我國政府環境責任追究制度的問題及完善

劉佳奇

（遼寧大學法學院，沈陽 110036）

我國政府環境責任追究制度的問題及完善

劉佳奇

（遼寧大學法學院，沈陽 110036）

政府環境責任追究制度存在的缺陷和不足，是當前環境保護領域政府失靈、執法不力的重要原因之一。我國政府環境責任追究制度的缺陷主要表現為環境基本法對政府環境責任定位不當、訴訟救濟制度缺失和輕視對政府環境責任的追究3個方面。通過對政府環境責任性質的厘定，提出完善政府環境責任追究制度的建議:環境基本法權責的重新定位，建立環境公益訴訟制度，重視對政府環境責任的追究。

環境保護;環境責任;事前責任;責任追究;責任定位;訴訟救濟;環境公益訴訟

近年來，我國頻繁發生的環境事故和由此引發的諸多環境問題發人深思。造成目前環境事故頻發和環境問題嚴峻的原因固然有很多，有人認為“政府在環境保護方面不作為、干預執法及決策失誤是造成環境頑疾久治不愈的主要原因”［1］。解決好政府環境責任的追究問題，才能從根本上解決“政府失靈”的問題。只有明確政府在環境領域的監管職責以及不履行該職責應當承擔的法律后果，才能促使政府更好地履行其在環境領域的責任，更好地服務于環境保護工作。

一、政府環境責任的厘定

政府環境責任并不完全等同于政府的環境行政責任，它是環境資源行政主體違反環境行政法律規范所應當承擔的否定性的法律后果［2］337。由于環境法獨特的地位和性質，政府在環境領域的角色和責任也發生了變化，其應當承擔責任的性質與傳統的行政責任相比也有了很大變化。

（一）“事前責任+事后責任”

環境保護直接關系著人類的前途與命運，影響著世界每一個國家、地區、民族乃至每一個家庭及每一個人的生存與發展［3］。改革開放以來，我國在環境工作領域堅持“預防為主、防治結合”的指導方針，其內涵就是“預防”與“治理”二者缺一不可、不能偏廢。這主要是基于環境問題特殊的性質:隨著工業化時代的到來，環境污染問題日益嚴重，特別是“八大公害事件①“八大公害事件”是指20世紀30～60年代發生的由于環境污染而造成的8次較大的轟動世界的公害事件，包括馬斯河谷事件、多諾拉事件、洛杉磯光化學煙霧事件、倫敦煙霧事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、水俁病事件、痛痛病事件。”等環境事件的發生，使得人們越發認識到環境風險產生、傳遞及反映的機制都存在著未知與不確定，其引發的后果常常是嚴重的和不可逆的，僅僅依靠事后追究政府或企業相關責任人的責任在很多情況下為時已晚。依據事后責任追究模式來進行責任追究，只能是消極被動的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，不可能從根本上解決日益嚴峻的環境問題。因此，要徹底地解決環境問題就必須防患于未然，從源頭上對環境問題進行預防，政府必須主動承擔積極的前瞻性責任。當前需要建立一種新的政府環境責任模式，以政府未來要做的事情為導向，即政府不僅要承擔傳統的事后環境責任，也要對政府即將實施的行為可能給環境、公民、社會帶來的不利后果負責。

（二）不僅是一種行政職責，更是一種義務

1.政府環境責任是一種行政職責

政府責任的理論基礎是社會契約論。該理論認為，政府的權力并非來源于其自身，也不是自然取得的，而是來自公民部分權利的讓渡，是從公民權利中派生出來的，是應當為公民服務的，政府的職權同時也就是政府的職責。在環境保護領域，政府擁有環境領域的行政權，即環境監管權，但政府的環境監管權不是自然取得的，而是公民為了更好地實現自身的環境權益而賦予政府的，是政府代替公民對環境進行管理。這種環境領域的職權，同樣也就是政府在環境領域里的職責。

