大學管理去行政化的文化藩籬與實踐導向

主持人言：

2010年3月，在全國“兩會”召開期間，正在公開征求意見的《規劃綱要》提出，逐步取消高校實際存在的行政級別和行政化管理模式。溫家寶總理在政府工作報告中也提出，要推進高校管理體制改革，激勵教師專注于教育，鼓勵教師終身從教。不少代表政協委員認為，高校“去行政化”勢在必行，而與此形成鮮明對比的是，部分知名高校校長對此卻持質疑態度。比如：全國人大代表、中山大學校長黃達人認為，在人們紛紛痛斥高校“行政化”的同時，可能又走進了另一些誤區。他表示，“去行政化”不等于不要行政部門，“去行政化”不是把有職務的優秀學者排擠出學術活動，別的行業都“行政化”，高校“去行政化”就會弱化。全國人大代表、中國人民大學校長紀寶成認為，當社會習慣于以行政級別來衡量其社會地位時，取消高校的行政級別就是貶低教育。在“兩會”和媒體上飽受詬病的高校“行政化”問題，至今我們并沒有看到好轉的跡象。這不禁使人擔心，這項尚在開啟的高校改革將充滿荊棘，隨之成為人們熱議的話題。為此，本期“高校行政管理與去行政化研究”欄目選擇了《我國大學管理去行政化的文化藩籬與實踐導向》、《去行政化后高校領導的應然角色》2篇文章，希望對我國高校現有的行政管理與去行政化改革有借鑒意義。

（特約主持人劉堯）

摘要： 中國大學由于受中國傳統行政文化的制約，大學行政權力泛化傾向突出，學術權力長期被壓制，去行政化成為當前大學管理改革的重要方向。去行政化要求大學管理改革深入到文化層面，其核心是圍繞學術組織配置權力結構，保障教師的學術自由權和學生的參與權利，使行政權力和政治權力更好地為學術事務發展服務。

關鍵詞： 大學管理；去行政化；學術自治；學生參與

中圖分類號: G471 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2011）02-0005-06

隨著我國高等教育改革的不斷推進，去行政化漸成大學內部管理改革的共識，并開始在大學制度層面加以推進。反思中國大學管理改革的進程，有的學者將中國沒有一流大學歸因于大學的行政化，認為政府干預和大學官本位的管理體制使中國大學去本質化，導致大學失去了建設世界一流大學的制度基礎，于是得出結論，中國大學要走向世界一流必須去行政化。然而，人們對大學行政化和大學去行政化的認識并不一致，存在著多種看法和觀點，相應地，大學去行政化的實現途徑也大相徑庭。實質上，去行政化不是簡單的不要“行政”，也不是全盤否定行政管理，其根本在于如何處理行政權力和學術權力的關系，為學術事務發展提供制度保證。

一、 中國大學管理的行政文化傳統

現代大學不再是與世隔絕的“象牙塔”，而是深受政府、社會和市場等外在因素制約的組織，大學與社會的合作成為大學發展的重要動力源，為社會服務已成為大學的重要職能，固守學術傳統的大學顯得越來越不合時宜。“大學作為現代社會中一個具有建制特征、專業利益、資本分配和轉換機制的場域，它相對獨立于政治、經濟和社會權力場域，但是又與它們有著千絲萬縷的聯系。現代社會期待大學的所有行為都與公眾利益有機結合，在這樣的背景下，大學面臨的核心挑戰是：怎樣才能創造性地應對來自各方面的壓力？這是世界各國大學需要面對與解答的問題，中國大學可能更需要回答。”[1]因為，中國大學有國家主義的文化傳統，大學管理行政化的傳統根深蒂固。

