淺析美國存款保險制度

唐晶星

（武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢 430072）

1 美國存款保險制度的建立與發展

（1）存款保險制度的建立。1929～1933年間經濟大蕭條期間，美國大約9000家銀行破產，很多存款人的儲蓄頃刻間化為烏有。為了避免存款人未來因銀行破產而遭受損失，維持金融秩序的穩定，美國國會于1933年6月通過了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，建立了聯邦存款保險制度。主要內容如下：①由財政部和12家聯邦儲備銀行共同出資，創立聯邦存款保險公司(FDIC)，并明確了FDIC的組織、職責和使命。②指定FDIC作為國民銀行和向FDIC投保的州銀行的監管機構。③創辦2個獨立的存款保險計劃。④要求FDIC組建沒有資本金、存續期限和權力有限的存款保險國民銀行，負責賠付被關閉銀行的受保賠款。

1934年，美國頒布《國民住房法》，設立聯邦儲貸保險公司(FSLIC)，為經過批準成立的儲貸協會提供存款保險，最高保險限額為5000美元，并指定FSLIC對其保險的任何機構進行清算。同年，FDIC起草了永久性存款保險方案，對于投保銀行的要求。保費的規定以及FDIC對投保銀行的監管和破產后的處置做了一些列規定。至此，美國的存款保險制度全面形成。

（2）存款保險制度的發展。1934年—1949年間，FDIC承保的銀行平均每年僅有26家倒閉，其中大部分為小銀行。除了存款保險制度建立當年收不抵支外，保險基金每年都有凈收入且持續增加。1950年，美國國會頒布的《聯邦存款保險法》加強了FDIC的獨立性。20世紀80年代以后，金融創新導致銀行業的經營環境發生極大的變化，致使銀行業危機的出現。1987年，國會通過《銀行公平競爭法》擴大了FDIC跨州收購的權利，并對FSLIC注資。1989年，《金融機構改革、復興和加強法》簽署生效，FSLIC被撤銷，其監管職責由FDIC接管，FDIC成為聯邦存款保險體系中的唯一的監管者。并由銀行保險基金和儲貸協會保險基金兩個獨立的保險基金構成。

然而，1990年和1991年聯邦存款保險公司的損失持續增長，其保險基金基本消耗殆盡。因此，國會于1991年通過《聯邦存款保險公司改善法》，對存款保險制度建立以來進行了最重要的改革，主要內容如下：①要求FDIC實行基于風險的保費標準。根據每家銀行的資本充足率和監管評級實行0.23%～0.31%的差別費率。②快捷糾正行動。要求FDIC將銀行按照其資本劃分為5類，并在銀行陷入困境時，盡早采取有效方法進行干預。③要求FDIC以成本最低的方式處置倒閉的銀行。④限制“銀行太大而不能倒閉”這一教條的使用。⑤設定目標費率。要求FDIC在達到1.25%的目標保險基金儲備率前，對于銀行收取不低于0.23%的保險費率。

20世紀90年代以來，根據現實情況的變化，美國國會通過一些議案對這一制度在需要時進行一些細節上的修改，但制度總體保持不變，保證了美國金融體系的正常有序運轉和經濟的發展。

2 存款保險公司的業務內容

FDIC作為保持整個金融體系穩定的保險機構，和其他保險公司一樣，按一定的標準向銀行收取保費，建立保險基金，當投保銀行無力滿足存款人的提款要求時，FDIC則根據合同賠付保險金。

（1）保險目的,FDIC的根本目的在于防止金融恐慌和擠兌現象的發生，保護存款人的利益，維護金融體系的穩定，是具有公益性質的保險公司。

（2）投保人和投保方式,FDIC除了向本國的商業銀行及其他存款性金融機構提供存款保險服務外，還向外國銀行在美國的分支機構提供存款保險服務。在投保方式上，聯邦儲備體系的成員銀行必須向FDIC投保，非聯邦儲備體系的成員自愿向FDIC投保。

（3）受益人,存款保險的受益人為在投保機構開有儲蓄賬戶的存款人。

（4）最高賠償額和保險費率,FDIC在計算保險償付時將投保銀行的儲戶同一儲戶在不同銀行的所有賬戶余額相加，賠付總額不超過10萬美元。FDIC實施風險基準費率。將每家投保機構的資本充足率分為1、2、3級，監管評級分為A、B、C三級，結合起來共9個等級，按評級實行差別費率。

（5）保險基金和保險費的管理,為了保障FDIC的償付能力，保險基金的目標儲備率設定在1.15%～1.5%的區間。當低于或即將低于1.15%時，FDIC必須在90天之內制定恢復計劃；高于1.35%時，超出部分的50%返還給投保機構；高于1.5%時，超出部分全部返還。預計保險基金將面臨較大風險時，FDIC可以不返還給投保機構。對于保費的返還，FDIC根據每家銀行1996年以來的歷史保費上繳情況一次性返還給投保機構，或者抵消未來保費。每家銀行的以上貢獻加上此后繳納的保費，可以作為未來紅利分配的依據。