2.政府環境責任也是一種義務

從“責任”的字面意義來分析，它是“由特定法律事實所引起的對損害予以補償、強制履行或接受懲罰的特殊義務，亦即由于違反第一性義務而引起的第二性義務”［4］168。從“權力必須受到制約”的角度來看，僅僅把政府環境責任定義為第一性義務是不夠的，因為政府的職責（第一性義務）同時也是政府的權力，如果權力被濫用或者權力不作為的情況出現而沒有得到相應的懲罰，則必然導致行政權的濫用，不利于對環境的保護。因此，對于政府環境責任的定位也應當包括政府的第二性義務，即政府不履行應盡的保護環境的職責而應承擔的不利后果。明確了政府環境責任既包括政府環境職責（第一性義務）也包括違反職責的法律后果（第二性義務），政府環境責任才更加完整。把政府環境責任僅定義為環境職責（第一性義務），或者僅定義為第二性的法律后果，都不符合“權力（利）—責任（第一性義務）—第二性義務”這樣一個基本的法理學權利義務鏈條，勢必會造成對政府環境責任進行追究時依據的缺失。

二、我國現有政府環境責任追究制度的缺陷

通過對政府環境責任性質的厘定不難發現，對環境法領域政府責任的追究不能等同于傳統的行政責任追究，但是，現行政府環境責任追究制度并沒有完全反映環境領域責任的特殊屬性。

（一）環境基本法中政府環境責任定位不當

從世界各國環境立法的實踐來看，環境保護基本法主要是將職權和職責直接交給各級政府及其主要負責人，環境單行法則主要是將權責交給各行政主管部門。如作為美國環境基本法的《國家環境政策法》僅有兩章14條，其內容主要是明確聯邦政府的環境權責劃分，而像《清潔水法》這樣洋洋幾十萬字的單行法才是針對職能部門更為具體的規定。與之不同的是，我國的環境基本法卻將環境行政權責定位于各級政府的環保和其他相關部門，對于各級政府特別是政府主要責任人責任的規定相對較少。在這種政府環境責任定位沒有將環境責任明確賦予各級政府，而只是授權委任各政府行政主管部門的情況下，政府各部門之間關于環境與發展問題的所有矛盾或沖突最終將集中向政府及其主要負責人反映。如果政府的環境責任未通過立法予以明確，終將導致政府及其主要負責人在作出有關環境與發展關系的決策時出現“重經濟增長，輕環境保護”的現象［5］287。當前我國環境問題依舊嚴峻的現狀告訴我們，如果不能明確各級政府特別是其主要負責人的環境權責，之前已經出現的環境悲劇還會不斷發生①以國務院1989年制定實施的《關于當前產業政策要點的決定》為例，該決定將若干污染嚴重的行業或產業列入國家“重點支持”項目，導致20世紀90年代初、中期全國各地因發展這些產業而造成嚴重的環境污染和自然破壞。之后，國務院于1996年公布了《關于環境保護若干問題的決定》，要求對上述曾重點支持過的行業或產業予以限期取締和關閉。該決定的施行，又造成中國農業銀行無法回收貸款本息達五十多億元人民幣。。

（二）訴訟救濟制度缺失

對于一個法治社會而言，訴訟應當是解決各類糾紛的最終途徑，也是保障公民權利的重要手段。作為公民環境權利保障體系中的最后防線，在我國恰恰就是對于政府環境責任甚至整個環境違法責任的訴訟制度缺少專門的程序性和制度性規定，立法工作的中心和重點放在實體權利的擴展上，而對于實體權利受到侵害時的救濟制度與程序規定甚少。正如呂忠梅教授所言:“環境權利有著十分明顯的特殊性，這些特殊的實體權利必須要求有與之相適應的救濟制度予以保障。如果說，我們的立法所作的大量工作都是為了擴展實體環境權利，那么不對這些權利的救濟制度作出安排，一切都將歸于零。”［6］179

（三）輕視對政府環境責任的追究

在政府環境責任關系中存在著兩對法律關系，即政府的權力與相對人的義務以及權利人的權利與政府的職責（義務）。我國法律所呈現出的對待這兩對法律關系的基本態度是重視政府的權力，輕視相對人的權利;輕視政府的義務，重視相對人的義務。這主要表現為環境法律法規中“治民”的條款多，“治官”的條款少且僅為原則性規定;重環境行政相對人的法律責任，輕追究政府的環境法律責任。以環境基本法《中華人民共和國環境保護法》為例，第四章“防治環境污染和其他公害”與第五章“法律責任”中共有22條，其中絕大多數都是對行政相對人環境義務的規定，只有4條（第29、32、38、45條）是關于政府環境責任的。這樣的雙重標準，不僅會使行政相對人對于法律本身的公平性和正義性產生懷疑，也會使執法者產生自身不受環境法律約束的官本位思想，從而使環境法律的實效性和正當性大打折扣。“如果某人管理人類事務可以不承擔責任，那么就必然產生傲慢和不正義。”［7］125政府環境責任追究制度缺失的主要內容正是輕視追究行政主體、特別是政府負責人的環境責任，而重視追究企業等行政相對人的環境責任。相關法律規定反映出，在環境責任追究制度中過分注重對于相對人特別是企業的問責，對于政府未盡職責而應當承擔的責任則欠缺考慮。因此，有必要改變重相對人責任追究的傳統，使執法者的責任也被同樣地重視起來。

