城鎮化進程中城鄉教育均衡發展對策研究

王建民

（許昌學院 體育學院，河南 許昌 461000）

城鎮化進程中城鄉教育均衡發展對策研究

王建民

（許昌學院 體育學院，河南 許昌 461000）

城市化快速發展階段，人口流動致使城市學校壓力劇增、農村學校生源銳減，農村辦學規模與數量壓縮，城鄉教育均衡發展問題受到社會關注。創新體制機制，推進義務教育學校標準化建設，完善農民工子女接受義務教育體制機制等是推進義務教育均衡發展的必由之路。

城市化；城鄉教育；均衡發展

一、城鎮化進程中城鄉教育均衡發展的目的意義

21世紀，我國城市化水平進入了一個高速發展時期，未來20年我國的城市化將達到發達國家水平，預計將有數以億計的農村人口進入城市。隨著人口的流動，也將有大量的學生需要進入城鎮相應的學校學習，而農村學校、教學站、點則面臨生源問題。未來10年城鄉人口變化巨大，人口流動變化將會給城鄉學校教育工作帶來巨大的壓力和嚴峻的挑戰。

縮小城鄉之間的教育差距，促進城鄉教育均衡發展是和諧社會對現代教育的要求，也是我國的基本教育政策。促進城鄉教育均衡發展，是實現教育公平的基本內容，也是義務教育的戰略性任務。而教育公平又是社會公平的重要基礎。因此，促進城鄉教育均衡發展是教育工作者落實科學發展觀的重要內容。均衡教育有利于提高人口素質、發展經濟水平，有利于推動文化進步，促進國家和社會和諧發展、科學發展，意義重大而深遠。

近年來，全國各個省份在免除農村中小學生學雜費、危房改造、遠程教育等方面投入了上千億資金。國家為促進城鄉教育均衡發展已做了大量工作，并取得了初步成效。但也不可忽視，在長期歷史發展中形成的城鄉教育發展差距依然存在，有些地方、有些方面差距還十分明顯，如不警惕，差距還有繼續拉大的趨勢。認真研究和解決這一問題，形勢嚴峻，刻不容緩。[1]

二、城鄉教育均衡發展基本要素

（一）城鄉教育均衡發展的政策支持。

城鄉教育均衡發展主要是指城鄉之間，城鄉內部各學校之間的教育均衡發展問題。政策支持主要表現在以下幾個方面：1.在教育資源分配方面，政府應該提供給城市和農村基本平等的辦學條件，使城鄉之間，城鄉內部各學校之間等諸要素協調發展；2.在教育制度保障方面，應該保障學生的權利平等地實現，使學生獲得平等的入學機會；3.在學習進程方面，學生擁有相對平等的學習和就業機會；4.在教育目標方面，關注每個學生潛能最大程度的發展，并為之提供適宜的發展環境及條件，使其能夠獲得盡可能的發展與成長。

（二）城鄉教育均衡發展的教育資源保障。

資源配置，主要是各級政府在一定時期內將有限的教育資源通過不同的渠道、方式和程序配置到各級各類學校中，以取得好的辦學效益。政府在給各學校分配教育資源時，應區分各校原有的基礎，將現有的資源合理分配給各學校，將更多的教育資源分配給起點較低的學校，縮小起步高低不同的學校之間的差距，促進其均衡發展。

基礎教育特別是義務教育在區域之間、城鄉之間、學校之間和群體之間本來就存在的差距在新的形勢下在逐步縮小，但發展依然不均衡，突出地表現在辦學條件、經費投入、師資水平和教育質量等方面。[2]（p22-30）人力資源是教學質量的保障。校長和教師資源合理配置和整體提升是推進義務教育均衡發展的重點環節。其措施主要有：1.完善教師補充機制，加快為學校特別是農村學校補充一批新教師，著力解決農村教師年齡結構老化問題。繼續實施農村教師“特崗計劃”。全面推行新任教師公開招聘制度。嚴把入口關，堅決杜絕不合格人員進入教師隊伍。2.進一步完善校長和教師交流制度。繼續堅持城市教師支援農村教育、新任教師到農村任教和縣域內教師交流制度，并不斷擴大交流的比例。加大優質學校校長和中層管理人員到薄弱學校交流任職的力度。3.大力加強教師培訓工作。組織實施農村中小學教師素質提高工程、中小學名師培育工程、國培省培計劃，各項培訓、各項工程都要向農村和薄弱學校教師傾斜。加大對教師培訓工作的投入，按照規定認真落實教師培訓經費。加強中小學校長培訓，落實校長任職資格制度，提高校長隊伍專業化水平。

