領導學視角的中原經濟區府際關系的構建

張志杰

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

領導學視角的中原經濟區府際關系的構建

張志杰

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

構建中原經濟區有利于促進中部崛起，有利于構建全國經濟發展的大局，而地方政府間的府際關系建設則有利于經濟區一體化的發展，加強府際關系合作是中原經濟區的現實選擇。從領導學的視角來看中原經濟區府際之間的關系，可以從溝通、激勵、統一和危機等幾個方面進行探討，意識、組織、制度和執行是構建中原經濟區良好府際關系的必要手段。

領導學；中原經濟區；府際關系

自20世紀早期蘇格蘭城市規劃和教育家格迪斯（P.Geddes）提出Megaloplis和Conurbation兩個概念以來，城市連線或連片發展的現象就成為學者們研究的重要主題［1］。無論從歷史演進的角度，還是從現實的經濟聯系，以河南為主體涵蓋周邊的中原地區，都是一個山水相連、血緣相親、經濟相連、使命相近的經濟區域［2］。發展中原經濟區，關鍵是加強河南與周邊各地方政府之間的府際合作，降低行政成本和減少“搭便車”行為，以加快經濟一體化的進程和提高經濟區的整體實力。而公共管理學家關注的焦點不同于經濟學家，他們更關注于跨行政區劃治理中不同政府間圍繞公共產品供給所出現的過度競爭，涉及跨行政區劃的公共設施和公共政策的供給以及跨行政區劃的公共資源的利用［3］。促進區域內地方政府間合作，應該成為協調地方政府間利益矛盾，走出“公用地災難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇［4］。因此，構建中原經濟區的核心就是加強府際關系，以促進區域合作和一體化發展。本文將基于領導學的視角對構建中原經濟區的府際關系進行分析。

一、加強府際合作是構建中原經濟區的現實選擇

2010年9月，《建設中原經濟區并納入國家總體發展戰略的構想》公布，該構想定義中原經濟區是以河南為主體，連接周邊，支撐中部，北依環渤海，南承珠三角，東接長三角，西連大西北，具有自身特點、客觀存在的區域。無論從歷史演進角度，還是從現實經濟聯系看，中原經濟區都是一個客觀存在的經濟區域。這個經濟區域地處中國的心臟腹地，與環渤海、長三角、海西、珠三角等經濟區遙相呼應。加快建設中原經濟區并推動其上升為國家戰略，對于促進中部崛起具有重要意義。建設中原經濟區就是加強河南及周邊城市之間的地方合作，充分發揮市場經濟的作用，實現資源要素的正常流動。而地方政府間的橫向合作關系，形成并促進了府際合作的政策網絡體系［5］。政策網絡體系的合作，正是基于各地在資源、信息、目標、產業等方面的合作一致性。

1.資源互補的選擇。中原經濟區涉及河南、山西、陜西、山東和安徽等省，由于所擁有資源的稀缺性和獨特性，各地的資源優勢和劣勢不盡相同。根據資源稟賦理論和分工理論，各個城市具有不同的資源特點，為了使得資源效用最大化，就要通過府際合作以實現資源的互補。如鄭州擁有豐富的教育資源、人力資源，開封擁有厚重的旅游文化資源，焦作擁有豐富的礦產資源，洛陽則是國家重工業中心，這些城市如果只利用本身的資源，無疑將會限制當地經濟的發展，提高經濟運行成本。而實行區域合作就可以取長補短，利用比較優勢可以使資源要素得到優化。同時，通過府際合作，落后城市可以學習發達城市的管理經驗，不斷提高行政管理效率，共同促進中原經濟區的發展。公共物品的供給也可以實現均衡，比如治理環境污染，就依賴于各個地方的合作，而不是單個地方唱“獨角戲”。

