統籌謀劃城鄉一體化綜合配套改革

文｜蘇州市農村干部學院 陳述

為深入貫徹黨的十七大關于統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設的精神，省委省政府決策部署蘇州率先開展城鄉一體化綜合配套改革試點。蘇州市委十屆十次全會提出的“三區三城”要求，又明確了“把蘇州建設成為城鄉一體的示范區”。渭塘鎮作為蘇州市城鄉一體化發展綜合配套改革試點工作先導區之一，按照規劃先行、統籌謀劃的原則，科學合理實施規劃布局，積極推進城鄉一體綜合配套改革試點。基于這一基本形勢，本文主要針對渭塘鎮城鄉一體化綜合配套改革試點的規劃、測算、統籌，進行了深入的調研和思考。

渭塘鎮社會經濟概況

渭塘鎮隸屬于蘇州市相城區，鎮域總面積38.56平方公里（含13.14平方公里水面），設8個行政村（含124個自然村）、3個社區居委會，人口7.7萬多人，其中外來常住人口4.5萬多人，本鎮戶籍3.19萬人。農戶8601戶，在冊農業人口2.55萬多人。耕地面積1.33萬畝，其中種植糧食470畝、蔬菜種植面積2062畝、綠化面積7800畝。2009年，渭塘鎮實現全口徑財政收入5.8億元，地方一般預算收入2.7億元，完成村級集體收入1.05億元，農民人均純收入1.25萬元。

從渭塘鎮鎮村布局現狀看，渭塘鎮鎮區面積9平方公里，建設用地1073公頃，人均建設用地為244平方米。全鎮村莊建設用地共3.63平方公里，占渭塘鎮總面積的9.42%。行政村建設較為合理，但自然村數量偏多，且分布散亂、占地多，老的宅基地占地面積大，存在用地浪費，配套設施簡陋等問題。

規劃引領，明確城鄉一體化目的要求

規劃背景和目的。科學編制鎮村布局規劃，是推進城鄉一體化發展綜合配套改革試點工作的基礎和關鍵。為此，渭塘鎮邀請了第三方專業機構，完成了《渭塘鎮城鄉一體化發展綜合配套改革先導區鎮村布局規劃》報告。在規劃的引領和保障下，通過科學修編，完善鎮村布局。統籌謀劃、詳細測算，深入開展“三集中、三置換”的工作，完成城鄉一體化的目標任務。

規劃原則和要求。一是富民優先原則。以廣大農民群眾的根本利益為規劃的出發點和落腳點，讓廣大農民在改革發展中得到更多實惠。二是保護耕地原則。在保證基本農田不減少，城鄉建設用地總量不增加的前提下，利用建設用地置換方式，充分發揮土地經濟效益。三是集約發展原則。統籌考慮全鎮發展現狀，采取“三集中”集約發展。

在基本農田的保護方面，規劃保證現有基本農田2.13萬畝不減少。在城鎮人口規模方面，規劃確定渭塘鎮遠期人口規模為15.4萬人。在用地置換上，按照“城鄉建設用地增減相掛鉤政策”，保證用地整理后建設用地總量不增加，農用地面積不減少。村辦工業 “拆一還一”，農村居民點集中安置。

精心測算，有效控制一體化進程

根據城鄉一體化發展的總體規劃要求，渭塘鎮確定了“六個一體化”的發展目標：即城鄉發展規劃一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉產業布局一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉就業保障一體化、城鄉社會管理一體化。

表1：渭塘鎮村莊土地調查匯總表

表2：渭塘鎮村級企業用地匯總表

一是根據鎮村布局規劃加強土地測算。渭塘鎮城鄉一體化試點區共涉及8個行政村，124個自然村，在冊農業人口2.55萬多人，拆遷農戶總戶數為7024戶，人口2.72萬多人，區域總面積為5.88萬畝，其中耕地面積1.33萬多畝，農村居民點占地面積5448.2畝，平均每戶0.826畝（農村宅基地占地面積2869.3畝，平均每戶0.435畝）；工商企業1065家，企業占地7913.9畝，其它占地面積（農村道路、綠化、河道等）3.22萬畝。拆遷宅基地面積為5448.22畝。其中預留區拆遷總戶數2139戶，人口8303人，拆遷宅基地面積1649.1畝；預留區外拆遷總戶數4885戶，人口18908人，拆遷宅基地面積3799.12畝。

