中國防范和打擊海上恐怖主義問題研究＊

史春林

(大連海事大學人文學院 大連 116026)

中國防范和打擊海上恐怖主義問題研究＊

史春林

(大連海事大學人文學院 大連 116026)

海上恐怖主義通稱為“政治性海盜”,具有嚴重的危害性。近年來,中國在一定程度上面臨著海上恐怖主義的威脅,因此中國在防范和打擊海上恐怖主義方面進行了許多努力,并取得初步成效,但仍處于起步階段,今后需要進一步采取措施加強防范和打擊海上恐怖主義的力度,確保中國港口設施和海上通道安全。

海上恐怖主義;防范和打擊;海上安全

海上恐怖主義通稱為“政治性海盜”,據亞太安全合作理事會(CSCAP)解釋:“海上恐怖主義是在海事環境的范圍內,所采取的恐怖主義行動或作為;對付船只或港口的固定平臺,或是對付船上任何乘客或人員;或是對付沿岸的設備或是居住地,包括旅客度假區、港口區及港口城市或港口鄉鎮”[1]。因此海上恐怖主義具有極大的破壞性和危害性,必須高度重視,采取切實可行的措施加以防范和打擊,以維護海上安全。

1 中國所面臨的海上恐怖主義挑戰

從國際恐怖主義活動發展態勢來看,海上目標日益成為國際恐怖組織的新獵物。9·11事件后,由于美國及相關國家加大了反恐力度,恐怖組織在陸地上的生存空間和活動范圍被大大壓縮,不得不將其陣地轉向海上,因此不設防的海洋開始成為恐怖組織攻擊的目標。而對于中國來說,一方面由于國內海上防線較長、縱深較大,成為相對薄弱的環節和安全軟肋;另一方面由于國際海上航線分布長,流動區域廣,涉及港口、船舶與貨物等諸多方面,因此海上反恐保安形勢嚴峻,任務艱巨。

1.1 中國遠洋船隊已成為海上恐怖分子襲擊對象

近年來,中國遠洋運輸業發展迅速,當前中國船隊規模排列世界第四,掛中國旗和由中國實際控制的遠洋船舶有3 300多艘,并擁有40多萬海員,海上航線遍及世界各海域。目前中國還有遠洋漁業企業60多家,遠洋漁船1 800余艘,漁民4萬多人。中國遠洋漁業作業區域分布在太平洋、大西洋、印度洋的公海以及30多個國家和地區的水域。另外,中國深海采油、采礦和海洋科學考察等航行活動也在不斷增加。隨著中國各類艦船在世界各地海洋活動的增加,航行范圍的擴大,規模龐大的中國貨運及漁業船隊已開始成為海上恐怖分子襲擊的目標。如,2003年3月福州永豐遠洋漁業有限公司的“福遠漁225”號在斯里蘭卡東北海域遭猛虎組織船只炮擊致沉,造成17名船員失蹤或死亡。

1.2 中國主要航線要經過海上恐怖活動多發區

目前中國遠洋航線主要有東行、西行、南行和北行4條航線,其中西行航線對中國來說最重要,約占中國海外貿易總量的40%。西行航線是由我國沿海各港口往西航行,穿過馬六甲海峽進入印度洋,經紅海,過蘇伊士運河,入地中海,出直布羅陀海峽,進入大西洋。或是經印度洋,繞過非洲南端的好望角,進入大西洋。另外,目前中國進口石油的航線還有中東航線、非洲航線、東南亞航線和南美航線4條航線,其中中東航線和非洲航線最主要,約占中國進口石油總量的80%。中國遠洋航線不但集中單一,而且還要經過海上恐怖活動多發區,“包括索馬里、也門、伊朗和巴基斯坦等潛在的危險國家或地區,既是活躍的貿易網絡,也是全球恐怖主義、海盜和毒品走私的網絡”[2]。尤其是咽喉要道馬六甲海峽是中國海外貿易和能源通道的中樞,但也是面臨海上恐怖襲擊的嚴重危險區。美國《時代周刊》曾撰文警告說,下一個恐怖襲擊的地點可能就是亞洲的馬六甲海峽[3]。一旦超級油輪在此被劫持,或強行駛往新加坡或其他一些大型港口,或沉入馬六甲海峽,都將會造成海上通道癱瘓[4],這將會嚴重影響中國的經濟安全。

