什么是公共行政學

一、公共行政學的內涵

行政的意涵大概有幾種：第一，從三權分立的角度來看，行政是相對于立法和司法而言的獨立領域；第二，從政治—行政二分的角度來看，政治是國家意志的制定，行政則是國家意志的執行；第三，從管理學視角來看，行政則是涵蓋管理學理論、方法與相應技術性思考的內容。結合以上三種觀點，行政的涵義應該是依法享有行政權力的國家機關以及其他組織，為維護公共秩序和公共利益，而對公共事務實行的各種管理活動的總合。

那么，公共是指什么呢？

公共（public）相對的是私人(private)。公共行政不同于私人行政，主要體現在：公共行政基于公權力的保障，在全社會中享有普遍的權威，而私人行政的權力僅與私人契約和約定有關；公共行政向社會提供非競爭性和非排他性的公共產品，而私人行政提供的是私人產品；私人行政以效率最大化為目的和評價標準，而公共行政還要兼顧公平性、代表性、透明性等；公共行政的經濟基礎來源于公共財政的支持，而私人行政則依靠私人資本投資；公共行政是“法不授權不可為”，而私人行政則是“法不禁止皆可為”；公共行政接受來自公民和社會的廣泛的監督，形成“金魚缸效應”，而私人行政出于商業機密的保護，透明性較低。

同時，公共行政也不同于政府行政。公共行政主要是公共權力的行駛，其載體可能是國家機關，企事業單位，非營利性組織等其他具有普遍權威的主體。戴維·馬修斯說：“公共與政府的不同之處在于，公共之間的政治關系是橫向的（人與人之間的關系），而在政府，這種政治關系則通常是一種垂直關系（從權威到下級的關系）。”

公共到底是指什么呢？筆者認為，公共意味著：

第一，公共行政的主體是公共部門或機構，包括政府部門和非營利性組織等，而不是私人組織。公共部門或機構可以簡單界定為具有普遍成員資格的非營利性機構。

第二，公共行政的執行者須胸懷“共同的善”。公共行政的執行者是人民受托者，他們的合法性并不來源于個人的價值體系，而應來源于人民的同意。換句話說，公共行政的執行者對整個國家和社會承擔著特殊的倫理責任。

第三，公共行政意味著人們在共同生活中形成公共理性。每個人都有自己的利益判斷并試圖放大自己的利益。但是為了在公共社會中生存，則必須試圖尋找自己利益的邊界。在這種利益的權衡下最終形成公共理性。

第四，公共行政呼吁公民精神。公民精神對公共行政具有重要的意義，對公共行政倫理的實現具有重要影響。《公共行政的精神》中指出：“當我們在公共行政中尋找公共的意涵的時候，便會發現公共與公民的角色密不可分”。在弗雷德里克森與芬納之爭中，弗雷德里克森認為公民的構成龐大且充滿差異性，所以說公民的意志是模糊不清的；然而芬納則認為公民是睿智的，他們由各種有識之士構成。同時，公共選擇理論認為，公民是理性經濟人假設，他們在決定是否參與公共事務前，會先進行成本和收益的考量。而由于公共事務和公共產品具有共享性和外部性等特征，公民在面對公共事務時，往往會選擇保持一種“理性的無知”。

二、公共行政學的研究方法

威爾遜曾在《行政學研究》的最后一部分提到關于公共行政學的研究方法，他認為歷史比較法是進行行政學研究的最佳方法。而政治與行政分離的界限，也使得這種比較研究更加可靠。“如果我看到一個殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法，而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動機”，也就是說我們在學習法國人或德國人的行政實踐時，沒必要關注其政治和憲法方面的問題。最后，威爾遜說，這種比較研究將使行政管理“有資格進入政治研究的最高級和最有成果的重大分支學科的行列之中”。

除此之外，管理學大師赫伯特·西蒙（Herbert Simon1916- 2001，）是探索公共行政學研究方法的光輝典范。在西蒙在其代表作《行政行為——行政組織決策過程的研究》（1947）中指出，傳統的行政學研究方法只能得到“行政諺語”，而不能得出行政原則，因為這些所謂的原則往往是相互矛盾的，因此在研究方法上就必須尋求新的途徑。

西蒙的行政學理論尤其是決策理論建立在現代哲學即邏輯實證主義的基礎上。西蒙在對德懷特·沃爾多《民主行政理論的發展》的回應中指出，僅僅研究政治理論是不行的甚至是危險的，邏輯實證主義對于研究公共行政學來說十分重要。邏輯實證主義的方法絕不是民主行政進程中的絆腳石。實證主義由孔德提出，根源于對柏拉圖觀念論的批判，以及對亞里士多德的繼承。實證主義在本體論上主張樸素實在論，在認識論上則主張主客觀二元對立，在方法論上采取實證的實驗法以證實假設。而后，實證主義逐漸向邏輯實證主義發展，施利克提出了形式真理與經驗真理，即邏輯實證和經驗實證。形式真理（邏輯實證）僅僅是形式上的推理演繹過程，事實上是一種符號關系上的同義反復；經驗真理（經驗實證）則是以經驗為判斷，以事實語言為基礎，關注命題是否與事實一致。也就是說，邏輯實證主義是通過事物找到本質，是用符號和法則串聯起來的概念體系。西蒙正是秉承了這種方法論的精髓，主張運用邏輯實證主義的方法研究公共行政科學。

【參考文獻】

[1]弗蘭克．古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987年版。

[2]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社2004年版。

[3]顏昌武，馬駿：《公共行政學百年爭論》，中國人民大學出版社2010年版。

[4]黃光國：《社會科學的理路》，中國人民大學出版社2006年版。

[5]毛壽龍：《西方公共行政學名著提要》，江西人民出版社2006年版。