淺析石油天然氣管道保護法

摘要: 隨著中國經濟發展對油氣資源需求的快速增長，干線管道總長度迅速增加。我國第一部保護特定設施的專門法律《石油天然氣管道保護法》的實施，意味著擔當我國石油70%、天然氣99%輸送任務的油氣管道的保護工作結束了無“法”可依的局面。與《石油天然氣管道保護條例》相比具有很大的進步，如管道保護責任明晰，對于影響和危害管道保護的行為進行較明確的規定，但是個別內容仍規定得過于原則，不利于實踐操作。

關鍵詞:石油天然氣管道保護 出臺背景 突出特點 問題探討

2010年10月1日起正式實施的《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱管道保護法）與1989年頒布的 《石油天然氣管道保護條例》（以下簡稱條例）相比，對于進一步保護石油天然氣管道，保障石油天然氣輸送安全和公共安全，維護中國國家能源供給安全有著前所未有的重要意義。同時意味著擔當我國石油70%、天然氣99%輸送任務的油氣管道的保護工作結束了無“法”可依的局面。

一、石油天然氣管道保護法出臺背景

（一）《石油天然氣管道保護條例》力不從心

1.《條例》本身效力低于法律而帶來的尷尬。隨著地區經濟建設的進一步發展、規劃區范圍的擴建，城市（場鎮）便逐漸以點連線、由線及面地蠶食了原本管道所在區域，越來越多的街道、學校、廠房等人口密集單位直接建在原本禁止占壓的管道主干線正上方。除此之外，還有與公路、鐵路等公共設施規劃及占壓、管段覆蓋層及其附近挖沙取石等的矛盾使管道保護的壓力日益增大，在數次與地方保護主義的拉鋸戰中敗下陣來，空有心，徒有力，難以力挽狂瀾。盡管從廣義上講，由國務院制定的保護條例也屬于法律范疇，但是法律效力低于通過人大立法的形式出臺的法律。畢竟與管道保護相關的法律還有《土地法》、《森林法》等等，如果《條例》與其他法律條款相沖突，《條例》沒有法律效力大，只能服從于法律的相關規定。在《條例》出臺后一系列運用實踐中，人們發現，油氣管道保護的“法制”依然長路漫漫，不斷透露出《管道保護條例》執法時的力不從心和尷尬。

2.《條例》自身規定所存在的缺陷日益凸現

1989年3月頒布的 《石油天然氣管道保護條例》，已在經歷了21年，隨著我國經濟社會的快速發展，管道運營里程的不斷增加，管道建設和安全運行與地方經濟活動的相互影響日益加劇，且原有《管道保護條例》在很大程度上已經不適應當前管道保護的需求，同時《條例》還與其他國家法律存在的一系列抵觸和沖突，致使管道保護工作一直在蹣跚中前行。比如依據《條例》的規定，我國管道保護的管理體制概括起來是“四級多頭”。第一級，國務院能源主管部門，主管全國石油天然氣管道工作；第二級，管道經過地區的省、自治區、直轄市人民政府的能源主管部門，負責本行政區域內的管道保護工作；第三級，為縣一級。四是管道企業。多頭的管理容易造成職責不清、責任不明，不利于管道的保護。一旦管道出現安全問題，會出現耽擱管道安全處理時機以及責任推諉等現象。

3.管道保護新問題突出。由于油氣管道是一種特殊的公共設施，其輸送的產品具有社會公共屬性和危險特質，一旦發生事故，將對經濟、民生、環境產生重大影響。

二、《石油天然氣管道保護法》突出特點

《管道保護法》通過合理確定管道活動各方的權利義務，理清了管道建設運營中的法律關系，規定了詳盡的管道安全保護措施。同時，確立了中央、地方和企業的三級保護體系，明確了治安、質量和安全等相關各方的保護責任。

（一）管道企業是管道保護第一責任人

《管道保護法》詳細地規定了企業應當承擔的責任和義務，在一定程度上加重了企業的責任。這就意味著管道企業在管道保護方面必須加大投入力度，加大技術創新力度，確保管道安全。

1.巡護制度法律義務化。根據《石油天然氣管道保護法》規定，管道企業應落實法律規定的各項要求，建立健全管道巡護制度，配備專門人員對管道線路進行日常巡護，定期檢測維修，排除安全隱患。管道巡護制度本是管道企業維護管道安全的內部企業制度，鑒于《管道保護法》的規定，上升為法定的義務，如若不履行則可能追究管道企業的行政責任，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分，同時若給他人合法權益造成損害的，還要依法承擔民事責任。