1.3 中國作為美國主要貿易伙伴易成為海上恐怖組織襲擊目標

9·11事件后,一方面美國成為恐怖主義襲擊的重要對象和目標;另一方面美國在國內全面加強了反恐措施,這樣海上恐怖主義針對美國的襲擊很難在其本土展開,因此不排除從其重要的貿易伙伴身上采取行動以達到報復美國的目的,而目前中國是美國重要的貿易伙伴,“由于中國向美國出口量巨大,時時刻刻有大批商船進出美國港口,所以極容易成為海上恐怖主義分子利用的對象和攻擊的目標”[3]。

1.4 方便旗制度為海上恐怖活動打開方便之門

方便旗制度增加了海上恐怖組織利用有關國家寬松的船舶登記制度隱藏其真實身份而取得船舶登記的風險。目前不少國家對商船懸掛本國方便旗不管不問,甚至隨意允許他國懸掛其方便旗,以至于有些船只擁有數個方便旗,因此“方便旗船制度則可能成為方便恐怖主義分子進行恐怖活動的‘面具’”[5]。目前全球懸掛方便旗的船隊已超過總船隊數量的70%,在每年進出中國海港的外國船只中有很多來歷不明,有可能給中國港口設施安全帶來威脅。

1.5 海上恐怖活動對中國造成嚴重危害

海上恐怖威脅與襲擊一方面會造成重大人員傷亡和財產損失以及嚴重的海洋污染;另一方面會極大地增加中國遠洋運輸的安全成本:一是不得不加強港口設施及海上航行的安保工作及投入。二是耽誤船期,嚴重影響航運公司信譽。三是造成航運保費的增加。如,根據英國安全咨詢機構對馬六甲海峽做的一次有關“基地”組織可能襲擊的風險評估,2005年8月國際權威保險組織英國勞埃德市場協會將馬六甲海峽定為恐怖威脅“高風險”區,結果國際海運承保人和再保險巨頭據此對經過馬六甲海峽的船只加征了“特別戰爭險”,這使中國過往馬六甲海峽的船只的保費增加至少一倍[6]。四是如果船舶繞道遠離海上恐怖襲擊頻發區,那么燃油和時間等成本會增加。如,中國商船為防止恐怖襲擊避開馬六甲海峽而繞道印度尼西亞等其他水域,這將至少多出1 000 n mile的航程。因此,中國要充分認識港航業遭受海上恐怖威脅與襲擊的高風險性及其危害性,著手做好防范和打擊海上恐怖主義的基礎性工作。

2 中國防范和打擊海上恐怖主義所做的努力

近年來,面對海上恐怖主義現實和潛在的威脅,近年來中國對此問題高度重視,并采取了一系列措施防范和打擊海上恐怖主義,并取得了一定成就。

2.1 推進海上防恐反恐法規建設

一方面加入有關國際海上防恐反恐公約。近年來,中國加入的由聯合國、世界海事組織(IMO)和世界海關組織(WCO)等國際組織制定的有關海上防恐反恐國際公約主要有《1974年國際海上人命安全公約》(SOLAS)及其2002年修正案、《國際船舶和港口設施保安規則》(ISPS)《制止危及海上航行安全非法行為公約》《制止危及大陸架固定平臺安全的非法行為議定書》和《全球貿易安全與便利標準框架》等。另一方面頒布國內海上防恐反恐法規。近年來,中國交通部(今交通運輸部)、中國海事局、中國海關和中國船級社等有關主管部門制定了一系列有關海上防恐反恐的法規和制度,如《中華人民共和國海關對用于裝載海關監管貨物的集裝箱和集裝箱式貨車車廂的監管辦法》《中華人民共和國港口設施保安規則》和《中華人民共和國國際船舶保安規則》等。尤其是為了貫徹《港口設施保安規則》《國際船舶保安規則》等相關規定,有關主管部門還頒布了《中華人民共和國保安員專業培訓、考試和發證辦法》《港口設施保安信息收集和交流辦法》《港口設施保安檢查和發證規則》和《港口設施保安符合證書年度核驗辦法》等一系列操作性很強的配套文件。

2.2 明確相關管理部門海上防恐反恐職責

中國政府為了全面履行國際SOLAS公約和ISPS規則的義務,將這項工作的主管部門確定為交通部。為此,交通部成立了以主管副部長為組長、各有關司局領導為成員的海上保安履約工作協調小組。其下分設船舶和港口設施保安履約工作小組,分別由交通部海事局和水運司具體負責。同時交通部還授權中國船級社和水運科學研究所作為“經認可的保安組織”(RSO),分別從事船舶保安和港口設施的技術服務工作。另外,交通部還確定中國海上搜救中心總值班室為全國船舶和港口設施保安的總聯絡點,負責全國船舶和港口設施的保安報警接收和保安信息聯絡工作。