三、我國政府環境責任追究制度的完善途徑

（一）環境基本法權責的重新定位

首先，除各環境保護單行法應將具體環境監管事務的權責賦予各級政府職能部門之外，在環境基本法的層面上應將權責明確地賦予各級人民政府及其主要負責人，而非政府的環保和其他部門。只有明確了各級人民政府的環境權責，才能督促政府忠實地執行環境法律法規，環境規劃和政策才能因為真正受到政府的重視而得到更好的執行。

其次，應建立政府主要負責人特別是行政首長的環境責任制。應以提高政府執行力和公信力為目的，按照權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，建立以行政首長為重點的行政問責制度。要明確有關人員的政治責任、行政責任和法律責任，規定行政問責的主體、客體、方式和內容，規范行政問責程序［8］。當政府的環境行政行為已經或可能對行政相對人的利益造成損害時，不但要追究政府或其職能部門的責任，對于相關單位的行政首長或主要負責人同樣要追究責任。這樣可以使政府時刻感到來自權力機關的監督壓力，促使其更好地履行環境責任。

（二）建立環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度是指任何組織和個人為了維護國家利益和社會公共利益，可以根據法律法規的授權，對違反法律，侵犯環境利益、社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的行為規范［9］180。20世紀60年代以來，以美國為代表的西方發達國家在處理環境糾紛的過程中逐步醞釀形成了此項制度，并為世界各國所效仿。盡管我國還沒有專門的環境公益訴訟制度，而只是在《環境保護法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中有原則性規定，但隨著我國社會主義法治建設進程的加快，環境公益訴訟制度一定會在不久的將來得以建立。現有的制度可以從兩個方面入手逐步向環境公益訴訟制度邁進。

1.擴大訴訟主體的范圍

按照傳統的行政訴訟法規定，向法院起訴要求政府承擔責任的原告一定是與政府的行為有直接利害關系的人或組織。這種救濟在性質上屬于一種私益救濟，不足以體現現代環境行政法追求社會和公共利益的價值目標。在這種情況下，有必要把政府環境行政行為的非直接利害關系人納入原告的范圍，即“任何人”只要受到其所指控的違法環境行政行為的“事實上的損害”，就可以以原告的資格對做出該行為的政府或其職能部門提出訴訟，無論他代表的是私人利益還是公共利益。正如伯納得·施瓦茨所言:“法律就是朝著允許公民起訴他們感興趣的任何行政裁決的方向發展，原告資格的不斷放寬使環境法發生了名副其實的革命。”［10］419

2.使抽象行政行為可訴

目前，我國可訴的行政行為主要是具體行政行為以及部分地方政府規定，對于抽象行政行為法律明確規定是不可訴的。但自從20世紀70年代以來，日本就出現了以抽象行政行為為訴訟對象的“制度訴訟”。這其中的道理不難理解，因為政府在環境領域的抽象行政行為（如環境行政法規、規章等）也會直接或間接地侵害相對人的合法利益;而且由于抽象行政行為具有反復適用性和一定范圍的普遍適用性，其給相對人造成的利益侵害甚至可能大于具體行政行為。基于此，政府在環境領域做出的抽象行政行為也應該納入可訴的范疇，這不但使受害人因為抽象行政行為而受到的損害可以得到司法救濟，也可以從司法層面約束政府行政權力的濫用。

（三）重視對政府環境責任的追究

政府在環境領域的職責是為公民、社會提供和維護良好的環境，實現經濟發展與環境保護的協調。如果輕視了對其環境責任的追究，政府很可能就會因為受到的約束少而放松環境保護工作，進而監管不力，導致環境問題的發生。重視對政府環境責任的追究不但是對政府的一種鞭策，也是從另外一個角度對環境的保護和改善。