三、城鄉教育發展現狀分析

作為人口大國和農業大國，我國長期存在著“重點發展城市”的現象，教育資源分布極不平衡。事實上促進城鄉教育均衡發展，重點、難點、熱點在農村。[3]（p104-116）目前，全國鄉鎮及以下農村學校教學設施匱乏、師資力量薄弱、教育質量低、教育資源配置不足等問題比較突出，影響了農村教育質量的提高和農村學生的全面發展。因此，有必要了解城鄉教育發展現狀，并分析其原因，從而找到解決措施，促進城鄉教育均衡發展。

（一）城鄉教育發展現狀。

城鄉教育發展現狀主要表現在經費供給、師資配置、基礎設施和教育教學質量等四個方面。

1.教育經費供給的城鄉差距。

2009年全國財政預算支出教育經費總額達到12231億元，較2005年的5161億元增長了7070億元，增長了2.3倍。義務教育預算內撥款2009年達6357.6億元，比2005年增長了151.4%，占義務教育經費總投入的87.7%，同比提高了16.6個百分點。義務教育階段學生國撥生均預算內經費小學生均3558元 （其中農村學校生均2776元）、初中生均4332元（其中農村學校生均3551元），分別是2005年的2.5倍和2.9倍。城鄉教育事業經費和生均公用經費的差距依舊顯著。

2.師資配置的城鄉差異。

由于師資力量配備有差異，城鄉教育質量也有較大區別。師資力量較弱的學校學生成績較差，在升學無望的情況下厭學情緒嚴重，輟學率較高。“擇校熱”擇的就是教育質量，擇的就是教師的教學水平。農村教師的學歷基本上都是通過函授、進修以及自學考試獲得的，教師職稱普遍低于城市教師職稱水平，尤其是具備高級職稱的農村中小學專任教師所占比例更低。另外，師資結構失衡和兼課教師比例高也嚴重影響了農村教師隊伍的質量。

由于農村教師數量不足，教師日常工作量大，以及缺少骨干教師、學科帶頭人的引領，農村教師對教學研究缺少精力和動力，研究能力和水平相對較低，成果不突出。

3.教學基礎設施的城鄉差異。

城鄉學校在教學基礎設施方面也存在差異。究其原因，一是政府雖然加大了對農村學校的改造，實施了標準化建設工程，但由于農村學校的教學設施原有基礎過差，目前仍然存在明顯偏差；二是不少農村學校的校舍陳舊，有的學校還是磚瓦結構，甚至是危房。大多數農村中小學的體育場館根本不合格，體育場雖然大，卻是用沙土鋪成的，高低不平，質量和使用效率都很低，有的甚至連乒乓球臺和籃球場都不具備。而城市中小學有游泳池、體操館、籃排球館等館舍，有塑膠跑道，給學生提供了各種方便有效的活動場地。

4.城鄉教育教學質量的差異。

由于城市中小學的辦學條件和師資水平都優于農村，這就使得有條件的農村中小學學生不斷向城鎮學校流動。生源的流動進一步加大了農村學校與城鎮學校之間辦學質量上的差距。再加上“省級示范校”、“市級示范校”擁有優先招生權，使得這些學校集中了大量優秀生源，這種人為造成的學校布局的不平衡導致了生源分布的不平衡，山區和農村的優秀學生比例也就明顯低于城鎮學校。

從知識的掌握來看，城市學生眼界開闊，知識面廣，而農村學生視野相對狹窄。從個性特征來看，城市學生從小接受的是城市行為規范、價值觀念和交際準則，他們有禮貌、講衛生，獨立意識和自我意識較強，顯得自信、大方，并有較強的警惕心和防范意識；農村孩子自小生活在鄰里村間，受農村淳樸民風的感染，他們真誠、熱心，自理能力強，但同時又自卑、拘謹。

