林業企業內部占用林地問題原因分析與對策

唐 翰 婷

(大海林林業局 林政管理科，黑龍江 海林 157125)

林地是森林資源賴以生存的物質基礎，是林業發展的根基。保護林地就是保護林業生存發展的空間。但是近幾年來，由于林區的“五大產業”發展齊頭并進，職工自營經濟如雨后春筍，導致占用林地情況時有發生，而現行的法律法規絕不允許違法違規占用林地，這就形成了一對難以解決的矛盾。圍繞如何解決這一矛盾，在全面認真調查的基礎上，對解決這一問題提出幾點建議。

1 企業內部占用林地的基本情況

近年來，多種經營、森林觀光旅游已形成產業化，并煥發著無限的生機和活力。林業職工因木材產量下調，從短季節性的工作中被解放和剝離出來，轉向發展多種經營和森林旅游。而受靠山吃山、靠地發展思想的主導，企業行為性的占用林地和職工個人行為性的占用林地時有發生，導致占用林地管理在一定程度上失控，林業資源被逐步蠶食，面臨枯竭的危險。

1.1 企業發展接續產業和建設占地

新林區建設、林區小城鎮建設，以及發展多種經營和森林旅游等，這些都成為企業違法占用林地的理由，也順其自然地成為被人們忽視或同情理解的因素，而且仿佛是大勢所趨，勢在必占。總結林地被占情況，有如下幾種：

(1)不批也占，違法采石采沙。比如，通場公路建設利企便民，是一項德政工程，職工為之歡呼雀躍。但是資金有限、工期有限，在施工時就近就便，濫采亂挖沙石，占用林地，破壞林地資源。施工前盡管企業進行了占用林地審批，但有的沒得到批準，而在具體施工時為節約成本，保證工期，就近采石挖沙，而對這些問題，企業也只好放松管理。

(2)少批多占，違法占地建旅游景點。近幾年企業為迅速發展森林旅游產業，上規模、求效益，森林旅游業發展迅速。而旅游景點和道路建設所占用的林地絕大多數是在公路兩側，或河流兩岸，按現行的法律法規規定，這種占地原則上是不批準的。但在企業追求快發展求效益的壓力下，絕大多數企業會搞變通，少批多占，要么批一處建兩處，要么超出批準范圍增加建設項目。

(3)未批先占，搞施工建設。一是房舍建設。近幾年來，多種經營的禽畜飼養向集約化、規模化方向發展，飼養基地多數利用70年代的老青年點或在林場附近的適宜地帶。由于近年來飼養的禽畜要求條件高，如狗獾、火雞、森林雞等，必須重建圈舍，都不同程度存在著新建或擴建房舍的問題，絕大多數是不批就搞施工建設，形成先斬不奏的占地情況。二是魚池、林蛙池建設占地。養魚和飼養林蛙作為多種經營的重要項目，建魚池和挖林蛙孵化池占用林地的情況極為普遍，基本上是不上報、不審批就自主搞建設。

1.2 職工發展自營經濟占地

實施“天保”工程后，木材產量大幅度調減，發展多種經營和私營經濟已成為職工經濟收入的主財源，依托自然資源優勢，在管護經營和發展自營經濟中，占用林地的情況也比較普遍和突出。

一是建房舍占用林地。實施管護經營以后，相當一部分職工都得到了一定范圍的管護經營責任區，在一人管護、全家就業思想的指導下，有的多數職工在管護區內建起了磚木結構的房舍，實行管護、飼養和種植等綜合性經營。利用房舍搞飼養、加工、采集業，開荒地、擴壟頭搞種植業，多業并舉，占用林地。實行包溝系飼養林蛙以后，職工也是一業為主，兼顧搞飼養和種植業，同樣也是占用林地，職工的法律意識或強或弱，占用林地的情況也是或輕或重。

二是發展養殖業占用林地。突出表現在建魚池和挖林蛙孵化池。職工在管護承包區內搞綜合發展，中淺山區的一部分職工利用日照時間長，林中小溪長流的自然優勢，挖池養魚，發展經濟，破壞植被修建魚池的數量較多。繁育林蛙挖孵化池的情況也比較嚴重，而且多數是在林中的溝系，距林場比較遠，也比較隱蔽，占用林地也不易被發現。

