繼而引發(fā)更大規(guī)模的信訪。而各種社會矛盾相互交織，需要整合各方面的力量，綜合運用多元化的糾紛解決機制。訴訟作為成本最高的糾紛解決方式，無力單獨應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實。“任何時候，國家與社會在糾紛解決問題上都一定要有個邊際的問題。不可能所有問題都進法院解決，審判并不總是正義的最后一道防線。”[注]朱蘇力：《社會變遷中的法理學(xué)問題》，中國民商法律網(wǎng)，2008-10-15，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=41212。

四、涉訴信訪與審判權(quán)限度沖突之破解

涉訴信訪的涌現(xiàn)有其復(fù)雜的社會背景和深層次原因，它根植于當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期利益糾紛“井噴”的肥沃土壤，深受傳統(tǒng)文化中人治思想和清官情結(jié)的影響，并與審判體制不健全和訴訟制度的殘缺相關(guān)。治理日趨嚴峻的涉訴信訪潮是一個長期而龐雜的社會系統(tǒng)工程，需要整個社會制度的和諧與協(xié)調(diào)有序，需要樹立法治權(quán)威、形成法治意識，需要健全完善的多元化糾紛處理機制。帶有濃厚的行政與政治色彩的涉訴信訪處理模式，有違法治精神和審判的內(nèi)在要求。雖然在政治資源和行政動員機能強大，而審判解決糾紛的能力還十分有限的現(xiàn)狀下，借助政治和行政手段確能高效化解一些社會糾紛，但這種非常規(guī)性機制只能是權(quán)宜的應(yīng)對之策，其頻繁使用擴張了“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的反常效應(yīng)，使信訪解決過程演變成醞釀更多新的涉訴信訪的溫床，客觀上導(dǎo)致信訪活動的擴大化和普遍化，加劇信訪問題的繁雜化和尖銳化。只有同時堅持依法治理，才能合理有效地化解糾紛，真正實現(xiàn)長治久安的目的。

(一)加快信訪法制化進程，堅持依法行使審判權(quán)

誠然，信訪量居高不下的根源在于社會轉(zhuǎn)型，但信訪運作的不規(guī)范加劇了信訪洪峰的形成。轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的諸多社會矛盾完全可以通過合理的制度安排和規(guī)范運作，在法律的制度框架內(nèi)妥善化解。實踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)督辦非法制化的手段，無論結(jié)果如何，對制度建設(shè)都是消極的，致使法律的尊嚴喪失殆盡。把信訪工作納入法制化軌道，是解決信訪問題的有效辦法。信訪工作法制化要從完善機制、規(guī)范程序做起。機制建設(shè)是信訪工作改革與發(fā)展的奠基之石。為此，要切實以公開、透明、便民為原則嚴格規(guī)范信訪受理、交辦、答復(fù)、結(jié)案期限的程序，逐步形成法制化的信訪工作機制，保證信訪主體一律平等，相同相似問題得到相同相似的處理。

審判權(quán)調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會關(guān)系的手段和效果的局限性，決定了法院必須摒棄審判萬能論，在處理涉訴信訪事件時，不得突破審判權(quán)的限度，不能離開法定職責(zé)去行使職權(quán)。服務(wù)黨和國家工作大局，并非要法院大包大攬，而是要立足于把自己應(yīng)當(dāng)做和可以做的事情辦實辦好，做到積極有為又合理適度，既不缺位、不虛位，又不越位、不錯位。一切審判活動包括行使自由裁量權(quán)都必須守法，既要遵守實體法、程序法，又要尊重立法宗旨和法律精神，遵循法律解釋和法律推理的基本要求。通過在法律規(guī)定的框架內(nèi)履行職責(zé)，發(fā)揮作用，提高依法審判涉訴信訪的能力和審判的權(quán)威性，確保涉訴信訪在法制的軌道上進行。突破依法審判的底線，拋棄法律追求“社會效果”，無法從根本上保障法治秩序，也難以有效管理社會。