2.3 收取港口設施保安費

為維護中國港口設施安全,保障中國經濟和對外貿易的平穩發展,2006年4月交通部、國家發改委參照國外港口防恐做法聯合發布了《關于收取港口設施保安費的通知》(交水發〔2006〕156號),決定自2006年6月1日起在我國對外開放港口開始收取港口設施保安費,全部專項用于港口保安設施的建設、維護和管理。根據當時的情況,港口設施保安費的收費執行期限暫定為3年。2009年6月1日交通運輸部與國家發改委又聯合下發了《關于延續港口設施保安費政策的通知》(交水發〔2009〕167號),決定延續港口設施保安費收取政策,這為做好港口防恐反恐工作提供了持續有效的資金保障。

2.4 加強保安員專門培訓

交通部委托水運科學研究所負責港口設施保安培訓工作,自2003年12月開始滾動進行培訓工作,至今在沿海各地共培訓2 000多名港口專職保安員,為港口設施保安工作奠定了技術和人才基礎。經交通部批準,上海海運學院(今上海海事大學)從2003年7月開始進行船舶保安員培訓,為國際航行船舶提供了保安骨干人員。

2.5 開展國際船舶保安認證和港口設施保安評估

從船舶保安認證來看,2003年中國海事主管機關開始啟動貨輪反恐保安審核認證,2004年初又開始進行客輪反恐保安審核認證,從而使中國遠洋船舶獲得了國際船舶保安證書,作為國際航運的“通行證”。從港口設施保安評估來看,中國的《港口設施保安評估報告》和《港口設施保安計劃》的評審采用了港口所在地港口行政管理部門、省級交通(港口)主管部門、交通部逐級評審的方式。省、市兩級港口行政管理部門的港口設施保安履約工作組按要求分別完成初審和審核工作,然后上報交通部最后審核和批準,從而保證了港口設施保安評估的科學性、真實性和可操作性。

2.6 舉行各種海上防恐反恐演習

近年來,中國各有關部門不斷進行各種防恐反恐演習:一是海軍演習。如,2007年3月由“連云港”號和“三明”號兩艘護衛艦組成的中國海軍艦艇編隊在北阿拉伯海參加了由巴基斯坦海軍主持的“和平-07”多國海軍聯合反恐演習。二是公安海警演習。如,2010年3月蘇、浙、滬3省市的公安海警艦艇在東海某海域進行了防恐實彈射擊演習。三是港口公安系統演習。如,2003年12月上海港公安局在國際客運碼頭開展了以恐怖分子使用汽車炸彈襲擊外籍郵輪下船旅客,造成人員傷亡為科目的實戰演習。四是航運公司演習。如,2003年6月中遠集團在南海某海域首次舉行了30萬t超級油輪“遠榮湖”號反恐演習。五是港口管理部門演習。如,2004年6月在上海外高橋一期碼頭成功進行了全國首次港口設施保安演習。六是有關部門聯合的大型綜合演習。如,2010年3月軍地防恐、搜救綜合演練在上海黃浦江、長江口地區進行,上海公安邊防總隊、上海海上公安局、東海救助局、上海海事局和東海艦隊20余艘艦艇密切協同,“共同上演了一幕軍警民、陸海空立體的海上反恐、聯合搜救、掃測探摸的綜合演練精彩‘大戲’”[7]。通過這些防恐反恐演習,鍛煉了隊伍,積累了經驗,增強了能力。