2.信息溝通的選擇。市場經濟是開放經濟，由于地區間比較利益的客觀存在，生產要素會從報酬較低的地區流向較高的地區，所以，市場經濟必然會沖破分散、狹隘和封閉的經濟格局，把各個城市區域聯系起來。各地方政府首先由于其“經濟人”性質，考慮到其自身的利益，當出現一些有利于自己的信息時，就會封鎖信息，阻礙信息的公開；其次出于“政治人”的考慮，地方政府領導的晉升競爭主要是經濟指標的競爭，出于自身的領導績效的考慮，也要對一些信息進行封鎖而采取不正當競爭。由于地方政府的層級制和政策網絡體系的存在，溝通渠道出現障礙，政府間府際關系產生信息不對稱，影響地方間的合作。產業集群是區域經濟發展的引擎，但由于地方政府之間信息不對稱，各地盲目發展不具有自身特色的產業集群，建設一些類似的產業集群，造成公共資源的浪費，比如各地近來競相建設動漫基地、服裝產業基地的現象。尤其是處于中部地區的城市群，為了吸引投資，競相出臺優惠政策和地方保護政策，使得資源配置失效，出現“政府失靈”和“市場失靈”。只要能進行良好的信息溝通，建立雙邊或多邊的協商機制，降低交易費用，在一個相對規模較小的組織中，實現集體行動應該是可能的［4］。

3.囚徒困境的選擇。羅伯特·阿克塞爾羅德在“囚徒困境”的研究中，曾經揭示了互惠互利原則的巨大力量。結果認為：如果雙方都選擇不合作的方式并努力追求個人回報的最大化，最后必然是兩敗俱傷。反之，如果雙方選擇合作的方式就會實現雙贏。長三角、珠三角、環渤海等區域經濟一體化的發展沖擊了傳統地方政府間關系，原先各自為政、分割的地方政府間橫向關系由過去的惡性競爭轉向現今的理性合作［6］。構建中原經濟區，就要各地方政府根據博弈理論的最優策略加強合作，實現經濟區內的地方效益最大化。

4.實現“三化”發展目標的選擇。中原經濟區涵蓋的地域具有相同的文化、歷史與地域特點，各城市之間都有強烈發展的愿望與需求。隨著東部長三角、珠三角、環渤海以及海西經濟區，西北成渝經濟區、天水經濟區，中部“長株潭”和“武漢城市圈”上升為國家戰略，處于我國中部的中原地區被邊緣化。為了加快實現中部崛起，促進全國經濟的均衡發展，河南提出中原經濟區走不犧牲農業和糧食為代價的，以農業現代化、工業化、城市化的“三化”科學協調發展的愿景之路。只要按照“三化”戰略加快中原經濟區建設，各地相互合作，加快資源的流動和產業集群的發展，就能促進中部崛起。地方政府為了實現“三化”的愿景目標，實現各地的經濟崛起，就要加強府際合作，確立各地自己的“三化”發展目標發展地方經濟。由于各地領導者為了當地政府的利益與自身的績效，往往制定有利于自身的戰略目標和發展規劃，而與整個經濟區的戰略不同，造成資源的浪費和重復建設。根據其他經濟區發展的經驗，各地要制定與中原經濟區一致的發展方向和目標，這樣才能合理利用有限的資源要素，減少公共物品的供給，避免出現“公用地災難”。

二、影響府際關系的領導學分析

府際管理意味著治道思維的變革。構建中原經濟區的關鍵就是加強政府間的府際合作，即政府間積極合作，及時尋求合作過程中出現問題的解決方案，以加快區域經濟一體化的發展。

1.溝通。城市群作為一個由眾多相同等級或不同等級的城市政府緊密聯系的集合體，其內部各城市的發展以及城市群整體優勢的發揮都需要加強府際關系的協調［7］。區域協調發展就是要形成相互依賴的發展格局。由于一定區域擁有稀缺資源控制權，而另外的區域缺乏相應的資源，這就形成合作的動機。而加強府際關系的協調，就要發揮領導的溝通職能。霍夫斯泰德認為，一種管理思想總是在一定的文化背景下產生的。由于行政層級的限制，不同層級的政府還依賴于行政文化，領導者還具有不同的行政級別，不同級別的領導有著“官級”的心理，高級別官員不善于與級別低的官員交流與溝通，由此容易出現行政壁壘。比如省轄市與縣級市的合作，被認為處在不一個層次的，而且有些還不屬于一個省管轄，這樣就出現了府際合作的溝通障礙。地區之間客觀存在交通收費、通信不一個區號等原因，增加了溝通的成本。比如鄭汴一體化提了多年，但由于客觀因素的制約，“同城”還停留在概念中。由于當前的地域限制，城市“行政人”的限制和地域文化的差異，以及一些地方保護的思維，府際合作出現障礙，地方領導之間的溝通機制則不順暢，阻礙了經濟一體化的發展。因此，加強政府間的府際合作就要進行積極的溝通。比如，建立經濟區發展論壇、定期會晤等溝通平臺，以促進領導溝通的積極開展。