(二)重塑涉訴信訪處理的價值取向

信訪的目標(biāo)是息訴罷訪、維護穩(wěn)定，其本質(zhì)是一種行政邏輯，從接受問題到解決問題的整個運行過程都具有非規(guī)范性、非程序性、非專業(yè)性、非對稱性，結(jié)果有著高度的或然性，價值取向帶有明顯的功利性。審判的邏輯是法治主義，從受理訴訟到作出裁決的整個過程都顯現(xiàn)出審判者的專業(yè)性與獨立性、程序的公正性、相同事由的相同結(jié)果可預(yù)期性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。片面理解“事要解決，人要回去”的信訪工作要求，置處理方案的正當(dāng)性、合理性與平衡性于不顧，突破法律的明確規(guī)定，“花錢買平安”，常帶來嚴重的負面效果，并誘發(fā)大量新的涉訴信訪。過度重視涉訴信訪通道，將其作為解決社會沖突的主要出口，或許會讓我們擁有更多的“清官”，但法治的因素會大打折扣，甚至引發(fā)社會治理的紊亂與失序。而把信訪量多少作為評價法院工作狀況的指標(biāo)和評判法官水平的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些法院對涉訴信訪工作實行一票否決，片面追求“零信訪”，法官在涉訴信訪的考核壓力下“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，汗不敢出”。信訪考評機制到了非改不可的地步。法院處理涉訴信訪必須以公平公正為基本價值取向，注重處理的規(guī)范性，決不能以犧牲法律為代價解決問題。

(三)提高審判權(quán)限度內(nèi)解決涉訴信訪的能力

審判程序內(nèi)的涉訴信訪，實質(zhì)上是當(dāng)事人或案外人對審判或執(zhí)行工作提出的申訴或再審申請，將其在審判程序內(nèi)解決是最科學(xué)最合理的選擇。在指導(dǎo)思想上，應(yīng)強化和諧審判的理念，在公平公正的前提下，把化解矛盾、解決糾紛作為審判工作的主線，盡量以和諧的方式解決訴訟中的各類矛盾和糾紛。在運行機制上，統(tǒng)一法律適用，強化訴訟程序，突出裁判的糾錯和化解沖突功能。著重做好四方面工作：一是注重訴訟調(diào)解，盡可能以調(diào)解方式結(jié)案，實現(xiàn)息訴罷訪的目的；二是強調(diào)二審和再審程序的糾錯功能，不得著意維護一審或生效裁判的穩(wěn)定性，著重糾正錯誤裁判，徹底實現(xiàn)結(jié)案了事。三是健全執(zhí)行工作申請異議和申請復(fù)議程序，在法律框架內(nèi)，盡可能放寬涉訴信訪執(zhí)行案件的期限限制，將其納入到法定的申請異議和申請復(fù)議程序，通過法定程序化解矛盾；四是加強立案釋明、裁判說理和判后釋法工作。這不僅是審判工作的內(nèi)在要求，也是息訴罷訪的有效手段。

(四)建立有效抑制無理上訪行為的機制

任何糾紛解決機制都有終局性。無次數(shù)、無期限的信訪使異化的社會關(guān)系長期得不到修復(fù)，嚴重沖擊著既定的社會秩序。涉訴信訪處理的焦點和難點是非正常上訪的信訪老戶，其中相當(dāng)一部分屬于無理信訪。制定無理信訪的認定辦法，建立抑制無理上訪的機制勢在必行。這既是阻止無理上訪、懲治纏訪和確立信訪終結(jié)制度的需要，也具有預(yù)防和警示的功能。為此，要明確以下幾點：首先，確定非正常信訪行為確屬無理上訪，對于“瑕疵”或有問題的案件不宜采取懲治措施；其次，懲治措施應(yīng)保持一定的力度，必要時依據(jù)《治安管理處罰法》乃至《刑法》的相關(guān)規(guī)定，懲罰以擾亂社會秩序、聚眾沖擊國家機關(guān)、危害國家工作人員人身安全等非正常方式進行的無理信訪和纏訪行為；再次，注重處理過程的透明度和公開化，充分運用聽證會、公開審理等形式，公開案情、公開訴求、公開處理結(jié)果，接受公眾和媒體的監(jiān)督，澄清是非，對無理信訪者形成強大的輿論壓力。