（二）城鄉教育發展不均衡原因探析。

城鄉教育發展不平衡，既有社會經濟因素和制度因素的制約，也有人為因素的影響。

1.學校辦學理念的差異是城鄉教育發展不均衡的重要因素。

先進的辦學理念是治校之本，一所學校的崛起，首先需要學校領導具有嶄新的現代辦學理念，這包括了學校領導的管理觀、教育觀、學生觀和政績觀等。城市學校，由于社區文明程度較高，文化氛圍較濃，學校領導、教師隊伍、學生及家長的整體素質都相對較高，一方面比較容易接觸到先進的辦學理念，另一方面比較容易形成對先進辦學理念的認同，并且更具有促進先進辦學理念轉化為辦學行為的能力和動力。

城市學校的領導和教師更有創新精神，在教學管理中更注重以人為本，在教育過程中更尊重學生的學習權力、滿足學生的學習需要、給學生提供發展的機會。在教學中會注意針對學生在知識基礎、學習能力、興趣等方面存在的差異，堅持因材施教原則，體現教育的公平性，讓所有的學生都能愉快、主動地參與學習活動，使每一個學生顯現的、潛在的能力都得到發展。他們在課堂教學的各個環節中，會更加注重因材施教，在課外輔導、作業批改、考試檢測等方面也會創設條件促進學生發展，提高教育教學質量。

2.城鄉經濟發展差異是教育發展不均衡的根本原因。

經濟和收入狀況是教育發展的基礎性因素。經濟發展水平直接影響到當地政府對教育的投入，制約著教育發展的物質基礎和辦學條件，制約著教育發展的規模和速度，制約著教育的培養目標、教育內容和手段。由于農村地區經濟發展相對落后，致使長期以來教育經費投入不足，導致城鄉教育差距日趨擴大。同時城鄉經濟發展不均衡也拉大了城鄉居民的收入差距，這種差距使城鄉居民對教育資源供給提出了非均衡需求，一方面，城鎮和發達地區的居民需要政府和學校提供高質量和高水平的教育；另一方面，農村居民對教育支付能力不足，從而降低了對教育的有效需求，反過來也制約了農村教育的發展。[4]（p97-100）

3.城鄉教育資源配置政策是教育發展不均衡的直接原因。

（1）“城市取向”的教育資源配置觀念的影響。

政府和教育行政部門在教育發展方式上采用了資金支持、政策傾斜等辦法，把有限的財力集中到本地區的“省級示范學校”、“市級示范學校”。[5]（p15-17）導致各個學校的教育教學設施存在著嚴重不均衡，再加上社會盛行的擇校行為也在一定程度上直接或間接地參與了教育資源的分配，把更多的資源投向了城市學校，擴大了城鄉和校際之間的不均衡發展。其次是教師結構工資很大程度上是建立在學校的創收能力和管理制度之上的，從而使教師的收入水平在城鄉間、校際間產生了極大的差異，形成了優秀教師的單向流動，即由困難學校流向較好學校，由農村和山區地區流向城鎮地區，導致了辦學水平和教育質量的不均衡現象。再次是辦學標準評估制度，長期以來，政府對農村和城市分別制定了不同的辦學評估標準，農村辦學條件標準低于城市，客觀上拉大了農村與城市義務教育水準的差距。

（2）“以城鎮為主”價值取向的基礎教育投資管理體制的影響。

實施基礎教育的經費來源，按財政劃分收支、分級包干的體制要求，主要由地方政府負責籌集和提供；上級政府（主要是省級政府）除了在業務上對基礎教育的實施進行統一管理和指導外，只對中、小學教育提供少量專項補助。這有利于打破統收統支、高度集中、管理僵化的分配格局，從而調動地方政府和社會大力興辦教育的積極性，增強初等教育管理與發展的靈活性。但是，由于各地區的經濟發展總是不平衡的，把基礎教育的投資支出全部下劃到地方財政，總存在著一定甚至是比較懸殊的差距，各地區的財政收入水平及各地區對基礎教育的投資能力自然各不相同，落后和不發達地區的基礎教育也因此不可能得到有效的投資保障，客觀上便形成了教育資源配置的不合理性。隨著基礎教育管理層次的逐漸下放，鄉鎮政府承擔了發展農村義務教育的主要責任。這與中央提出的“在國務院的領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制相違，也是不利于盡力在縣域內實現義務教育均衡發展的。

