實現基本養老保險基金全國統籌路徑探討①

張向達，劉儒婷，胡 鵬，呂珊珊

(1.東北財經大學MBA學院，遼寧 大連 116025;2.東北財經大學研究生院，遼寧 大連 116025)

2010年10月，歷時三年經全國人大常委會四次審議的《社會保險法》終獲通過。在第八章第六十四條中規定，基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌。至此，全國統籌的基本養老保險基金被賦予了法律效力。實際上在1998年，國務院在決定中央財政向地方適當補助的同時，就要求加快實行省級統籌，對社會保險經辦機構實行省級垂直管理。但直到目前為止，全國只有北京、上海、吉林、陜西、云南等少部分省市實現了較規范的省級統籌，即基金在全省 (自治區、直轄市)范圍內統一調度，而大部分地區仍然實行地(市)級或縣級統籌。較低統籌層次會給基本養老保險政策的全面實施帶來諸多問題。本文在分析基本養老保險基金統籌層次提高所面臨的障礙的基礎上，提出了一條實現全國統籌的思路。

一、基本養老保險基金管理現狀及對比

目前，中國社會保險基金管理總體上的情況是由多部門協同共管，實行“稅務和社會保險經辦機構收、財政管、勞動支、審計查”的管理模式。在養老保險基金征收方面，基金來源主要由單位和個人繳費部分、財政補貼部分、轉移收入部分和利息收入部分組成。其中單位和個人繳費部分是基金收入的主要來源。而財政補貼部分通常以“暗補”的形式由國庫直接劃入同級財政專戶。單位和個人養老保險費的征繳主要通過兩個途徑進行：一是由社會保險經辦機構征收;二是由稅務部門代為征收。目前全國共有19個省、市由地稅部分負責征收養老保險基金。無論采用哪種征收方式，所收資金都將納入養老保險基金財政專戶。在養老保險基金投資管理方面，從風險控制角度出發，目前中國只允許養老保險基金投資于國家債券和銀行存款，或者存入財政專戶，不做投資。在養老保險基金預算管理方面，2010年1月國務院發布了《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》 (國發 ［2010］2號)，決定試行養老保險等社會保險基金預算，旨在加強基金管理，規范養老保險基金等收支行為，明確政府責任，促進經濟社會協調發展。財政部還發布《社會保險基金預算編制手冊 (實行)》以指導各地區預算編制工作，2010年社會保險預算編制工作已經在全國展開。在養老保險基金監督管理方面，1997年中國開始實行養老保險基金收支兩條線管理模式，財政部門對社會保險基金進行管理和運行，并承擔一定的監管職能。1998年，勞動和社會保障部又設立社會保險基金監督司，各級勞動和社會保障部門也設置相應的基金監督機構，形成以國家權力機關監督、行政監督、專門監督機構監督、內部控制、司法部門監督、社會監督并存的多主體的社會保險基金監管系統。

從1997年開始，政府努力建立統一制度、統一標準、統一管理和統一調劑來使用基金的高層次社會統籌的養老保險制度。但是由于已經存在多年的分離養老保險制度，不同地區的養老保險歷史債務、人口結構、經濟水平等方面的巨大差距，以及中央、地方、個人等不同的利益格局，嚴重阻礙了統籌層次的提高。本文就上海、廣東、遼寧、西藏四個省市的養老保險基金管理政策以及替代率、制度撫養比、待遇水平等幾個養老金相關指標進行對比 (如表1所示)，分析中國養老保險基金管理現狀。