2.激勵。由于地域和行政區劃的原因，當前的政府績效評估主要考核地方GDP，考核結果與領導政績掛鉤并為領導的晉升提供依據。因此，領導者自然以“經濟人”的身份出現，他們的政策制定主要圍繞如何增長GDP，如何提高領導效能，并且在招商引資、政策制定等方面也采取地方保護措施。在涉及地方與地方之間的公共產品方面，地方政府領導都寄希望于中央和省級的投資，而不想由本地區在公共資源方面進行投資，更缺乏府際的合作，這種現象無疑阻礙了經濟一體化的發展。這種悖論源于激勵制度不合理，因為領導晉升單一地考核經濟指標，缺乏其他的激勵措施。在構建中原經濟區過程中，河南省應改革地方政府績效評估指標，增加區域發展的指標以及“三化”的指標，以此激勵地方之間的府際合作。

3.統一。由于中原經濟區是以河南為主體，涉及周邊城市的跨區域戰略。為了增強區域凝聚力，各地應按照中原經濟區發展的“三化”戰略，進行統一規劃，避免各自為政。根據資源稟賦理論，各地要在整個經濟區的統一發展的大戰略下，進行各自的規劃布局，以使得要素正常流動。不能畫地為牢，僅從地方利益出發，這樣會間接束縛自身的發展。各地應該積極融入區域經濟一體化的發展，在政府間的關系網絡中加強府際合作。比如開封的木材加工及竹、藤、棕、草制品業在中原城市群中占有突出的地位，但它們在該市的制造業中卻排名不靠前；而在開封制造業排名第一位的紡織業在中原城市群的制造業中卻占比重很小（4.72%）。這反映出各城市原來在進行工業發展戰略定位時，沒有從中原城市群的整體規模生產分工的角度進行布局。如果各城市各自為政，由于經濟發展水平相差不大，發展條件近似，那么很可能出現產業結構雷同，相互爭奪極為有限的經濟資源，由各自為政發展為各自為戰的不良后果［7］。因此，構建中原經濟區應該在統一的規劃之下，各城市應根據比較優勢、合理分工的原則，按照產業內在的有機聯系，制定發展戰略規劃，促進建立在分工與協作基礎上的區域一體化發展體系。

4.危機。隨著經濟全球化的發展，環境的不確定因素也在不斷增加，區域之間的競爭也越來越激烈，這種競爭表現為“地區競爭優勢”的競爭。在建設中原經濟區的過程中，可能會出現諸多困難，比如產業集群的建設、產學研的協調、高技術人才的匱乏、資金的短缺等危機，可能影響經濟區的健康快速發展。解決發展過程中的危機，或者各地方之間的矛盾或問題，就呼喚敢于應對危機，善于解決府際關系矛盾的魅力型領導。魅力型的領導風格被認為是可以有效地激勵下屬，而且敢冒風險，勇于創新的新型領導方式。這就需要地方領導轉變領導方式，敢于面對府際合作過程中出現的問題，化干戈為玉帛，實現1+1＞2的效果。

三、建立府際關系的領導保障

1.意識。加強府際關系的合作，就要領導者強化府際合作的意識。從一定意義上講，在競爭日益激烈的經濟和行政環境中，如果地方政府擁有強大的政府間關系網絡，就能開拓出有利于本地區經濟和社會發展的重要資源。因此，需要各地方政府達成共識，加強與關系網絡內各城市的交流合作［6］。區域經濟發展證明：只有地方政府間開展廣泛的合作，才能獲得發展，取得競爭優勢；否則，采取地方保護主義或惡性競爭，只能增大政府成本。對于構建中原經濟區，首先地方領導要將其放在突出位置，增強全局意識，認識到府際合作的重要性。其次，構建府際合作的文化氛圍。由于歷史和地域的緣由，各地都有地方保護主義的傾向，還由于地方政府官員的政績日益與地方經濟發展直接掛鉤，這不利于府際關系的構建。各地方領導者要樹立一盤棋的理念，摒棄狹隘的地方主義，建立以鄭州為中心城市的合作網絡，加快推進鄭汴融城、鄭洛融城，西北建立以三門峽為中心的黃三角區域，以此促進經濟區一體化的發展。再次，領導者要不斷解放思想。各地領導要樹立前瞻意識，放眼整個中原經濟區的建設，在規劃、公共物品的供給上要有前瞻性，眼光不能短視，要充分考慮社會的發展與環境、技術的變化。比如在交通建設方面，就要從長遠考慮建設城際輕軌；鄭州在建設地鐵時可以充分考慮把地鐵延伸至滎陽、中牟、開封，這樣可以縮短城市距離。