（一） 政府管理大學的行政文化邏輯

中國有“學在官府”、“以吏為師”的教育文化傳統，古代大學自產生就被統治者作為政治教化的工具。在儒家入世哲學“學而優則仕”思想的主導下，中國文人講求“格物、致知、修身、齊家、治國、平天下”，求學的最高目標是進入仕途，實現“治國平天下”的政治抱負，與西方學者“為學術而學術”的教育價值觀迥然不同。“政治教化工具”的大學教育功能定位和文人“治國平天下”的價值追求，使中國古代大學成為政治的附庸和束縛讀書人的牢籠。近代以降，政府興辦大學的主要目的是治國興邦，大學堂被清政府作為“辦學救國”的工具得以興建，大學承載著沉重的社會使命，其政治意義遠大于學術意義。即使在新中國建立以后，這種大學管理傳統并沒有削弱，雖然高等教育管理體制不斷改革，但行政權力依然主導著大學發展。

1950年6月，全國第一次高等教育工作會議明確提出了高等教育如何為政治和經濟建設服務的問題，審議制定了新中國第一批高等教育法規，如《關于高等學校領導關系的決定》、《關于實施高等學校課程改革的決定》、《高等學校暫行規程》等。在《關于高等學校領導關系的決定》中規定，教育部負有領導全國大學的責任。高等學校被作為政治穩定和經濟發展的工具，教育的政治功能和經濟功能被政府行為高度強化，確立了計劃經濟體制下中國大學管理體制行政化的制度框架。及至20世紀80年代，提出“科教興國”的發展戰略，高等教育發展成為國家戰略。受教育行政化和傳統文化的制約，政治論高等教育哲學和國家主義教育價值觀一直支配著中國高等教育發展和大學的命運，從“教育治國”、“教育救國”到“科教興國”，大學教育的工具價值日益彰顯，大學的獨立自主和學術自治只能是一廂情愿。

在這種行政文化邏輯支配下，官僚主義文化不可避免地在大學滲透，并逐步形成一種主導大學運行的科層文化。首先體現在科層制度的規定。1958年，《關于教育工作的指示》規定：“黨的教育工作方針，使教育為無產階級的政治服務，教育與生產勞動相結合；為了實現這個方針，教育工作必須由黨來領導”，并強調：“一切教育行政機構和一切學校，都應該受黨委的領導。沒有黨的領導，就不能保證教育的社會主義方向，教育工作也就不能更好地為社會主義革命和建設服務。”還規定，“所有的高等學校，都實行學校黨委領導下的校務委員會負責制”。[2]以后，大學內部管理機制經過多次改革，但行政權力和黨的領導不斷強化，學術權力被邊緣化，處于弱勢。而且，隨著大學巨型化和日益復雜化，科層管理成為普遍的大學制度設計。改革開放后，高等教育管理體制不斷改革，但都是在政府主導下進行的，大學內部按照與政府機關對口的原則設置相應的組織結構，黨委組織部、統戰部和宣傳部等黨的組織機構在高校處于重要地位，政治領導和行政管理不斷強化，以黨代學、以政代學的情況比較普遍，官僚主義傾向在大學組織的外部關系和內部關系中都有體現。

其次體現在組織機構系統。大學按照國家行政部門的級別來設置部級院校和廳級院校，大學的行政級別顯示著學校的地位，高校管理人員的行政級別代表著個人在學校的地位和發展成績。校領導由教育行政部門任命為副部級或廳級，部門和院系負責人則由學校黨委任命為處級，表現出典型的行政管理方式。“校級干部一走廊，處級干部一禮堂，科級干部一操場”，是高校干部隊伍的真實寫照。有的大學甚至出現了教授、博導競聘處級行政職務的現象，行政價值遠遠大于學術價值，官本位成為大學教師的價值觀，導致官僚主義抬頭，教學中心地位偏移，學術權力被抑制。最終，教師不能決定學術事務的發展，大學的核心價值被曲解。