（3）教育資源的使用效率低的影響。

城鄉教育發展不均衡，一方面是由于教育資源配置政策不均衡，另一方面是農村對教育資源的利用效率低下。主要表現在：一是學校布局不合理，規模效益比較差。二是由于種種原因形成的中小學生輟學、留級現象的大量存在，也浪費了有限的教育經費。三是所培養出來的學生，不能適應社會需要，不能為經濟建設服務，也浪費了有限的教育資源，這種浪費比資源閑置的浪費更大。

四、促進城鄉教育均衡發展的對策建議

《國家中長期教育改革和發展綱要》（2010-2020）明確指出：要“推進義務教育均衡發展。均衡發展是義務教育的戰略性任務。建立健全義務教育均衡發展保障機制，推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源。”根據這一要求，促進城鄉教育均衡發展，除了觀念更新外，還要做好統籌城鄉經濟發展、建立健全教育均衡發展的保障機制、改革教育管理體制等多項工作，采取多種措施統籌協調加以解決。

（一）創新管理體制，實施縣域內義務教育學校教師校際交流制度。

實行教學管理的關鍵是學校校長的管理觀念，要把教學管理放在重要的位置。城區學校校長，要將所在學校的優質管理、教學理念“打包”帶到縣鄉學校；縣鄉學校的校長要將在相對艱苦條件下好的教學傳統帶上來，并帶著對原所在學校問題的思考來城區“學藝”。

（二）優化教育資源配置，調整中小學布局。

建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜。率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進。實施中小學布局調整后，撤并學校的教學設備、儀器、圖書要“物隨生走”。農村可充分利用閑置校舍改擴建幼兒園，大力發展農村學前教育。在經費管理方面，要建立中小學學籍電子檔案管理系統，生均公用經費等做到 “錢隨生走”，減輕流入學校的經費壓力。

（三）切實縮小校際教學質量差距，著力解決擇校問題。

建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜,加快縮小城鄉差距。率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進。加快薄弱學校改造，著力提高師資水平。實行優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配到區域內初中的辦法。義務教育階段不得設置重點學校和重點班。在保障適齡兒童少年就近進入公辦學校的前提下，發展民辦教育，提供選擇機會。支教教師把先進教育理念、管理理念等帶到受援學校，發揮橋梁作用。組織城鄉學校之間開展教育教學交流、教師培訓等，促進城鄉學校良性互動。有了方向明確的政策引導，城市教師支援農村學校的新機制就能有效運轉，城鄉教育差距就能盡快縮小，城鄉教育均衡發展就能更快實現。

（四）要制定面向弱勢群體子女教育的優惠政策。

在農村貧困地區，要通過周密計劃與科學論證，建設“教育優先發展區”，通過專項資金的形式優先投資教育，發展教育。在明確政府投資主體的前提下，廣泛吸納社會各種資源，擴大教育機會。我國多年來一直實施的 “對口扶貧支教工程”、“希望工程”、“春蕾計劃”、“世界銀行貸款項目”已經使貧困地區農民的子女成為最大的受益者，應該堅持推進。同時，要盡快改革入學體制，打破就學身份界限。[6]（p23-25）當前流動人口子女入學問題非常突出，近20萬農民工子女從小在城市邊緣生活，入學權利得不到保證，必須明確流入地區政府對農民工子女義務教育的責任，密切流入地政府、流出地政府以及農民工之間的關系，充分發揮流入地正規學校的主渠道作用，從根本上取消借讀費，實行按居住地原則接受義務教育的制度。積極倡導社會團體和私人辦學。取消“擇校費”制度。加強薄弱學校教育教學設施和師資隊伍的建設，使教育過程趨于公平。