二是根據規劃范圍加強農房拆遷及安置資金測算。農房拆遷費用需拆遷農戶7024戶，按現有每戶平均補償37.94萬元的標準測算，共需資金26.65億元；宅基地復墾整治費用按每畝8667元計算，共需資金4721.96萬元；安置房及配套設施建設資金，7024戶×200平方米/戶×1600元/平方米，共需資金22.48億元；農保轉城保資金，2006年12月后，剩余9200人，全部納入征地保障范圍，共需資金2.65億元（區、鎮各半，分12年）；征地成本經測算約3.713億元。

以上五項合計共需資金55.97億元。農戶購買安置房按17萬元/戶計算，可回收資金11.94億元，實施農村宅基地置換共需成本43.18億元。按可新增3596.8畝建設用地計算，新增建設用地純收益122.4萬元/畝才能達到總體資金平衡。

由于渭塘鎮的三產服務業一直較為繁榮，帶來了近年土地的不斷升值。根據調研，近幾年，渭塘的商業用地一般可拍賣到每畝200萬元以上，因此，只要政策許可渭塘宅基地置換出來的城鎮建設用地有一定比例的商業用地，渭塘鎮宅基地置換的資金平衡就可以達到。

三是根據實施計劃加強拆遷時間進度測算。2008年，渭塘鎮已拆遷戶為456戶，人口1861人，拆遷宅基地面積327.4畝。2009年，渭塘鎮已拆遷戶為1130戶，人口4093人，拆遷宅基地面積972.4畝。2010年規劃拆遷3282戶，人口12648人，拆遷宅基地面積2488.12畝。2011年規劃拆遷2156戶，人口8609人，拆遷宅基地面積1660.3畝。

渭塘鎮“三集中”、“三置換”的具體實踐

一是加快“三集中”工作。通過生產集中，經營集中，居住集中，提高土地的利用效益，實現城鄉一體的局面。

工業企業向規劃區集中。渭塘鎮在鎮域東北及鎮域西部建設了兩個工業經濟發展中心，配套用電用水排污排廢，筑巢引鳳，將近年新設立的企業全部納入工業區入駐，共落戶、遷入工業園企業314家。對已經在工業區外設立的企業，通過第三方評估企業的生產經營情況，給出搬遷補償。對租賃廠房的企業，返還未發生租賃費，租金等，妥善安置。對遷建工業區的企業，按照產業規劃進行土地掛牌拍賣。

農業向規模經營集中。渭塘鎮現有耕地面積1.32萬多畝，其中種植糧食470畝，種植蔬菜2062畝，綠化面積7800畝。目前，農戶承包地已全部流轉出來由集體統一經營，農民全部納入社保體系，其統一經營的收益，以分紅的形式發放給農戶。渭塘鎮在繞城高速以北規劃建設了5000畝都市型休閑生態農業園區，目前，500畝生態蔬菜大棚基地已建成，除集體經營的部分，另分割成10～15畝左右的大棚對外承租。

農民居住向新型社區集中。渭塘鎮規劃確定了4個集中安置點，分別是翡翠家園安置區682.5畝（含騎河村288.35畝）、渭西村馬踏荒安置小區301.423畝、渭南村安置點194畝、鉆石路東安置點283.35畝。目前建成的玉盤家園社區居委會，已遷入1304戶農戶。重點建設2個安置點，翡翠家園安置點占地面積682.5畝，規劃住宅3160套，總投資6億元。已完成投資1.5億元，交付使用919套。馬踏荒安置點用地面積為301畝，總建筑面積24萬平方米，總投資3.6億元。其中一期用地159畝，投資1.9億元，建筑面積12.7萬平方米，可安置農戶600戶。

二是推進“三置換”工作。通過置換機制，建立土地資源增值收益共享效益，實現“資源資產化、資產資本化、資本股份化”。

集體資產所有權、分配權置換成社區股份合作社股權。渭塘鎮各村通過承包土地、集體資產置換等形式，組建了社區股份合作社8個，入社農戶8294個，2009年實行股金分配總額734萬元，戶均1000元以上。2010年，股金分配總額有望大幅提高。另外，還鼓勵群眾參股建設物業用房，目標是三年內每戶新增物業用房20平方米，每戶每年增加物業收入2000元。