2.7 加強中美海上防恐反恐合作

早在2002年中國、美國、俄羅斯、日本、韓國等國就發表了反對海上恐怖主義聲明,尤其是近年來中美在海上防恐反恐方面合作取得很大進展。一是中美在“集裝箱安全倡議”(CSI)方面的合作。2002年10月江澤民主席在訪美期間,與布什總統達成共識,即中國原則同意加入美國提出的CSI,與美國一起為保障全球海運貿易體系不受恐怖主義侵襲而共同努力。2003年7月中美兩國海關在北京簽署了《關于在有關港口加強海運集裝箱安全合作的原則聲明》,2005年4月和6月中美CSI合作分別在上海和深圳正式啟動。二是中美在集裝箱安全技術方面合作。如,2006年上海國際港務(集團)股份有限公司立項開展了“集裝箱電子標簽技術開發及應用”研究,并聯合美國薩凡納港(Savannah)于2007年11月和12月以及2008年1月,分別在上海港和美國薩凡納港進行了3次“港到港”“門到門”兩種工藝流程的實船測試。在此基礎上,2008年3月10日中國開通了世界上首條集裝箱電子標簽國際航線,即“中國上海港—美國薩凡納港”的示范航線。三是中美在港口國檢查方面的合作。如,2004年7月中國船東協會等部門在北京舉辦了“港口國檢查、保安規則”高級國際論壇,來自美國海岸警衛隊(USCG)亞太港口安全協調員遠東(東京)行動司令瓊·勞倫斯女士及國土安全部/美國海岸警衛隊資深海事檢查員斯克托·克郎寧先生應邀在會上做了主講,并在會后到天津港中遠在港的貨船上進行了港口國模擬檢查。四是中美在“海關-貿易伙伴反恐計劃”(CTPA T)方面的合作。2007年12月中美海關在北京就美方提出的C-TPA T認證試點問題進行了技術磋商,2008年3月雙方簽署了《中美聯合驗證試點合作聲明》。2008年3月和10月分別在深圳和東莞舉行了兩次C-TPA T中美聯合驗證試點培訓,目前中遠集團已正式成為CTPA T計劃的成員。

3 中國防范和打擊海上恐怖主義對策

防范和打擊海上恐怖主義是一項長期的戰略任務,國際影響大,涉及范圍廣,工作任務重,履約責任大。目前中國防范和打擊海上恐怖主義雖取得一定進展,但仍處于起步階段,還有許多工作要做。今后不僅在思想上要高度重視,而且在行動上要真正落實,加大對海上保安的投入力度。按照岸海空預警、軍警民聯動、全方位防范和多手段打擊的原則,全力做好海上防恐反恐工作,以進一步表明我國打擊海上恐怖主義的立場和決心。

3.1 在思想上高度重視海上防恐反恐問題

應通過加強宣傳教育,提升風險預控和防范意識,保持高度警覺,杜絕松懈麻痹情緒。一是要充分認識海上防恐反恐的重要意義以及長期性和緊迫性,海上防恐反恐不僅關系到我國航運業和對外貿易的健康持續發展,而且更關系到國家的安全。二是要充分認識海上恐怖主義嚴重危害性和破壞性,并仔細評估此種風險,以達到防患未然的目的。三是要充分認識預防和打擊海上恐怖主義任務的艱巨性。防恐專家認為:“在所有主要的恐怖戰術中,海上恐怖襲擊是最難對付的”[8]。

3.2 進一步完善有關海上防恐反恐法規

一是從立法的指導思想來看應以預防為主。二是修訂相關法律,增加海上防恐反恐條款,如在我國《刑法》中可增設“危害大陸架固定平臺安全罪”和“危害海上航行安全罪”等。三是提高立法層次,完善立法體系,即形成“以人大制定的海運反恐立法為主導,以國務院的行政規章和地方法規為輔助”的海上防恐反恐法規體系[9]。

3.3 進一步提高港航業防恐反恐管理水平

今后應進一步規范政府相關行政主管部門對航運企業、船舶、港口設施和港口經營者等的管理工作,突出風險管理重點,狠抓制度落實,明確職責分工,做好全面防控,使我國在海上防恐反恐方面的管理進一步具體化、規范化、系統化和科學化。一是加強海事機構、海關等相關部門的監管力度;二是從嚴落實港口設施保安制度;三是做好國際航行船舶途經重點海域、重點國家和重點港口的防范工作。四是加強船岸交流,共享風險管理信息。五是加強對海員的嚴格管理,防止恐怖分子混入海員隊伍或從海員隊伍中吸收、發展恐怖分子。六是擴大保安培訓范圍,實行專、兼職全員培訓。七是充分利用有限的檢查資源,加強對集裝箱船、油輪和危險品船、方便旗船和小船等重點目標的保安監控和防范。