（二） 中國大學的依附文化

隨著知識經濟時代到來，國家對高等教育的干預和控制不斷加強已成為趨勢，教育對政治和經濟的依賴也就不難理解。因為，“當高等學府卷入日常生活的時候，必然會遇到如何確定目標和如何行使權力來實現這些目標的爭論。而這些爭論自然具有政治性（胡克，1953）。”[3]同時，大學還必須依賴一定的物質資源，在各國政府對高等教育財政投資減少的情況下，辦學經費成為制約大學發展的“瓶頸”，籌資成為大學校長的主要任務。尤其是面臨生源大戰和生存危機，大學再也不能“孤芳自賞”和自視清高，建立與社會的聯系已成為生存和發展的必需。中國在歷史上就是一個高度中央集權的國家，文治教化是維護統治的重要手段，并形成了國家對教育高度控制的管理模式，大學也習慣于聽命于政府，依托政府辦大學成為理所當然的行為方式。

20世紀 50年代的院系調整，通過行政手段對大學進行一體化改造，剝奪了大學自主發展的空間，國家對大學實行高度集中的計劃管理，按產業部門、行業和產品設計專業，新設專業必須依照國務院制定的專業目錄經過教育行政部門審批。而且，教育行政部門為每個專業制定了統一的教學計劃和教學大綱，各專業只有執行的權力而沒有調整或變更的自由。中央集權的高等教育管理體制導致大學同質化，辦學模式單一化，進一步強化了大學的政治化傾向，大學成為政府機構在教育領域的延伸。雖然《高等教育法》賦予大學獨立法人地位和一定的自主權，但傳統行政文化和習慣勢力仍在發揮作用，大學習慣了依賴政府，唯政府指令是從，難以形成獨立的“校格”。

二、 去行政化：大學內部管理改革的趨勢

大學既是一個學術組織，又是一個社會組織，處理好政府與大學之間的關系，是大學發展的必要條件。大學猶如一個既有統一要求又目標多元的“聯合國”，行政管理是必需的，但必須服務于學術目標，適應學術組織的運行特點。所以，去行政化并不是去行政，關鍵是改變大學行政職能泛化的問題。圍繞學術事務配置權力，保證行政權力和政治權力為學術權力服務是大學內部管理改革的大趨勢。

（一） 合理配置大學內部權力

大學已成為非常復雜的社會組織，具有多元的目標、多種職能，呈現出非線性發展的特征。大學的學科不斷綜合化，院系數量增多，辦學規模擴大，管理層級增加，要求大學強化內部管理，提高管理效率和服務能力，為學術事務發展提供保證，而不是弱化行政管理。隨著我國宏觀高等教育管理體制改革深化，大學的自主發展權利不斷增加，大學內部管理成為改革的重點和關鍵。而大學內部管理改革必須以管理觀念轉變為前提，只有深入到文化層面才能從根本上創新。通過大學內部權力結構、目標定位、辦學理念等文化要素的變革，才能實現權利的合理配置，保證大學的辦學自主權與可持續發展。由此觀之，大學去行政化是有特定“語境”的，去行政化不是不要行政管理，而是要改變行政權力主導或者大學官僚化的傾向，根本是如何處理學術權力與行政權力、政治權力的關系。

（二） 增強學術組織的自主發展能力

調整大學的外部關系，起關鍵作用的是政府，所以，政府要轉變職能，樹立有限政府的觀念，明確政府與大學的權利界限，依法支持大學自主辦學，而不是指揮大學辦學。政府只有將大學的事情交由大學獨立解決，才能有雙贏的局面。隨著知識經濟時代到來，大學的作用日漸重要，控制大學成為政府的發展策略，但根本目標是促進大學發展。如何支持大學，如何使大學發揮最大的功能是政府考慮的問題。同樣，在大學內部，也存在去行政化的范圍問題，行政管理的有限性同樣存在。大學規模日益增大，對于一個萬人大學而言，沒有行政管理幾乎是不可能的，所以行政是必要的，是大學發展和運作的組織保障。關鍵的問題是行政只應該做管理服務的事情，而不能插手或控制學術事務發展，否則將引起組織內部的權力沖突，影響大學健康發展。而內部的去行政化僅僅依靠政策規定還不夠，必須厘清黨委和校長的權力關系，構建“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的現代大學制度，培育學術力量，增強學術組織的影響力，使行政和學術各司其職，強化學術權利，保障學術事務的運作和發展。

