海洋空間規劃及主體功能區劃研究進展＊

張 冉,張珞平,方秦華

(廈門大學海洋與環境學院 廈門 361005)

海洋空間規劃及主體功能區劃研究進展＊

張 冉,張珞平,方秦華

(廈門大學海洋與環境學院 廈門 361005)

海洋空間規劃是解決海域各種人類活動之間以及人類活動與海洋生態環境保護之間矛盾的有效工具,是基于生態系統的多用途海域使用管理手段。文章綜述了國內外海洋空間規劃及主體功能區劃的研究進展,對海洋空間規劃及主體功能區劃的基本理論、原則、內涵和技術路線進行了總結,并對海洋空間規劃邊界以及基本單元的劃分原則和方法進行了總結。通過總結可知,現有海洋空間規劃的基本技術路線有兩種:一是基于空間疊置分析的技術路線;二是基于指標體系的技術路線。基于生態系統的海洋空間規劃要求其邊界必須尊重生態系統邊界,然而出于實踐管理的需要,通常按照行政管理邊界來劃分。基本單元可依據基本行政單元(市、縣、鄉)、自然地理特征(地形)和公里網格等進行劃分。

海洋空間規劃;主體功能區劃;空間疊置;指標體系

海洋空間規劃通過對海域各種人類活動的時空分布進行配置,以實現海洋發展的生態、經濟和社會目標,它是由社會各界廣泛參與的公共過程,海洋區劃是海洋空間規劃的關鍵和核心步驟[1]。海洋空間規劃的目的,是為了解決各種人類活動之間以及人類活動和海洋生態環境保護之間的矛盾,選擇合適的管理戰略來保護具備重要生態價值的區域、維持和保證必要的生態系統服務[1]。海洋空間規劃為海洋管理提供以綜合規劃為基礎的戰略管理機制,并通過進行海洋生態功能重建來維持海洋自然恢復力[2-3],在提高海岸帶地區的生活水平和生活質量的同時保護海洋生態環境。

海洋空間規劃的發展源于國際社會對發展海洋保護區的需要,隨著各種用海矛盾的凸顯以及海洋生態環境質量的惡化,越來越多的國家開始關注海洋空間的多用途管理[2]。1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》提出了開展海洋綜合管理的建議,2002年歐盟海岸帶綜合管理建議書(EU Recommendations on integrated coastal zone management,ICZM),確定海洋空間規劃是整體區域資源管理的重要組成。2005年《歐盟海洋環境策略綱要》[EU Thematic Strategy fo r the M arine Environment(2005)]發布了一個海洋空間規劃的支持性框架。2006年6月7日,歐盟發布了《歐洲未來海洋政策綠皮書(2006)》,海洋空間規劃被視為是管理日益增長的海洋經濟沖突和保護生物多樣性的關鍵手段。2007年10月歐盟委員會頒布的歐盟《海洋綜合政策藍皮書》指出,必須利用海洋空間規劃手段,實現海洋的可持續發展,恢復海洋環境健康狀況,歐盟將為海洋空間規劃與綜合管理制定共同的原則與指南。在歐盟上述政策的推動下,多個歐洲國家,開展了海洋空間規劃管理工作,并取得了較好的成效。北海的比利時、荷蘭、德國和英國已經初步完成海域利用規劃和領海范圍內的區劃[4]。從2006年開始,政府間海洋委員會(Intergovernmental Oceanographic Commission,IOC)開始推行基于生態系統的海洋空間規劃實踐[2],并在2009年發布了海洋空間規劃的技術框架(M arine Spatial Planning-a Step-by-StepApp roach)。2009年,美國政府也提出要在其領海范圍內實施海岸帶與海洋空間規劃,并制訂了相應的管理和技術框架[5]。海洋功能區劃是海洋空間規劃在我國的實踐[2]。

2006年,“十一五”規劃提出推進形成主體功能區,編制全國主體功能區規劃,并將海洋國土空間也納入其中。主體功能區劃思路是我國的一項創舉,國內外可供借鑒的成果很少,海洋空間規劃著力于海洋管理的空間優化,與此有相通之處。因此,筆者對國際上海洋空間規劃及國內主體功能區劃的研究進展進行了綜述,總結了海洋空間規劃與現有主體功能區劃的基本理論、原則、內涵、技術路線及方法,以期對我國海域主體功能區劃的研究提供借鑒。

1 海洋空間規劃的基本理論和原則

1.1 海洋空間規劃

海洋空間規劃是以生態系統為基礎的區域海洋管理措施[3,6-8],是實現以生態系統為基礎的海域使用管理的有效工具[2]。在海洋空間規劃中,基于空間(p lace-based)的管理是以生態系統為基礎的管理理念的具體表現。基于空間的管理強調,處于不同位置的生態系統具備不同的物理化學及生物生態學特征,其結構和功能也各不相同。因此,對于一些特殊的物種或生態系統來說,一些位置比其他位置更為重要,對不同的位置要進行區分并實施差異化的管理措施,尤其是識別那些具有重要生物生態價值的位置,并對其進行保護是海洋空間規劃的核心[7]。朱堅真[9]提出空間分異理論和區位理論是海洋功能區劃的主要理論基礎,由海洋自然資源稟賦所形成的空間差異是進行海洋功能區劃的自然基礎。