（6）對于問題銀行的處理,當投保金融機構出現問題不能滿足存款人的提款要求時，FDIC主要有以下幾種處理方法：①存款清算。FDIC關閉并清算問題銀行，存款人可以得到10萬美元以內的全額償付，超過10萬美元的存款按照銀行資產變賣后的剩余價值按比例支付。②收購和接管。FDIC尋找愿意收購該銀行的合伙人，并由該合伙人接管破產銀行的所有存款，FDIC向合伙人提供幫助。這樣，FDIC對破產銀行的所有存款都提供了擔保。③存款轉移。FDIC可能會將被保險的存款轉移至另一家附近的銀行。給接受銀行提供等量現金并將倒閉銀行的資產出售，或者將倒閉銀行的優良資產轉移到接受銀行。④公開銀行幫助。FDIC直接對這家瀕臨倒閉的銀行提供幫助，或者組織一個暫時性的過渡銀行，對這家銀行貸款，購買其股份，甚至提供暫時性的管理，等到這家銀行恢復穩定后撤出。

3 聯邦存款保險公司的特點

（1）信息不對稱與監管職能。首先，由于存款保險制度的保障，眾多存款人沒有強烈的動機監督銀行對于其存款的運用，因此，大多數存款人不會輕易地從銀行提款進而限制銀行從事高風險活動，無法對銀行施加市場約束。從而高風險偏好者和投機者傾向于從事銀行業，產生逆向選擇問題。其次，FDIC對于存款人的保障進一步刺激了投保機構冒險的動機，引發道德風險。另外，由于許多大的商業銀行倒閉可能引發金融災難，因此銀行監管者不愿意讓大銀行倒閉。這種“銀行太大而不能倒閉”的政策進一步增強了大銀行的道德風險動機，增大了其倒閉的可能性。

為了解決逆向選擇和道德風險問題，減少投保機構破產倒閉的可能性，降低銀行的倒閉成本和損失，FDIC必須在事前采取措施盡可能避免銀行破產倒閉的發生。因此，FDIC采取“先發制人”的策略，注重對于投保機構的監管與審查，防范風險于未然。

由于幾乎所有的商業銀行和存款性金融機構都向FDIC投保，因此FDIC實質上成為了美國金融監管體系中的重要組成部分，通過監管投保機構，不僅解決了它作為保險公司面臨的信息不對稱問題，還在客觀上促使金融機構提高其風險管理水平，減少了整個金融體系中存在的風險隱患。因此，FDIC成為美國“金融安全網”的一部分，大大降低了金融體系內生的脆弱性帶來的金融風險，維護了金融秩序，進而為整個宏觀經濟的健康運行提供了金融支持。

（2）投保機構破產與處置程序。與普通的保險公司賠付業務不同，由于它維護金融秩序的職責與目的，除了直接變賣破產銀行的資產并向存款人償付保險金外，FDIC還可選擇其他方式，使得在保障存款人利益的基礎上實現投保金融機構市場退出成本最小化，而且可能比單純的賠付保險金產生更大的收益，同時最大限度地減小機構破產對其他金融機構的影響，避免連鎖效應的發生，保障整個金融體系的穩定。

另外，即使是如普通保險公司一樣進行保險金的償付，由于FDIC在償付過程中通常被任命為清算人，清算過程中發生的管理費用是優先償付的，這就保證了清算過程的有序和高效。同時，FDIC的代位求償權包括在存款負債中，排在無擔保的普通債權人的索償權之前，這使FDIC享有代位優先求償權。這些激勵均使得FDIC提高運作效率，大大降低了破產處理成本，提高了存款保險制度的效率。

4 存款保險制度在宏觀經濟中的作用

（1）存款保險制度對市場機制的有效補充。存款保險制度一方面保留了市場機制對于金融資源的配置，使的經營績效不佳的金融機構優勝劣汰，另一方面作為金融安全網的一部分又在機構破產時施以政府支持，使得市場機制的運作不至于擾亂金融秩序。如同經濟學中所說的將市場這只 “看不見的手”和代表政府維護金融穩定的FDIC這只“看得見的手”結合起來，提高了整個社會資源配置的效率。

（2）存款保險制度對宏觀經濟的支持。銀行體系的融資功能，能把社會上有限的資本分配給生產效率最高的用途，使生產性投資高效進行，推動經濟發展，經濟發展同時又帶動居民消費，消費進一步刺激生產和投資，經濟進一步增長……如此循環往復，形成宏觀經濟的長期增長。前文的分析，存款保險制度在維護一國銀行體系乃至整個金融體系的平穩健康性不言而喻。可以說，美國存款保險制度建立以來避免了多次金融災難的發生，大大減緩了金融體系動蕩對美國宏觀經濟的不利影響，也在一定程度上降低了經濟周期的發生頻率和經濟周期對宏觀經濟的沖擊。因此，存款保險制度是對美國經濟長期健康穩定發展的強大的后盾支持。