政府會計改革路徑選擇研究

摘要：隨著政府職能轉變、公共財政改革和政府審計制度改革的深入和發(fā)展，政府會計改革被提上了議事日程。但是，由于受到傳統(tǒng)的會計理念和制度的影響，仍然存在著政府會計目標單一、政府會計體系不完善和預算會計核算基礎存在弊端等問題。政府會計改革需要拓展政府會計目標、漸進地引入權責發(fā)生制和構建完善的政府財務報告體系來促進政府會計的改革。

關鍵詞：問題 改革 路徑

政府會計一般是指“一種核算、反映和監(jiān)督政府和行政事業(yè)單位預算執(zhí)行過程及結果的專業(yè)會計，是國家財政預算管理的有機組成部分，是實現(xiàn)國家財政職能、執(zhí)行國家預算的重要手段”[1]。而我國現(xiàn)行的政府會計仍然是1998年以來頒布實施的包括《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計制度》在內(nèi)的預算會計制度體系。這套會計制度對規(guī)范政府行為、加強財政管理起到了重要作用。但是，隨著我國政府職能的轉變、公共財政改革和政府審計改革的深入和發(fā)展，對反映政府行為的會計信息的范圍和質量提出了更高的要求，政府會計改革勢在必行。

一、政府會計改革的必要性

（一）政府職能轉變

現(xiàn)階段我國政府職能轉變的核心是轉變經(jīng)濟職能、加強社會管理職能、強化服務意識。這種轉變的根本要求是建立以公共需求為導向的公共財政和提高政府活動的透明度。因此，不少地方政府已經(jīng)開始推行政府信息公開制度，而政府會計信息是整個政府信息系統(tǒng)的有機組成部分，是實現(xiàn)政府職能轉變和提高政府透明度的重要一環(huán)。政府財務報告關注的是整個政府的資產(chǎn)負債狀況和運營績效，完整反映政府的財務狀況、運營情況和現(xiàn)金流量，有助于解脫政府公共受托責任，滿足人民群眾的信息需要。政府職能的轉變要求構建政府會計標準和政府會計改革，而政府會計改革又能促進政府職能轉變。

（二）公共財政改革的深入

近年來，我國財政體制發(fā)生了較大變化，具體表現(xiàn)為：“部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、預算外資金納入預算管理、政府采購、績效評價等重大改革措施相繼出臺，對財政資金的管理由過去的“切蛋糕”、重分配，向事先的部門預算、事中的政府采購和國庫集中支付，以及事后的監(jiān)督管理與追蹤問效轉變”。這些具體措施的實施，其目的是保證財政資金的有效使用和公開、公正、透明的財政管理，以及財政預算的合理性和執(zhí)行效果。與此同時，政府由于向政府資金提供者提供有用信息的需要和監(jiān)控財政資金的使用以及加強政府自身資產(chǎn)、負債管理的需要，也需要有政府會計核算標準和財務報告制度。

（三）政府審計制度改革的深入

隨著我國財政收支規(guī)模的擴大，政府經(jīng)濟實力的增強，如何加強管理政府的財政收支活動、經(jīng)濟活動和資產(chǎn)管理已經(jīng)成為一個新的課題。在此背景下，政府審計的重要性日益突出，每年一度的政府審計報告已經(jīng)成為社會各界關注的焦點。政府審計在維護政府經(jīng)濟秩序、反腐倡廉、提高財政資金的使用效果和公共管理效率的過程中發(fā)揮了重要的作用。但是，現(xiàn)行預算會計制度仍然側重于財務收支的核算，忽視運營績效和資產(chǎn)負債管理的核算，這些現(xiàn)實狀況已經(jīng)不適應政府審計發(fā)展的需要。所以，政府審計職能的完善和作用的發(fā)揮，需要建立和完善政府會計體系。

二、政府會計改革存在的問題

（一）政府會計目標單一

政府會計是一種對政府行為進行確認、計量、記錄和反映的信息系統(tǒng)，既是輔助政府履行職責和解脫公共受托責任的重要手段和途徑，也是輔助信息使用者進行決策的重要信息來源渠道。因此，政府會計的目標不僅要滿足人民群眾對政府財政披露的需要，而且還要滿足輔助決策信息的要求。目前，我國政府會計仍然是以預算會計為主，主要通過對政府預算執(zhí)行過程及結果的反映來滿足基本的預算管理功能，更多的是對預算進行合規(guī)性反映，會計目標單一，從而不能滿足信息使用者的信息需求和決策需要。