以生態系統為基礎的海洋空間規劃必須遵循可持續發展原則,基于生態系統的管理原則[1-3,10-11];預警預防原則,污染者付費原則[1-3,10];生態系統完整性原則[1];持續改進原則[11];維護生態系統健康原則,資源定位原則,以海定陸原則[12];公眾參與原則[1-2,12]等。海洋空間規劃應該是一種社會選擇,公眾是決策制定過程的中心,并且是需要執行管理措施的對象,因此,利益相關者以及公眾應該參與到海洋空間規劃的決策過程中。Boyes等[13]認為海洋空間規劃必須優先考慮海洋保護區的劃分。

1.2 主體功能區劃

以某種功能為主所形成的主體功能區實際上是一個具備綜合功能的功能區,以不影響主體功能定位為前提,兼顧其他功能[14-15]。主體功能區劃要求要根據各個主體功能區的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力,明確各個主體功能區的定位、發展方向、開發時序和管制原則等[16]。主體功能區不同于空間范圍較小、定位相對單一的功能區,如工業區、農業區和商業區等,是超越一般功能和特殊功能基礎上的功能定位,主體功能區不完全排斥其他輔助功能或附屬功能[14-15]。

在主體功能區劃的定義中,開發是指大規模、高強度的工業化和城鎮化建設活動,而不是一般意義上的資源開發,更不等同于發展[15,17];優化、重點、限制和禁止主要是對開發方式而言的,不是指開發內容,也不是指主體功能[17]。優化開發是指在加快經濟社會發展的同時,更加注重經濟增長的方式、質量和效益,實現又好又快的發展;重點開發并不是指所有方面都要重點開發,而是指重點開發那些維護區域主體功能的開發活動;限制開發是指為了維護區域生態功能而進行的保護性開發,對開發的內容、方式和強度進行約束;禁止開發也不是指禁止所有的開發活動,而是指禁止那些與區域主體功能定位不符合的開發活動[15]。

2 海洋空間規劃及主體功能區劃技術路線和方法

2.1 基本技術路線

海洋空間規劃的基本技術路線:劃分基本調查單元,運用地理信息系統(GIS)技術建立規劃區域各種海域使用活動、海洋生態系統特征(非生物特征、重要生物和生境分布)分布圖,然后將各種信息分布圖進行疊加,運用情景分析法[1,5,10]結合公眾參與法最終確定規劃方案。除此以外,空間多標準分析方法(spatial multi-criteria analysis)[18]也被運用于區劃當中,其基本思路是通過劃分基本單元,構建指標體系,根據指標體系對各單元進行評價,最終形成區劃。Boyes等[13]認為繪制海洋景觀圖譜(coastal,seabed,and water column)是實行海洋空間管理的必要步驟,還認為要優先劃定保護區。Matthew等[19]認為Marxan軟件可以用于基于保育管理的海域使用區劃。

國內主體功能區劃主要采用基于指標體系的技術路線:首先劃分基本區劃單元,然后構建指標體系對各單元進行評價,最后根據綜合評價結果合并同類基本單元形成最終區劃[20-24]。此外,朱傳耿等[25]利用RS、GIS技術構建地域基礎圖形數據庫和經濟社會發展屬性數據庫,首先根據分析地域的自然環境本底特征形成生態環境約束性等級區劃,然后根據資源承載、社會支撐、經濟發展和集聚輻射等進行地域經濟社會綜合發展潛力等級區劃,最后將生態環境約束性等級區劃與地域經濟社會綜合發展潛力等級區劃進行空間疊置分析,完成地域主體功能區劃。劉瑩等[26]在生態功能區劃的基礎上結合土地建設生態適宜性分析,應用GIS技術進行圖層疊置,綜合考慮各區資源環境承載能力、現有開發密度和未來經濟發展潛力進行市域主體功能區劃研究。