土地承包權、經營權通過征地置換成基本社會保障，或入股換股權。經調研，渭塘鎮現有勞動力就業人數1.83萬多人，其中一產從業223人、二產從業1.37萬多人、三產從業4580人。本鎮戶籍人口3.2萬人，已納入被征地農民基本生活保障人數2.86萬人，實現了農保轉城保全覆蓋目標。其中，2007年納入1.92萬人，2009年納入9360人，目前享受征地保養金的農村老年人6407人。農村合作醫療保險參保人數2.6萬人。通過逐步的征地置換，最終達到養老、醫療社會保險全覆蓋，提高城鄉居民社會保險水平。

宅基地使用權置換城鎮住房，或社區股份合作社股權。渭塘鎮依據土地利用總體規劃和集鎮總體規劃，確定了14.4平方公里集中居住規劃區，拆遷農房164.95多萬平方米，安置用土地1414畝，換得建設用地5448畝。渭塘鎮在已經啟動的兩個試點上都安排了能夠滿足居住區居民需要的服務業配套用房，提高集中居住點的“含金量”，為股份合作社帶來經濟收益。在宅基地置換出來的城鎮建設用地上，渭塘鎮規劃了一定比例的商業用地，以期取得社會效益和經濟效益的“雙贏”。

三是基礎配套和公共服務。圍繞以集中居住為主體的城鄉一體化建設，渭塘鎮著力幫助剩余5559名在冊農業人口農保轉城保，讓全鎮2.55萬多名農民全部享受城保。成立人力資源市場分市場，在加強對高技能、高學歷、專業化人才服務力度的同時，為城鄉一體化中的進城農民提供全面的求職、招聘、培訓、就業指導等一系列服務。成立了“永昌農村小額貸款公司”，積極支持群眾就業、創業。總投資2000萬元，規劃建設占地40畝的創業孵化基地。組建五大融資平臺，規范完善基礎建設和資金管理。

通過生產集中，經營集中，居住集中，提高土地的利用效益，實現城鄉一體的局面。

推進城鄉一體化試點的思考和建議

一是繼續推進土地管理制度改革，在“三置換”工作上有更大突破。進一步解放思想，通過不斷的探索實踐和靈活多樣的政策運用，取得城鄉一體化建設的突破性進展。首先是進一步完善適合現代農業發展的農業土地流轉機制，加快推進農戶集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房換股、換保、換房工作，實現城市發展、現代農業推進、保障農民利益的三贏；其次是繼續實行城鄉建設用地增減掛鉤方法，保證建設用地不增加，耕地面積不減少，質量不降低，促進土地布局和利用的合理化；第三是繼續穩妥推進農村宅基地置換商品房的工作，加快建立農村產權交易市場，規范農村集體資產、農村建設用地等產權交易，進一步激發和釋放經濟社會發展的內生動力。

二是健全農村勞動力的就業服務體系，社會保障制度一體化跟進。把加快推進農民身份轉換作為城鄉改革聯動的突破口，形成城鄉一體的社會就業、失業登記制度，在住房、社保、就業、創業、教育等方面與所在城鎮居民享有同等權益，從而減少農民、致富農民。鼓勵農民多渠道就業，通過多種形式保證農民得到工作安置，加大從事二、三產業的農民的比例，建立城鄉統一的職業培訓制度，讓城鄉一體的職業技能培訓真正惠及到農民層面。在社會保障制度上，將農村居民和被征地農民納入城鎮社會養老保障的政策體系，提高保障對象待遇水平，并且要形成穩定合理的幅度調整機制，保證新型農村合作醫療和社會基本醫療保險制度的全面覆蓋，提高農村醫療保障水平。

三是繼續深化農村金融體制改革，多方籌集保證建設資金到位。加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社，積極有序發展小額信貸組織，做大做強農業擔保，擴大政策性農業保險險種，積極探索農業再保險業務，鼓勵建設糧食銀行，積極開展土地銀行試點，進一步完善農村金融和支撐服務體系。如通過拍賣土地，盤活土地，建立土地出租，轉讓的市場機制來籌集建設資金；通過建立經營城市的理念，對城鎮村莊建設運用市場機制吸納建設資金；通過建立城鎮和村莊的計劃專用建設資金；通過爭取多方面，專業性的建設扶持資金。并運用到道路、給水、水利、環境治理、土地開發等基礎設施建設方面和文化、教育、衛生、社會、福利等公共設施建設方面。