海洋執法監察事件分類研究＊

湯海榮,畢 磊,劉如順

(1.國家海洋標準計量中心 天津 300112;2.中國海監第二支隊 天津 300453;3.國家海洋局 北京 100860)

海洋執法監察事件分類研究＊

湯海榮1,畢 磊2,劉如順3

(1.國家海洋標準計量中心 天津 300112;2.中國海監第二支隊 天津 300453;3.國家海洋局 北京 100860)

文章從規范海洋執法統計工作及規范執法行為兩個方面闡述了開展海洋執法監察事件分類研究工作的意義,提出了海洋執法監察事件的分類原則和主要事件類型,并以海洋環境污染事件和海域使用違法事件為例進行了具體闡述。

海洋;執法;事件;分類

隨著我國海洋開發利用活動的逐漸深入,海洋對國民經濟的貢獻不斷提升,海洋已成為我國戰略性新興產業的重要領域。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出“推進海洋經濟發展”,強調“堅持陸海統籌,制定和實施海洋發展戰略,提高海洋開發、控制、綜合管理能力”。海洋執法監察工作是海洋綜合管理的保證,執法機關和執法隊伍運用法律以強制手段調整海洋活動中的各種關系[1],維持正常的海洋秩序,以實現維護國家海洋權益、合理開發利用海域資源、保護和保全海洋環境的管理目標。

海洋執法監察范圍廣泛,管理對象眾多,涉及海域使用和海洋環境保護等眾多類型的執法監察事件,對這些事件進行科學、合理和系統的分類研究,確定事件分類規則和事件屬性要求,對于規范執法行為、提高執法工作效率和準確開展執法統計工作,進而提高我國海洋行政執法工作能力具有重要作用。

1 開展海洋執法監察事件分類研究工作的意義

1.1 為海洋執法統計工作提供依據

海洋執法監察工作由中國海監開展。中國海監于1999年正式組建,實行國家、省、市、縣四級機構組織體系,主要職能是依照有關法律和規定,對我國管轄海域(包括海岸帶)實施巡航監視,查處侵犯海洋權益、違法使用海域、損害海洋環境與資源、破壞海上設施和擾亂海上秩序等違法違規行為。經過10余年的執法實踐,海洋執法對海洋管理的保障和促進作用日益凸顯。根據國家海洋局發布的《2009年中國海洋行政執法公報》顯示,2009年中國海監實施全海域定期維權巡航執法,巡航范圍北起鴨綠江口,南至曾母暗沙,東至沖繩海槽附近,基本覆蓋了我國管轄海域。

中國海監每年查處的上千起違法事件涉及海洋管理的眾多領域。自2001年,中國海監總隊為全面掌握海監執法情況,開始啟動了海洋執法統計工作。實行自大隊、支隊、省(區、市)總隊到海區總隊和國家總隊的四級報送體系[2]。目前執法統計報表中對于“發現違法行為”一欄的劃分較為簡單、籠統,不能系統、全面地反映海監執法情況。例如,“海底電纜管道監督檢查情況”報表中將違法行為分為未經批準、超批準的期限作業、未按時報告船位、未按照規定備案和船舶在安全區內違規作業幾個欄目。其中“未按照規定備案”的違法行為按照《鋪設海底電纜管道管理規定實施辦法》的規定,應包括“擅自進行海底電纜、管道路由調查、勘測”“擅自進行海底電纜、管道鋪設施工”和“海底電纜、管道鋪設施工結束后,未將有關資料報主管機關備案”3種不同的情況,如果只統計為“未按照規定備案”顯然不能明確反映出具體的違法行為。由此可見,開展海洋執法監察事件分類研究工作,將為細化統計報表中的違法事件類型和明確執法工作統計要素提供依據,對海洋執法統計數據的真實性和完整性起到保障作用。

1.2 規范和統一海洋執法監察行為

“依法行政”是開展執法工作的根本原則。海洋執法監察工作的依據是相關法律、法規、規章和規范性文件等,主要包括《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海島保護法》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》《鋪設海底電纜管道管理規定》和《海洋自然保護區管理辦法》等10余部法律法規和管理條例[3]。這些法律法規和條例之間存在著一定程度的交叉和重復問題,執法工作中需要同時考慮各個法律法規的相關規定,單純依據某一項法律法規進行執法就會漏掉一些執法內容。以海洋傾廢執法監察工作為例,判斷違法事件時需要同時考慮《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》和《傾倒區管理暫行規定》等幾項法律法規。如果對相關法律法規中規定的種類繁多的執法監察事件進行全面、系統的梳理和分類,形成國家承認的規范性標準,將為執法人員的執法工作提供依據,給執法人員的具體執法工作帶來很多方便,進而提高執法監察工作效率,規范和統一海洋執法監察行為,為探索實現規范、高效的新型海監執法模式提供有力的支撐。