2 問題主要原因分析

多年來，林業局對林地管理是比較嚴的，根據《森林法》、《森林法實施條例》、《土地法》及相關的法律法規，結合實際，細化和具體制定了相應的管理制度和辦法，先后組織開展了征占用林地專項打擊活動。然而，近年來，企業內部占用林地現象為什么屢禁不止？究其原因是林業發展大氣候造成的，加之現行的法律法規與企業內部占用林地有不適應的地方，所以企業內部占用林地既有違法性，又有客觀因素，分析原因，我們認為主要有以下幾個方面。

2.1 法制觀念淡薄，明顯存在人治現象

在合理開發和利用林地資源上，企業還沒有擺脫粗放管理模式，由于申報麻煩,而且時間長，時不我待，只要是為企業內發展,就覺得占地不用審批也不違反大的原則,存在著這樣的不科學的發展現念,說明企業的法治觀念極其淡薄。

2.2 自上而下地存在重林木管理、輕林地管理的現象

在林木管理中，從林木調查設計到伐區作業結束驗收，都具有一套完整的管理辦法和規章制度；而在林地管理上，沒有配套的措施，多數停留在重宣傳和檢查，輕查處和追究的層面上。

2.3 普遍缺乏林地緊缺的危機感

林區林業用地面積廣大，職工群眾長期生活在山區，靠山吃山，依靠山區和林業的發展改善了經濟狀況，對于占用林地搞零星開發和建設持積極態度，而對于林地面積不斷減少的現狀缺乏應有的危機感和緊迫感，更缺乏合理使用林地的使命感。

2.4 政策不配套

占用林地報批時間長，申報材料要求過于統一，統得過死,管得過嚴。根據有關規定，申請征占用林地需提交“建設項目批準文件”、“選址和用地規模的批準文件”等申請材料。但在實際工作中很難辦到，如臨時性小規模生產用房建設、臨時性料場、取土、采石等用地項目一般很難提供規劃部門的“選址和用地規模批準文件”和發展計劃部門的“建設項目批準文件”等材料。

3 建議與對策

林業要發展，職工要增加經營性收入，都需要占用土地，而法律法規缺乏彈性，要解決這一矛盾，筆者認為要樹立科學發展的理念，切實從實際出發，簡化程序，下放權力，因事施策，從而做到管而不死，活而不亂，具體提出以下建議和對策。

3.1 完善國家和地方法律法規，建立健全征占用林地管理的法律法規體系

建議國家和地方政府以及森工在修訂林業占用林地的相關法律法規中，要相應增加部分條款，應對重點國有林區的占用林地管理進行細化，包括針對林業企業內部占用征用林地等各自不同情況，區別對待，分別由各級審批并簡化審批手續，細分違法征占用林地量刑標準，這樣既可以解決林地審批難的問題，也可以解決違法作為、亂征濫占的問題。

3.2 全面調查清理，劃分林地占用類型，實現林地資源的科學、合理和有序利用

要對現有的林業內部占用林地情況進行全面清查，對各類占地情況分門別類科學合理劃分，建立檔案。一是為制訂相關法規提供依據。二是根據不同占用林地情況，區別對待，加強管理。三是依法打擊嚴重違法占地，加強警示教育。

3.3 編制林地保護利用規劃，制訂出臺企業內部征占用林地相關規章辦法

要在對林地進行全面調查摸底的前提下，編制林地保護利用中長期規劃，對企業內部用地問題制定行之有效的管理措施。內部應效仿南方林業制訂本行業占用林地管理審核審批辦法，既要防止以犧牲林地資源和環境為代價換取經濟增長的短期行為，又要充分合理地利用林地資源，為林區的發展提供保障。

3.4 加大宣傳，加強領導，提高全民的林地保護意識

主管部門要利用各種有效途徑，大力宣傳“既要金山銀山，更要綠水青山”的重要性，保護生態的重要性，加大林地保護管理法律法規的宣傳力度，增強廣大職工群眾特別是各級管理人員保護林地資源的意識，引導單位和個人樹立起使用林地必須要依法審批的理念，營造全社會主動參與林地資源保護的良好氛圍。各級領導要把加強林地管理列為重要的議事日程，堅持守土有責的理念，投入精力，努力把林地管好。