3.4 進一步加強海上防恐反恐體系和能力建設

一是建立科學高效的海上防恐反恐組織指揮體制。海上防恐反恐行動特殊、涉及面廣,需要綜合協調多種力量和手段。因此應由海軍、邊防、海警、海監、海事、漁政和海關緝私等有關部門組成一個反應快速、運轉順暢的“海上聯合防恐反恐指揮中心”,協調海上防恐反恐行動。二是做好海上防恐反恐情報收集和分析工作。在海上防恐反恐斗爭中,離開了可靠、準確的戰略情報,反恐預警難以實施;沒有及時、詳盡的戰術情報,應急決策和救援行動會舉步維艱。因此要注重情報收集,加強情報分析,做好情報保障工作。三是加強海上防恐反恐技術裝備的研發與制造。海上安全的有效提高在某種程度上依賴現代科學技術的發展水平和武器裝備的性能,所以應加大對高精尖海上防恐反恐技術和高性能武器裝備的投資,為海上防恐反恐提供技術支持和物質保障。四是建設精干的海上防恐反恐特種力量。為了加大對海上恐怖活動的打擊力度,必須建立一支精干、靈活、快速的特種分隊,提高反恐作戰的快速反應能力。五是完善海上防恐反恐應急計劃和預案。一方面應在目前國家現有的應急體制下,將海上保安事件的反應納入各級政府突發事件應急預案體系的框架中加以明確;另一方面根據海上防恐反恐斗爭形勢發展的需要,不斷完善基本預案、具體行動預案和保障預案等各種應急處置預案,并有計劃、有步驟和有選擇地在重點和敏感海區組織風險防抗預演,以檢驗各種預案可行性,增強應變能力。

3.5 海上防恐反恐必須與防范和打擊海盜相結合

一方面從目前世界上恐怖組織所處的地理位置來看,與經常發生海盜事件的海域相吻合,這些海域已成為海上恐怖活動的猖獗地;另一方面近年來海盜和海上恐怖主義這兩種惡性犯罪組織漸行漸近,有相互利用或合二為一的發展趨勢,“最令人擔心的是,海盜活動和恐怖主義力量的勾結越來越緊密:在公海實施海盜活動已經成為了恐怖組織的一種主要手段”[10]。因此,近年來東南亞各國常將海上恐怖主義與海盜相提并論,并主張將這兩者“合并打擊”,正如新加坡軍方所說:“我們不知道使用這種船只的是海盜還是恐怖分子,因此最好用同樣的辦法對付他們”[11]。

3.6 進一步加強海上防恐反恐的國際合作

海上恐怖主義犯罪具有國際性、組織性、活動方式多樣性和危害嚴重性等特點,單靠一國力量難以對付日益猖獗的海上恐怖活動,因此“擁有管轄權涉海國必須求同存異,經常交流經驗,密切協作配合,制訂共防計劃,統一思想,統一行動,攜手利用現代科技成果,采取一切必要的手段和措施,有效打擊恐怖分子的海上犯罪”[8]。一是明確“海上恐怖主義”的定義。“給‘國際海上恐怖主義’下定義,是動員國際社會支持反對海上恐怖主義的一個必要前提”[12]。但目前國際上關于什么是海上恐怖主義還沒有為各國所普遍接受的明確界定,這就為國際社會合作有針對性地防范和打擊海上恐怖主義增添許多困難。因此,中國應和國際社會一道努力,一是明確海上恐怖主義定義,為國際合作有效防范和打擊海上恐怖主義提供前提條件。二是中國應協調好國內立法與國際公約的關系,將我國所參加的國際海上防恐反恐公約轉化為國內法加以貫徹執行。在此基礎上,更應從被動地加入國際公約,到主動帶頭和促進海上防恐反恐國際條約的制定,爭取話語主動權。三是積極開展雙邊合作,以避免在面對其他國家單方面制定的海上防恐反恐法規時力不從心,甚至是束手無策局面的發生。四是積極參與東南亞、中東等海上恐怖活動猖獗地區的區域合作與治理。五是積極參加國際海事執法合作,中國應進一步加強與有關國際組織如國際海事組織、國際刑警組織(ICPO)和相關國家在海上防恐反恐情報收集和交流、反恐線索調查、犯罪嫌疑人的追捕、劫持船舶和贓款的追繳,罪犯引渡方面的執法合作,聯手遏制海上恐怖活動,以實現海上防恐反恐利益的雙贏或多贏。

總之,為了保障海員、船舶和港口設施等生命財產的安全,中國應采取綜合有效措施堅決預防海上重大恐怖事件的發生或把海上恐怖活動造成的損失和危害降到最低限度,以確保中國港航業和國際經濟貿易的健康發展,進而確保國家政治和經濟安全。

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國家社科基金項目“中國遠洋航線安全保障能力研究”(09BGJ007).