（三） 大學內部管理去行政化的限度

明確了為什么要去行政化的問題后，接著就是如何“去行政化”的問題。大學作為文化組織離不開文化傳統，已經形成的大學文化必然制約著大學組織變革，大學去行政化的過程是復雜和艱難的。緣于此，大學內部管理改革也是有限度的，在什么范圍和在何種程度上去行政化，必須具體問題具體分析，堅持有利于學術事物發展、有利于保證學術自治和學生民主參與的原則，防止因過度去行政化而導致“學霸”等學術集權的產生。如大學管理體制上去行政化，必須建立在管理文化創新的基礎上，通過高教法和大學組織法等加以規范，使大學成為學術自由和精神獨立的學術組織。而大學內部管理的去行政化，要在尊重中國文化組織特性的基礎上，改變大學行政化的文化傳統，強化基層學術組織的功能，樹立學術權力的地位，張揚學術事務的影響力，通過大學章程等制度設計，保障教師和學生的權利。

三、 教師立場：保護教師的學術自由權利

教師大學的起源說明教師之于大學的重要作用。在傳統社會，由于教師擁有知識的優先地位，教師主導大學，擁有較大的學術自主權，決定著學術事務的發展。然而，隨著知識生產方式的變革和大學管理的專門化，教師的學術優勢開始下降，并從大學管理活動中漸漸退出。但大學管理專業化過程中，學術事務逐漸由行政管理人員“說了算”，教師成了大學管理中“無關緊要”的人，由此導致的大學行政化是現代大學管理改革的癥結所在。所以，改變學術權力的邊緣化狀況，保護教師的學術自由權益，是大學管理去行政化的基礎。

（一） 大學學術權力的邊緣化

大學是追求高深學問的學術組織，而高深學問忠實于真理。“自治是高深學問的最悠久的傳統之一。無論它的經費來自私人捐贈還是國家補助，也不管它的正式批準是靠教皇訓令、皇家特許狀，還是國家或省的立法條文（賈斯珀斯，1959），學者行會(guild)都自己管理自己的事情。”[3]31大學教師要探求真理，不僅要人格獨立還要有學術自主權，學術權力理所當然成為大學管理的根本保障。教師的學術權力是學術自治與學術自由的前提，是大學教師承擔探究真理使命的基礎。由此可見，大學的組織屬性決定了學術權力是大學權力的基礎，行政權力是隨著大學規模擴大衍生的，必須服務于學術權力。然而，由于我國大學管理的行政化，學術組織被邊緣化，加上學術機制不健全，影響了學術權力在大學管理中作用的發揮，造成學術權力與行政權力極不對稱和學術權力的邊緣化。相應地，教師游離于學術管理之外，學術自由無奈地成為教師不懈的追求和夢想，學術自治成為大學管理變革的訴求。

（二） 大學教師學術自由缺失的根源

學術權利邊緣化導致大學學術自治與學術自由的散失，使大學的使命由理性走向世俗，大學教師不再致力于探究真理，而淪為謀生的職業。大學教師學術自由缺失的原因是復雜的，根本還在于大學內部管理機制的缺陷，主要表現在以下兩方面。

其一，在學術管理過程中，行政機制代替了學術機制。由于大學管理的行政化，大學學術事務也按行政管理模式來管理，甚至將學術管理納入到行政管理之中。根據高校組織特點，大學設立了教學指導委員會、學術委員會等組織，但這些學術組織的成員大部分由行政人員和擔任行政職務的教師組成，行政導向和行政思維成為處理學術事務的依據，造成學術管理按照行政管理模式來運行，行政機制代替了學術機制，學術會議成了行政會議，學術事務管理、學術管理過程、學術管理主體、學術管理制度都被行政化。學術獨立在大學行政管理過程中逐漸喪失，順其自然，學術機構設置和規章制度形同虛設。