表1 上海、廣東、遼寧、西藏基本養老保險基金制度及主要指標對比

由表1可以看出，上海、廣東、遼寧、西藏四省(市)的基本養老保險基金無論在制度上還是在基金各指標上都存在較大的差異。在繳費基數上，目前各省執行的政策較統一，基本上都是職工以本人上年度實際月平均工資總額為基數，而企業則以全部職工個人繳費基數之和為基數。在繳費比例上，呈現的規律是經濟越發達地區企業的繳費比例越低，反之亦然。廣東省珠江三角洲地區企業的繳費率大多集中在10%左右。在養老金計發辦法上，各省都根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發［2005］38號)的精神，實行“新人新辦法，老人老辦法”的新養老金計發辦法，但是每個地區劃定“新人”和“老人”的界限是不同的。替代率、待遇水平兩個指標用來描述各地區退休金水平高低情況，基金累計結余用來衡量各地區基金應對養老風險能力，制度撫養比描述的是各地區的養老負擔和壓力問題。從這四個指標的數據可以看出四個地區的養老壓力、對抗養老風險能力和養老金待遇水平都是不同的。所以從整體上看，各省市之間的養老保險情況相同之處相對較少，迥異之處居多，這給基金統籌層次的提高帶來了障礙。

二、提高基金統籌層次的障礙分析

1.區域間保障水平差異較大

中國在建立社會保險制度初期，由于各地區的經濟、社會等因素存在很大差距，中央政府授權各地方政府制定社會保險制度，所以各地方政府都有權制定政策，導致了目前中國社會保險制度政策的地區間差異性較大，并且各地區間的經濟發展水平存在差距，所以基本養老保險待遇水平存在較大的差異。而且尚有相當部分省區基金還處于市 (縣)級統籌層次，因此即使在同一省內部養老金待遇不同也是常見的，給實行全國統籌客觀上造成了很大的困難。同時，待遇差異很容易引起不同地區職工和退休人員的攀比心理，引起利益摩擦，不利于社會穩定，也不利于社會保險制度的規范和完善。如2008年，北京基本養老金待遇為人均20 028元/年，上海人均17 844元/年。而相對地，黑龍江省和江西省的基本養老金待遇則為10 572元/年和10 272元/年，如表2所示。

表2 2008年分地區企業參保退休人員基本養老保險待遇水平 單位：元/月

從表2可以看出，青海省、新疆維吾爾自治區的退休人員養老金待遇較高，西藏自治區的養老金待遇甚至達到了1 748元，成為全國第一。考量養老金待遇水平的另一個重要指標是養老保險替代率，其具體數值通常通過退休人員的平均養老金除以在職職工的平均工資收入獲得。表3是中國2008年分地區養老保險替代率情況。

表3 2008年各地區養老保險替代率情況

從表3可以看出2008年中國各省 (市、區)基本養老保險替代率在34%—57%之間，多數集中在45%左右。與2003年56.32%的基本養老保險替代率相比已經有了較大的下降。養老金替代率的適度性要依據國家養老保險改革目標，養老金給付的指數調節、地區居民生活水平等許多因素而定［1］。此外，為了進一步提高統籌層次，我們還必須注意以下兩個問題：一是進一步縮小各地區的養老金替代率差距，使不同經濟水平地區養老保險的順利融合成為可能，在這種可能性下，我們是執行較高的替代率水平，還是選取適中的替代率水平，抑或是考慮較低的替代率水平。二是在考慮替代率問題時，還要結合當地的物價水平因素和保證基本生活水平標準和總體的保障水平。

2.基金結余水平不均

2009年底，全國城鎮職工基本養老保險基金累計結余約為1.3萬億元，而在同一年基本養老保險基金支出8 894.4億元，可以得出即使在全國統籌的情況下，利用有限的基金累計結余也不能全面提高參保者待遇至較高水平。表4是2009年中國省級基本養老保險基金結余情況，試圖說明中國目前各地區基本養老保險基金規模和結構失調情況。

表4 2009年分地區基本養老保險基金結余情況 單位：億元

表4的數據顯示，2009年各省 (自治區)都有不同程度的結余，省級層面上存在結余的主要原因是：最近幾年中國基本養老保險參保率逐年增加。但依然可以看出各地區的結余規模仍存在較大差異，從基金結余絕對數量上看，廣東省結余最多達到333.4億元，而最少的西藏自治區結余則僅為2.1億元。從基金短期的結余上分析，中國基本養老保險基金是安全的;長遠來看，從2022年開始中國將結束人口紅利期，人口開始大幅下降，到那時基本養老保險基金支出將會大幅度增多。基金積累較少的地區將會更容易面臨支付危機，產生入不敷出的局面。目前中國不同地區的養老金待遇也是不同的，養老基金統籌層次提高之后，在平衡地區間待遇水平時必然會面臨著兩個選擇：其一是提高經濟不發達地區參保者待遇，其二是降低經濟發達地區參保者待遇，如此才能完成平衡。而養老基金的有限性和養老金待遇剛性是一個矛盾點，待遇剛性決定了不能強行直接降低經濟發達地區參保者待遇，基金有限性則限制了提高不發達地區參保者待遇。