（二）政府會計體系不完善

政府會計體系不完善具體表現(xiàn)為：其一，財政總預算會計與行政事業(yè)單位會計不協(xié)調(diào)。因為我國現(xiàn)行預算會計是按照組織類別的不同，分別設立了包括財政總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三個相對獨立的分支。而這三個分支分別采用不同的會計科目進行核算，記錄不同的單位在不同階段的經(jīng)濟事項，且核算重心各不相同。由于財政總預算會計與行政事業(yè)單位會計不協(xié)調(diào)，造成了財政部門的管理與控制功能不能有效發(fā)揮，這一現(xiàn)象容易導致腐敗以及政府失靈。其二，財政總預算會計與新的資金管理會計制度不協(xié)調(diào)。主要原因是政府預算外資金、社會保險基金未包括在財政總預算會計核算范圍內(nèi)。其三，制度缺乏靈活性和適應性。因為會計制度不可能規(guī)定所有的會計事項，而我國政府會計在實施過程中，往往以會計制度為執(zhí)行標準。

（三）預算會計核算基礎存在弊端

在現(xiàn)行的預算會計中，除了事業(yè)單位的經(jīng)營性業(yè)務外，一般都采用收付實現(xiàn)制。而在收付實現(xiàn)制的條件下，其行為一般是以現(xiàn)金的實際收付作為確認當期收入和支出的依據(jù)，這一行為不能真實反映當期業(yè)務活動的真實結果和政府業(yè)績的好壞。從而，現(xiàn)行的預算會計核算基礎存在許多弊端。其結果是“收付實現(xiàn)制不能客觀公正地反映政府在各個會計期間提供公共產(chǎn)品和服務的實際耗費與效率水平，不利于對政府活動的效率效果進行評價和監(jiān)督，也不利于政府內(nèi)部的效率改進；收付實現(xiàn)制也會造成同一會計期間政府權力和責任不相匹配；不利于正確處理年終結轉事項；無法準確反映政府負債狀況”[3]。

三、政府會計改革的路徑選擇

（一）拓展政府會計目標

隨著我國財政收支規(guī)模的擴大、各項改革措施的深入、國際經(jīng)濟地位的提高，我國政府財務報告的信息使用者由傳統(tǒng)的各級人大部門和政府部門為主逐漸擴展為由納稅人、捐贈人、貸款提供者、國際組織和傳統(tǒng)信息使用者相并存的局面，這一局面的形成要求政府會計改革必須拓展政府會計的目標。政府會計的目標可以“劃分為基本目標和具體目標兩個層次。其中，基本目標定位以受托責任為主，兼顧決策運用；具體目標則以滿足使用者資源配置決策信息需求為目的，并兼顧現(xiàn)階段的改革背景”[4]。而政府會計目標可以通過預算管理目標、財務管理目標、成本控制目標這三個方面來進行定位。一是預算管理目標。

（二）漸進地引入權責發(fā)生制

隨著財政管理改革的深入，財政管理的重心由收入管理轉移到支出管理上來。漸進地引入權責發(fā)生制，有利于促進財政管理改革，提高政府財政管理水平；為建立政府績效評價制度提供技術基礎，有利于推動政府公共管理改革；全面反映政府的負債狀況，有利于揭示和防范財政風險。權責發(fā)生制不僅是政府會計改革的重要內(nèi)容，也是政府會計改革是否成功的重要標志，不僅是拓寬政府會計核算范圍的有效方式，而且還是完善政府會計系統(tǒng)的基礎。在我國，學術界和政府主管部門已經(jīng)形成這樣的共識即在政府會計中引入權責發(fā)生制，但是應在多大范圍和程度上引入權責發(fā)生制則持不同的觀點。因此，政府會計引入權責發(fā)生制的改革應當充分考慮我國的具體國情，應當與政府會計改革相關的公共財政改革的進程相適應，不能急于求成，應當循序漸進、穩(wěn)步推進的策略改革政府會計。

（三）構建完善的政府財務報告體系

政府財務狀況是黨和國家制定經(jīng)濟決策、實行宏觀調(diào)控和考查政府績效所必需的重要信息。政府財務報告不僅反映預算收支，還反映政府的資產(chǎn)和負債情況；不僅反映當年預算政策的執(zhí)行結果，還反映以往決策累計的財務效應。政府財務報告是政府決策和公眾了解政府績效的重要信息來源之一。因此，構建完善的政府財務報告體系具有重要意義。構建完善的政府財務報告體系的具體方式為選擇適當?shù)恼攧請蟾婺Ｊ剑唤⒊浞帧⒁?guī)范、定期的政府財務信息披露機制；完善政府會計監(jiān)督機制。

參考文獻

[1]財政部會計司.政府會計研究報告[M].大連:東北財經(jīng)大學出版社，2005:105

[2]劉玉廷. 我國政府會計改革的若干問題.會計研究[J]，2004，9:4

[3]張國興. 關于構建我國政府會計體系問題的研究.會計研究[J].2008，3:12

[4]劉玲利. 我國政府會計改革的背景、現(xiàn)狀與路徑.企業(yè)經(jīng)濟[J]，2011，4:168