2.組織。國外經驗表明，成功的區域間政府合作模式既保留獨立城市的自治政府，又組建大都市區的聯合政府或類似性質的行政管理機構，使其具有專項職能，實行雙層次的行政管理機制和組織機構［8］。中原經濟區可以借鑒這種組織結構。一是設立專門組織。加強中原經濟區府際合作，就要建立日常的議事制度和組織常設機構，組織機構領導由副省長擔任，下設日常辦公機構，定期對府際關系協調、分析，及時解決經濟區建設出現的問題與公共物品的供給，并保證日常工作經費，費用則直接列入省級預算。二是設立非政府組織。非政府組織可以脫離于地方政府的利益，可以參與經濟區的公共管理事務，促進區域經濟社會發展。

3.制度。從國外區域經濟一體化的歷史看，西歐國家的經濟一體化進程中制度安排發揮了重要的作用［9］。構建中原經濟區，關鍵在于加強府際關系的構建，核心就是加強制度建設。首先，制定《中原經濟區十二五發展規劃》，統籌各地發展的方向，避免各地惡性競爭。對各地產業集群進行充分論證，規劃產業集群發展的制度或《條例》。其次，根據中原的特點，制定出堅持不犧牲農業為代價，充分發展第二、三產業的制度約束。再次，中原經濟區要制定一系列的協調制度、人才流動、社會保障、科技政策等制度，這樣可以促進資源要素的正常流動。例如，中原城市群內其他城市的高等教育和科研機構有向鄭州集聚的強烈內在需求，這樣可以形成智力硅谷。但是，限于有關政府部門甚至是個別領導人的干預，這類區位遷移的計劃基本上都是胎死腹中。基于這些人為的因素，就要制定制度，以制度作為保障，促進要素的正常流動。

4.執行。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”把構建中原經濟區上升為國家戰略和在加快中原經濟區的建設過程中，關鍵在于政策與制度的執行與落實。一是各級領導要做好表率。各地領導要認真落實府際合作既定的事項，及時對合作事項進行分解，抓好工作的落實。各地嚴格按照確立的十二五規劃發展地方經濟，認真落實規劃所確定的內容。對于地方政府之間議定的事項，各個地方應該認真地執行。比如，在區域交通建設中，各地要符合經濟區的整體規劃，避免“溢出效應”，保證各自都能得到好處，而不能只顧自身利益，忽視其他地方的利益。二是搞好督查。在執行過程中，區域辦要認真搞好督查，嚴格落實既定政策。三是公眾的積極參與。構建中原經濟區是一項系統工程，需要公眾的廣泛參與。在規劃與實施過程中，廣泛聽取民意，比如對環境的治理、交通的建設，接受媒體的監督等，以集思廣益。四是構建公共基礎設施。如建立府際溝通的數字平臺，建立統一的網絡平臺，各地可以直接通過網絡交流溝通、解決問題，統一通信區號，以降低合作的成本。

［1］苗長虹，王海江.中國城市群發展態勢分析[J].城市發展研究，2005，（4）：11—14.

［2］喻新安.構建中原經濟區正當其時［J］.黨的生活，2010，（9）：7—8.

［3］任宗哲.關中——天水經濟區建設中合作機制構建芻論［J］.西北大學學報，2010，（1）：111—115.

［4］曼庫爾.奧爾森.集體行動的邏輯［M］.陳郁榮譯.上海：上海三聯書店.1996.

［5］楊宏山.府際關系論［M］.北京：中國社會科學出版社，2005.

［6］董幼鴻，等.地方公共管理：理論與實踐［M］.上海：上海人民出版社，2008.

［7］李建莊.中原城市群經濟一體化發展路徑探析［J］.河南社會科學，2009，（6）：177—179.

［8］傅永超、徐曉林.府際管理理論與長珠潭城市群政府合作機制［J］.公共管理學報，2007，（2）：24—28.

［9］湯碧.區域經濟一體化模式比較［J］.南開經濟研究，2002，（3）：54—56.

C93

A

1007－905X（2011）05－0103－03

2011-06-10

張志杰（1973— ），男，河南鄭州人，華中科技大學公共管理學院博士研究生，主要從事領導科學與藝術、人力資源管理研究。

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）