2.2 區劃、規劃邊界及基本單元的劃分

2.2.1 邊界的確定

海洋空間規劃是基于生態系統的區域海洋管理。以生態系統為基礎的管理理念要求海洋空間規劃邊界的確定要尊重生態系統的完整性。Gilliland等[3]認為海洋空間規劃的邊界原則上應該根據基于生物地理學、海洋學以及水深的生態系統邊界來確定。如,可以根據匯水區范圍來劃定向陸邊界。但是在實踐過程中,要綜合考慮社會制度及行政管理等因素確定海洋空間規劃的邊界。政府間海洋委員會發布的海洋空間規劃技術導則[1]指出海洋空間規劃的規劃邊界不必與其管理邊界完全一致,其規劃邊界應大于管理(實施)邊界,有利于識別對管理區域產生的生態環境影響的來源(如,污染源),最后將負責管理這些影響源的機構納入海洋空間規劃實施過程中。各國在進行海洋空間規劃的實踐中,對海洋空間規劃邊界的劃分也有所不同。Day[11]等人在制定南澳大利亞海洋規劃框架中,規定地方海洋規劃的邊界為天文大潮線(包括被淹沒的濕地)向海延伸3海里范圍內所有海域、河口及海灣(地方政府的行政管理邊界)。Douvere等[6]總結了德國海洋空間規劃的邊界:德國地方/州政府負責領海范圍內的海洋空間規劃,聯邦政府負責專屬經濟區的海洋空間規劃。美國海岸帶和海洋空間規劃的地理范圍向海一側包括領海及專屬經濟區,向陸一側可以延伸至平均高潮線,并包括內陸的海灣及河口,美國海岸帶和海洋空間規劃根據大海洋生態系統(largemarine ecosystem)將其領海及專屬經濟區劃分成9個規劃區域[5]。

我國海洋主體功能區劃的邊界是按照行政管轄海域的邊界來劃分的,其中國家級海洋主體功能區劃分范圍包括近岸重點海域、重點海島及周邊海域、專屬經濟區和大陸架。省級海洋主體功能區劃分范圍包括省級管轄海域和海島[24]。

2.2.2 區劃的基本單元的劃分

目前海洋空間規劃基本單元的劃分方法有3種:根據自然屬性劃分基本單元,如根據水深劃分基本調查單元[10];以行政單元(市、縣)作為基本區劃單元[27-29];根據千米網格劃分基本單元[11,21]。何廣順等[24]提出綜合考慮海洋自然地理、沿海社會經濟與海洋經濟和沿海行政區劃等要素劃定海洋主體功能區劃空間評價單元。

2.3 區劃指標體系

基于空間疊置分析的海洋空間規劃并未制訂指標體系,但是海洋空間規劃必須搜集以下3類信息:規劃區域生物和生態分布,尤其是對某一物種或種群有重要意義的生境;各種人類活動的空間分布;海洋學以及物理環境特征(水深、潮流和沉積物等)以及沿岸社會經濟活動[1]。此外,Boyes等[13]認為繪制海洋景觀圖譜是海洋空間管理的必要內容。Day等[11]認為海洋空間規劃要搜集相關的環境、社會、經濟、文化信息以及生態信息(如,規劃區域內的生境、棲息地以地方特有物種以及珍惜瀕危物種繁殖及棲息地的識別)。Portman[18]提出跨行政邊界海洋保護區區劃指標體系包括4個方面的指標:海域自然價值(natural marine values),包括水質、生物多樣性和珊瑚礁健康狀況;商業價值(commercial values),水上運動及娛樂價值(water sport and recreational values),土地利用價值(land use values)等。

目前,主體功能區劃主要從資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等3個一級層面考慮,并初步確定二級指標(表1)。何廣順等[24]等針對海洋主體功能區的劃分提出了如下指標體系:第一類指標是資源環境承載力指標,主要從資源、環境、生態和災害4個方面考慮設定指標;第二類的指標反映現有開發強度,主要考慮資源利用程度、海域經濟效能和毗鄰陸域發展水平等有代表性的指標,第3類指標主要考慮開發潛力,主要從國家戰略、海洋創新能力和海洋管理等方面考慮。在建立指標體系的基礎上,運用層次分析法及專家打分法確定各指標權重[30-31]。

表1 主體功能區劃分主要指標因素[32]

3 結束語

隨著空間分析以及遙感等新技術的發展,人們對海洋物理化學特征以及重要的海洋生物生境的分布有了更進一步的了解和認識,接下來要做的是形成能夠將這些海洋生物物理信息與沿岸人類社會經濟活動相結合的海洋空間規劃的技術方法[8]。主體功能區劃是一項開拓性工作,國際上沒有現成的理論和方法體系可以照搬,國內對于主體功能區劃分的理論探討多,實證分析少,得出實證結論的更少[23],且主體功能區劃也不同于國內已有的各種區劃和規劃,雖然我國目前已完成陸域主體功能區劃工作,有一定的經驗可以借鑒。但是海岸帶地區生態環境獨特,在國家社會經濟發展中具有重要的戰略地位,因此,海岸帶主體功能區劃的基本理論和技術方法亟待開展深入研究。海洋空間規劃基于生態系統管理的理念及基于空間分析的技術方法可為海岸帶主體功能區劃提供借鑒。

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2009年海洋公益性行業科研專項“海岸帶主體功能區劃分技術體系框架研究與應用示范(200905005-06)”.