其二，行政管理代替了學術管理。學術管理本應是學術權力在大學管理過程中的具體實現，是教師職業發展和學術事物發展的基礎。但在我國大學管理過程中，行政管理處于強勢，包攬了學術事務的決策和運行過程，甚至全面代替了學術管理，使學術管理失去獨立運行的制度條件。如科研管理、項目確定、職稱評審、學術帶頭人選拔、學科專業建設、課程建設和學位授予等學術事務，都不是真正由學術機構和學術主體進行管理，而是由科研處、教務處、人事處和學生處等行政管理部門主導，致使學術管理失去了目標，偏離了學術發展方向。學術管理沒有為學術事務發展服務，而成為行政管理部門實現工作目標的手段，學術權力在不斷加強中弱化和邊緣化。

（三） 強化基層學術組織是保障教師學術自由的基礎

學術權力主要指大學教學、科研、學科專業建設、課程設置、師資培養、學位授予等方面的管理權力。具體來說，就是教師從事學術活動的自主權。由于我國大學管理的行政化，大學行政人員大多為“雙肩挑”人員，他們不僅干預學術事務，而且還根據需要替代專家學者履行學術管理職責，使學術組織的獨立性不復存在。由于行政人員占有學術資源，操控學術組織運行，致使有限的學術資源流失，嚴重影響學術的獨立性和學術公平。就現代大學制度建設而言，培育學術自由精神是建立大學內在制度的基礎。進一步，學術自由只有為學者群體所內化，并變為一種普遍的精神追求時，才能轉變為大學的內在制度。[4]而喚醒學者的超然品格與特立獨行精神，僅僅靠教師個體的力量是不足夠的，必須依靠一定的組織機構，如教授委員會、學科團隊等基層學術組織。

“學術組織是以專業學術人員為基礎的專業組織，專業學術人員希望能夠自覺自愿、獨立自主地參與學術事務。”“學術權力必須以通過民主方式獲得的學術共識為出發點，否則這種權力的行使，就有可能侵犯其他學者的權利。”[5]所以，改變學術組織構成，強化學術組織的獨立性，讓學術事務管理和學術決策權利回歸學術組織，是學術權力正常運行的制度保證和組織基礎。要借助學術組織的影響力，建立教師參與重大決策和管理過程的運行機制，使大學教師在大學管理中有足夠的“話語權”。同時，強化院系一級的辦學自主權，特別是加強系、所的組織建設，使他們由單位制的行政管理回歸學術本位，成為教師發展和學術創新的組織基礎和堅強堡壘。通過培育基層學術組織的獨立性，強化學術權利的影響力，營造以教學科研為中心的學術文化，弘揚大學獨立自主精神，保障學術自由，促進教師發展。

四、 學生立場：賦予學生

民主參與學校事務的權利

大學管理中存在政府、學校、校長、行政人員和教師等多種管理主體，大學管理改革發生在不同管理主體的利益之爭中，改革的結果是大學管理權利的結構性變化，表現為以誰為主導的管理權力運行。然而，長期以來大學生與大學管理無緣，沒有在大學管理中處于主體應有的地位，這是值得我們反思并必須改變的大問題。學生作為大學管理的主體之一，是大學民主管理的動力，也是學術管理的活力所在。只有保障學生參與大學管理，大學管理的價值才能得以更好實現。

（一） 大學生參與管理的現狀

學生是大學的主體，沒有學生就無所謂大學。然而，我國大學管理改革中，作為學校“主人”和大學教育活動主體的大學生，被排除于大學管理之外，處于被忽視和忽略的境地。由于計劃經濟體制的影響，大學管理以政府、學校、教師等傳統的“強勢”方的利益為出發點，大學生處于“弱勢群體”的地位，大學管理中學生沒有話語權，處于被管理和服從的狀態，談不上平等和民主。大學生在大學管理中的缺位和失聲，使大學管理的目標發展偏移，導致大學管理的價值追求與合理性喪失。課堂管理中，教師居于“權威者”的地位，是擁有權力的“說者”，課堂話語成了教師的“獨白”與“自言自語”，學生在課堂中處于受控制的位置，成了課堂中的“失語者”。