2 海洋執法監察事件主要類型

2.1 事件分類原則

海洋執法監察事件指違反海洋相關法律、法規或者規章,損害海洋環境、違法使用海域、破壞海島保護、破壞海底電纜管道以及侵犯我國海洋權益的各類違法事件。事件的分類應以事件涉及的主要法律、法規、規章和規范性文件等為分類依據。同時涉及多項法律、法規、規章和規范性文件的事件,應首先判定事件的主體違法活動,之后羅列隨主體違法活動所帶來的其他違法活動,并進行歸類。另外,事件類型劃分應符合實際工作需要,便于海洋執法監察人員進行事件處理。

2.2 事件分類體系

根據事件涉及的海洋管理工作領域和層次關系,海洋執法監察事件類型采用四級分類體系,分為一級類、二級類、三級類和四級類(圖1)。

圖1 海洋執法監察事件分類體系

一級類分為海洋環境污染損害執法監察事件、海域使用執法監察事件、海島保護執法監察事件、海底電纜管道鋪設與保護執法監察事件和涉外海洋科學研究執法監察事件5個類型。二級類和三級類分別對上級類型進行細化。對于涉及范圍較廣,內容最為豐富的海洋環境污染損害執法監察事件細化為四級類,其余類型細化到二級類或三級類。

下面就海洋環境污染損害執法監察事件和海域使用執法監察事件兩個主要的類型進行具體分類闡述。

2.2.1 海洋環境污染損害執法監察事件

海洋環境保護執法監察工作的主要執法依據是《中華人民共和國海洋環境保護法》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》和《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》。根據《聯合國海洋法公約》第一條第4款規定,海洋環境污染是指人類直接或間接把物質或能量引入海洋環境,其中包括河口灣,以至造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和其他正當用途在內的各種海洋活動、損壞海水使用質量和減損環境優美等有害影響。

根據《海洋環境保護法》等法律法規的規定,以及海洋環境保護執法監察工作中遇到的具體情況,海洋環境污染損害執法監察事件二級類可分為:海洋工程建設項目污染損害海洋環境、海洋傾倒廢棄物污染損害海洋環境、違反海洋自然保護區管理制度和其他海洋環境污染損害執法監察事件。其中對海洋工程建設項目污染損害海洋環境執法監察事件可以從環境影響評價、海洋工程的污染防治、污染物排放管理、污染物的預防和處理以及海洋石油勘探開發5個方面進行細分。

目前,在執法實踐中存在較多的海洋環境污染損害執法監察事件主要有以下幾類。

第一,海洋傾倒廢棄物方面,從施工方式來看,主要是以圍埝吹填和自航式外拋為主要施工方式,泵吸式、抓斗泥駁外拋工程量較小,同時有泥駁船拋填和倒運傾倒作業。根據法律規定,需要傾倒廢棄物的單位必須向國家海洋行政主管部門提出書面申請,經審查批準后方可傾倒。

在現階段的執法實踐中,海洋傾廢管理中主要存在的違法行為有:一是未取得海洋傾倒許可證,向海洋傾倒廢棄物。此類違法行為有兩種情形:①未申請海洋傾倒許可證擅自傾倒廢棄物;②雖已提出申請,但尚未獲得批準就擅自傾倒廢棄物。不論是哪種情形,只要未取得許可證,向海洋傾倒廢棄物,就屬于違法行為。二是不按照許可證的規定傾倒,或者向已經封閉的傾倒區傾倒廢棄物。三是不按照規定記錄傾倒情況,或者不按照規定提交傾倒報告等違法行為。在執法過程中還發現存在未取得傾倒許可證進行無圍埝吹填和施工方式與環境影響評價不相符的違法行為,目前尚沒有明確的法律法規條文來加以規范。

第二,海洋工程建設方面,海洋工程建設項目必須符合海洋功能區劃,在可行性研究階段,編報海洋環境影響報告書,由海洋行政主管部門核準,并報環保部門備案。海洋工程建設項目的環保設施,必須與主體工程同時設計、同時施工和同時投產使用。為防止和控制溢油污染,減少污染損害,從事海洋石油勘探開發的作業者,應根據油田開發規模、作業海域的自然環境和資源狀況,制訂溢油應急計劃,報海區主管部門審查。