1.宏觀上提高法律法規中“治官”條款的比重

應通過對現行法律法規的修改、補充以及新法律法規的不斷出臺，增加追究政府環境責任的條款在我國環境法律法規中的分量和比重，增強環境法律法規規范政府環境行為和“治官”的功能。應將相對人的環境責任與政府環境責任結合起來，兼顧追究環境行政相對人的法律責任與追究政府的環境法律責任，充分發揮環境法律對政府環境責任的追究作用，通過嚴密的追究制度督促政府更好地履行其在環境領域的職責。應增強法律的公信力和權威性，抑制執法者原本產生的不受環境法律約束的官本位思想。

2.具體制度中放寬環境行政損害的認定條件

按照我國現行法律的規定，行政相對人受到實際損害是其成為原告提起訴訟要求并追究政府環境責任的前提。這實際上并不完全符合我國環境法“預防為主”的基本指導思想，因為環境法不僅要考慮那些已經出現的實際損害環境的行政行為，更要關注那些可能造成損害或有造成損害危險的環境行政行為。對這些可能性、危險性的環境行政行為如果不加以控制，就可能導致實際損害的發生，造成更嚴重的后果。也就是說，政府的環境行政行為所造成的損害不但應當包含原有的事后實際損害，也應當包括非實質性損害或影響，甚至應當包括事前可能造成的損害，使政府在環境監管的全過程中時刻感受到責任與壓力。

此外，應當發揮公民在環保事業中的關鍵作用，使其積極參與到環境保護行動中。世界環境保護事業的最初推動者是公眾，公眾的參與對于環境保護起到的巨大推動作用是毋庸置疑的。作為政府機關，要對大部分民間環保組織予以支持引導，如對各類環保組織進行專業培訓，多層次地搭建政府和公眾座談與對話的平臺，聯合民間環保組織和各界人士共同參與社會公益活動，就重要的公共政策進行專門的解釋與溝通等［11］322。世界各國的實踐證明，民間環境保護組織可以在保護環境、促進環境問題的解決、監督政府履行保護環境的職能等方面發揮不可替代的作用。

［1］徐祥民，孟慶壘．政府環境責任簡論［J］．學習論壇，2007，23（12）:64－67．

［2］蔡守秋．環境資源法學［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2003．

［3］蘇昌強，阮妙鴻．西方各國環境保護法的發展歷程及趨勢［J］．沈陽工業大學學報:社會科學版，2009（3）: 259－263．

［4］張文顯．法理學［M］．北京:高等教育出版社，2007．

［5］汪勁．環境法律的解釋:問題與方法［M］．北京:人民法院出版社，2006．

［6］呂忠梅．環境法學［M］．北京:法律出版社，2008．

［7］博登海默．法理學:法律哲學與法律方法［M］．鄧正來，譯．北京:中國政法大學出版社，2004．

［8］宋功德．行政責任制的結構性缺陷及其調整［J］．中國行政管理，2007（2）:14－17．

［9］陳德敏．環境法原理專論［M］．北京:法律出版社，2008．

［10］伯納得·施瓦茨．行政法［M］．徐炳，譯．北京:群眾出版社，1986．

［11］黃明健．環境法律制度論［M］．北京:中國環境科學出版社，2004．

Problems and perfection of accountability institution of government environmental liability in China

LIU Jia-qi
（School of Law，Liaoning University，Shenyang 110036，China）

The defects and flaws in the accountability institution of government environmental liability in China is one of the important causes of the failure of governmental administration and the weak enforcement of law in environmental protection．The defects in accountability institution of government environmental liability in China mainly exist in three aspects:unsuitable positioning of government environmental liability in fundamental environmental law，absence of regime of procedural remedy，and ignoring of accountability of government environmental liability．Suggestions are proposed of perfecting accountability institution of government environmental liability by defining the property of it，namely，to re-position the right and liability in fundamental environmental law，to establish the institution of environmental lawsuit on commonweal，and to emphasize the accountability of government environmental liability．

environmental protection;environmental liability;antecedent liability;accountability of liability; accountability positioning;procedural remedy;environmental lawsuit on commonweal

D 922.6

A

1674－0823（2011）01－0074－04

2010－01－19

劉佳奇（1986－），男，遼寧沈陽人，碩士生，主要從事環境法等方面的研究。

（責任編輯:郭曉亮）