2.隱患排除法定程序化。管道巡護人員發現危害管道安全的情形或隱患，應當及時排除，按照規定及時處理和報告；對管道存在的外部安全隱患，應當向縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門報告。接到報告的主管管道保護工作的部門應當及時協調排除或者報請人民政府及時組織排除安全隱患。

（二）管道保護各方權責明晰

1.占壓問題。對法律公布前所形成的占壓問題，《管道保護法》做出明確規定：本法施行前在管道保護距離內已建成的人口密集場所和易燃易爆物品的生產、經營、存儲場所，應當由所在地人民政府根據當地的實際情況，有計劃、分步驟地進行搬遷、清理或者采取必要的防護措施。需要已建成的管道改建、搬遷或者采取必要的防護措施的，應當與管道企業協商確定補償方案。同時還規定，管道企業依法取得使用權的土地，任何單位和個人不得侵占。這對于管道企業而言，今后鋪設管道在建設用地方面將會減少很多麻煩。

2.土地利用問題。管道企業依法取得使用權的土地，任何單位和個人不得侵占。為合理利用土地，在保障管道安全的條件下，管道企業可以與有關單位、個人約定，同意有關單位、個人種植淺根農作物。但是，因管道巡護、檢測、維修造成的農作物損失，除另有約定外，管道企業不予賠償。

3.巡護、檢測、維修問題。管道企業對管道進行巡護、檢測、維修等作業，管道沿線的有關單位、個人應當給予必要的便利。提供管道維護便利成為管道沿線單位、個人的法定義務，這在一定程度上避免了管道維護過程中因協調問題而可能發生的麻煩或糾紛。管道巡護、檢測、維修等作業給土地使用權人或者其他單位、個人造成損失的，管道企業應當依法給予賠償。

三、《石油天然氣管道保護法》個別問題的探討

法律不是盡善盡美的，其中一些問題和困難是否定位準確，是否已經完全反映，都是可以繼續探討的。現就《管道保護法》的個別問題進行探討分析。

（一）《管道保護》對象的探討

《管道保護法》明確規定，保護對象是國內輸送石油（包括原油和成品油）、天然氣（包括天然氣、煤層氣和煤制氣）的管道，而城鎮燃氣管道和煉油、化工等企業廠區內管道的保護不適用此法。同時提出保護對象還包括管道附屬設施，比如管道的加壓、加熱站、計量站、集油、集氣站、輸油、輸氣站；管道的水工防護設施、防風設施；管道的防腐設施；管道穿越鐵路、公路的檢漏裝置……雖然看似列舉的比較詳細，范圍比較廣泛，但在實踐操作中仍需要具體問題具體分析。

（二）管道企業責任過于大

管道保護應當是政府、管道企業及其單位或個人共同維護管道的安全，保護好國家的能源不被破壞。《管道保護法》在補充管道企業法定義務的同時，無形地加大了管道企業維護管道安全的責任，加大了企業的負擔。而地方政府的職責僅限于“領導，督促、檢查、組織排除重大外部安全隱患”。事實上，對于管道保護外部安全隱患，最有效的解決方式是靠管道保護主管部門、公安部門等政府部門利用行政執法權對破壞管道的單位、企業、人員進行有力的打擊。管道企業僅僅具有協商、舉報等一般的民事權利，對于當前如此猖獗的管道破壞現實而言，打擊力度是微乎其微的。另外，《管道保護法》規定管道泄漏的石油和因管道搶修排放的石油造成環境污染的，管道企業應當及時治理。因第三人的行為致使管道泄漏造成環境污染的，管道企業有權向第三人追償治理費用。盡管法律規定管道企業對違法直接責任人有追償權，但是在實踐中實現的可能性不大。首先管道企業必須找到具體的違法人員或單位，其次需要證據證明是其作為，再者能否追償到還是未知數。

（三）建議出臺《石油污染法》加大懲罰力度

《管道保護法》對危害管道保護的外部行為和內部行為的法律責任做了較全面的規定，并提出除依法給予行政處罰外，屬于違反治安管理規定的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任；給他人造成損失的，應當依法承擔賠償責任。但是從懲罰力度上看還是不夠大。在實際維權時還需要借助其他的相關法律對不法分子以有力的打擊。相比于美國有關油氣行業的法律，我國還缺失專門的《石油污染法》去明確石油賠償辦法，并進一步保護環境及相關居民和周邊產業。例如，此前BP因漏油事件需支付200億美元巨額賠償，而我國漏油事件即使案件性質和責任認定清晰，海洋行政主管部門也只能對責任方處以最高30萬元的罰款。

總之，隨著國際原油管道陸續建成，國內干線管網的繼續，《石油天然氣管道保護法》成為我國油氣管道這一能源“大動脈”的安全運行的堅固防線。