隨著社會進步和公民社會到來，參與已成為民主社會的保障機制。對于大學管理者而言，將管理看作過程更有意義。“也許應該記住，這種強調過程作用的觀點可以緩和學術類讀者對大學管理觀念的敵視，因為這個做法將表明，無論教師還是學生，無論個人還是群體，其積極而巧妙的參與，對學校來說都至關重要，管理再也不僅僅是管理者的事了”[6]。隨著大學教育本質的回歸和大學管理的現代化，大學管理應具有民主性、平等性與互動性，體現人文關懷，要求給予學生參與管理的權利，學生參與成為大學管理改革的趨勢，有助于大學管理的民主化進程。

（二） 大學生參與管理缺失的根源

學生參與包括兩個方面。一個是學生參與的能力，另一個是學生參與的機制，能力可以通過參與來培養，逐漸提高。學生參與的關鍵是形成學生參與的文化氛圍，并構建學生參與制度和保障機制，使學生擁有“話語權”，真正成為大學管理的一種勢力。由于我國大學管理的國家立場、學校立場或管理者立場，大學管理以追求經濟、社會效率或大學穩定為目標，關注大學社會功能的發揮和大學自身利益的最大化，忽視了大學的組織屬性和大學生應有的權利。中國長期的計劃經濟體制導致大學的集權管理傳統，社會本位的價值觀使大學更像是政府的一部分，忽視了學生在管理中的角色和作用。

西方大學學生的起源表明了學生是大學管理的重要勢力。隨著教育服務和市場觀念的介入，學生在大學管理中的作用日益重要，有助于大學管理的民主化，將成為大學去行政化的主要推動力量。所以，大學管理改革不能只關注來自國家、政府、學校和教師的問題，也應該更多地關注學生的利益。比如貧困生、助學貸款、就業創業、社團建設等，學生的利益對大學管理改革提出了非常明確的要求。按照現代大學制度的要求，應該在大學管理體制中建立學生參與機制。

（三） 推進學生參與的現代大學制度建設

民主管理是大學組織運行的基本特點。大學生參與既是大學組織特性的要求，也是大學生成長和發展的制度保障。隨著大學經費來源的多樣化、投資主體的多元化，學生、教師、管理部門、校內社團等都有自己獨特的利益表達與權利訴求，大學沒有理由漠視學生參與管理的權利。可以說，大學生參與是大學去行政化的主要動力，是現代大學制度建設的必然，對大學的可持續健康發展具有重要作用。

在現代大學制度建設中，要特別重視學生參與管理的機制構建，通過暢通參與渠道和提高參與能力來保障學生參與的效能。學生社團和群眾組織是學生參與的組織基礎，要強化學生自治組織建設，完善和優化學生聯合會和學生會等學生組織，授予他們參與管理的權力，奠定學生參與的組織基礎。另外，還可以設置學生權益維護中心、學生事務仲裁委員會等機構來激活學生參與管理的熱情、拓展學生參與管理的空間，使學生參與管理的活動組織化和制度化。通過學生參與推進大學學術自治和學術自由，促進大學組織發展。

參考文獻

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（責任編輯東彥）

The Cultural Barriers and Practical Orientation of

DeBureaucracy in Colleges and Universities

ZHU Weihong

(Institute of Higher Education， Zhaoqing University， Zhaoqing 526061， China)

Abstract: With the constraints of Chinese traditional bureaucracy culture， bureaucratic rule over the university shows a tendency to expand its power， which has suppressed the academic power. So debureaucracy should be the aim of university management reform. Debureaucracy entails the reconstruction of the university cultural system. Its main task is to form a reasonable power structure within the academic organization so as to ensure the teachers academic autonomy and the students involvement in research， enabling the administrative power and the political power to serve the academic undertaking.

Key words:university management; debureaucracy; academic autonomy; students involvement