在管理上要建設機動靈活的入學體制，建立流動人口子女教育的督導與監控機制。針對下崗職工，政府要在確保其子女獲得教育機會的前提下減免部分甚至全部學費。在非義務教育階段，建設“綠色通道”，完善各級各類學校的貸、獎、助學金等制度，確保受教育者從形式公平向實質公平邁進。經濟上的平等，社會是無法給予的，但教育的公平政府是可以給予的，這一公平可以保證低收入者的社會尊嚴，給弱者以希望。

根據農民工流動性大、就業不穩定、住所不固定的特點，應建立完善方便農民工子女上學的轉入轉出機制，防止出現輟學現象。各接收學校將農民工子女與城市學生統一管理、統一編班、統一教學，在評優獎勵、課外活動等方面，農民工子女與城市學生一視同仁。

（五）建立均衡發展督導、評估機制，并作為評估政府教育工作的重要內容。

建立完善對市級和縣級行政區域內義務教育均衡發展督導評估和表彰獎勵機制，強化督導監測機制。各級教育督導部門要建立和完善對政府推進義務教育均衡發展的督導評估制度。研究制訂義務教育均衡發展評估指標和標準，定期對市、縣兩級的義務教育均衡發展狀況進行監測和督導評估，督促糾正區域內教育資源配置不當或學校差距過大的現象。建立區域義務教育均衡發展主要指標發布制度，由政府教育督導部門負責定期以適當方式向社會公布。督導結果作為評價縣級人民政府教育工作的重要內容。凡區域內出現達不到義務教育經費“三個增長”、截留或挪用義務教育經費、不及時補充缺編教師和繼續舉辦重點學校、重點班等違規行為，要對政府負責同志和有關職能部門負責人及中小學校長依法實行問責。

以學校共同發展、優質學校與薄弱學校共同提高為政策取向，建立教育資源向困難地區、農村地區和薄弱學校傾斜的動態機制。促進開展城鄉教育一體化、教育資源共享等區域性改革試驗，既可以堅持鄉（鎮）中心校管理模式，也可以進行學區管理模式試驗。通過整合、重組、托管、結對幫扶等多種途徑，打破校際和城鄉之間的分割，促進區域內優質學校與薄弱學校之間形成穩定的共建機制。各地名校積極承擔社會責任，帶動薄弱學校，使先進教育理念和優質教學方法影響更多學校、惠及更多孩子。應統籌規劃，從各地經濟、社會、教育實際出發，以縣（市、區）為單位，按年度規劃，先易后難，一年實現幾個，逐步推進，實現一批，鞏固一批。

教育均衡發展是現代教育重點，也是我國目前教育發展的現實需要，是教育發展的價值取向。但是不等于城鄉的教育機會均等和教育資源完全平均分配。均衡是相對的，是一個階段性的目標，隨著經濟、社會、教育的不斷發展會不斷推進新的更高水平的均衡發展目標，推進均衡不是削峰填谷，而是促進總體水平的提高。要防止脫離社會發展水平盲目追求教育均衡，要在科學發展觀的指導下，在城鄉經濟協調發展的基礎上，增加對農村教育的支持力度，加大中央財政和省級財政對農村教育的轉移支付力度，不斷縮小城鄉教育的差距，促進城鄉教育的均衡發展。

[1]樊霞，楊萬東.巨資打造農村義務教育[N].河南日報，2008-04-18（13）.

[2]翟博.中國基礎教育均衡發展的實證分析[J].教育研究，2007，（7）.

[3]董玉民，張林.河南省教育統計提要[M].2010.

[4]范莉峰.教育財政制度下解決城鄉教育不公的對策[J].晉中學院學報，2008，（6）.

[5]陳俊珂.基礎教育教師資源均衡發展現狀分析及對策[J].教育導刊，2006，（4）.

[6]黃素華.中國教育公平問題芻議[J].南華大學學報，2006，（2）.

G520.1

A

1003-8477（2011）10-0160-04

王建民（1969—），男，許昌學院體育學院副教授，碩士。

河南省政府決策研究課題。項目編號：B636

責任編輯 張 豫