在現階段的執法實踐中,海洋工程建設中主要存在的違法行為有:一是海洋環境影響報告書未經核準,擅自開工建設。二是海洋工程建設項目未建成環境保護設施、環境保護設施未達到規定要求即投入生產、使用。三是發生溢油事故,造成海洋環境污染。四是海洋石油鉆井船、鉆井平臺和采油平臺的含油污水和油性混合物未經處理達標即進行排放,造成海洋環境污染。五是不按規定使用化學消油劑。六是防污記錄簿的記載非正規化。七是未取得《海底電纜管道鋪設施工許可證》的情況下,擅自進行海底管道鋪設作業等違法行為。

2.2.2 海域使用執法監察事件

近年來,在黨中央、國務院做出了“海洋開發”戰略部署后,各沿海省市相繼制定了“開發海洋資源、發展海洋產業”的規劃和目標,海域使用規模尤其是圍海、填海規模迅速擴大。如,遼寧省的“五點一線”工程、河北省的“曹妃甸工業區、四點一帶、渤海新區”和天津濱海新區等。然而,隨著海域資源開發利用活動的開展,海域使用違法事件不斷發生。海域使用過程中存在著重發展、輕法律,無序、無度用海的狀況。海域使用違法行為既破壞了海域管理秩序,又造成了海域資源的破壞和浪費、海域資產的流失。

根據海域使用執法監察工作的主要執法依據《海域使用管理法》,以及執法實際情況,海域使用執法監察事件二級類可分為:未經批準或者騙取批準而非法占用海域;未經批準或者騙取批準進行填海和圍海活動;無權批準使用海域的單位非法批準使用海域、超越批準權限非法批準使用海域,或者不按海洋功能區劃批準使用海域;擅自改變經批準的海域用途;海域使用權期滿,未辦理有關手續,繼續使用海域;海域使用權終止后,原海域使用權人不按規定拆除用海設施和構筑物;不按期繳納海域使用金,在期限內仍拒不繳納的;其他海域使用違法事件,如海洋資源違規采挖、禁漁區禁漁期內違規捕撈等。

根據《海域使用管理法》的規定,單位和個人使用海域,必須依法取得海域使用權。目前,在執法實踐中存在較多的海域使用執法監察事件主要有以下幾類。

(1)非法占用海域,主要表現為未經批準非法占用海域以及未經批準進行圍海、填海活動。此類違法行為有3種情形:①相對人未向海洋行政主管部門提交海域使用申請就擅自占用海域;②相對人向海洋行政主管部門申請使用海域,在審批過程中尚未獲得批準就擅自占用海域;③相對人向海洋行政主管部門申請使用海域未獲得批準,仍然擅自占用海域。

(2)非法改變海域用途,根據《海域使用管理法》的規定,海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途;確需改變的,應當在符合海洋功能區劃的前提下,報原批準用海的人民政府批準。對違反本條款規定的,由海洋行政主管部門根據相應條款對其實施行政處罰。

3 結束語

海洋執法監察工作關系到國家主權、海洋資源環境安全和海洋開發秩序等一系列重要而敏感領域,肩負著為“實施海洋開發”戰略保駕護航的重任。海洋執法監察事件內容豐富,在分析、歸納、總結各類監察事件的基礎上,研究確定海洋監察事件分類規則,對于準確判斷監察事件的類型和性質、科學和合理地收集信息并做出正確的處理方案,進而提高我國海洋執法監察事件的處理能力具有重要意義。同時,我們需要認識到現有的海洋法律、法規和相關標準并不完善,對于某些具體執法工作遇到的問題仍然無法可依。在進行海洋執法監察事件的分類研究工作中,應該從實際出發,全面、系統地考察執法工作需要,為執法人員提供切實可行的依據。

[1] 侯金義.淺談海洋行政管理與海洋執法監察[J].海洋信息,1996(4):2-4.

[2] 林寧,劉曉燕.海洋行政執法統計相關問題研究[J].海洋信息,2005(4):20-22.

[3] 孫書賢.海洋行政執法法律依據匯編[M].北京:海洋出版社,2007:1-6.

海洋公益性行業科研專項“《海洋監察事件分類與判定規范》國家標準研制”(200805099).