3.撫養比重不同

制度撫養比是指制度內退休人數和在職人數的比值。從制度覆蓋的范圍上看，制度撫養比越高，人口的老齡化程度越高，制度的支付負擔就越重，對養老保險基金的挑戰就越大［2］;反之則越輕、越小。在中國現收現付的養老保險制度下，它能夠反映平均每個在職職工供養的老人人數。制度撫養比重低的地區由于負擔輕會使養老保險累積基金結余增多，在提高統籌層次后，上級政府必然要把這些地區的結余資金轉移到另外撫養比重高的地區。這將導致經濟發達地區對更高層次統籌產生排斥情緒。無論在心理上還是在行動上他們都難以接受，從而抵制提高統籌層次，以保障當地充裕的社會保險基金不流失和維持相對較高的養老金待遇。表5是根據《中國統計年鑒2010》計算的各地區基本養老保險制度撫養比。

表5 2009年分地區制度撫養比 單位：萬人

不同地區的制度撫養比存在較大差距。由于近年來有大批的年輕勞動力涌入，廣東、浙江、福建等省的基本養老保險參保人數大幅度增加，所以制度撫養比較低，尤其是廣東省的制度撫養比降低到了12%，相當于7.7個年輕人撫養1位老年人。相對的，上海、天津、重慶等省市的制度撫養比都在50%以上，說明每兩個年輕人就需要撫養一位老年人，負擔較重。而西藏自治區的制度撫養比高達51%是因為年輕人參保率過低造成的。在提高統籌層次后，廣東、浙江等撫養負擔輕的地區成為資金的主要轉出省份，而上海、重慶等地區成為資金的主要轉入省份，這會導致地區間的利益沖突和矛盾。

4.商保發展緩慢

合適的養老金替代率是保障提高統籌層次的一個重要工具。如前所述養老金待遇是剛性的，過高的養老金替代率會加重財政負擔，且與中國目前的經濟發展水平不相宜，而過低的養老金替代率又不能起到保障老年人正常生活水平的作用。所以發展商業養老保險必將是保證養老金待遇的一個重要選擇，同時也是緩解中國養老基金壓力的一個有效途徑。對于目前基本養老金待遇較高地區的參保人，即使基本養老金待遇降低了，商業養老保險也可以給予補償，以使養老金總量保持不變，甚至有所提升。但是目前中國商業保險市場還處于發展的初級階段，整體規模較小。就保險業總體而言，2007年，中國保險業總資產為2.9萬億元，保險深度不到3%，保險密度不到500元。2007年中國人均儲蓄存款13 058元，而人均壽險保費收入僅338元，商業保險發展緩慢。目前中國商業養老保險發展面臨著三個方面的主要障礙制約：一是缺少稅收優惠政策;二是金融政策對商業保險產品創新的制約;三是社會和個人的商業保險意識相對淡薄。

三、提高統籌層次的政策分析

1.提高統籌層次具體路徑

首先，以省級統籌為基礎。強化省級政府管理基本養老保險基金的責任。為了保證社會保險制度的有效實施和正常運行，省級政府必須按照中央政府的要求，組織轄區內實行基本養老保險基金的統一籌集、統一管理和統一調度。為此，必須盡快打破縣、市的區域界限，實行省級統籌，加大省級基金調劑力度。同時，中央政府要進一步完善中央財政補助資金的分配機制，更緊密地與地方財政投入和省級統籌調劑狀況掛鉤，促進地方加大改革財政支出結構的力度，調整省級財政對養老保險的投入比例。其次，以區域統籌為過渡。一步實現基本養老保險全國統籌是不現實的，當養老保險基金全面完成省級統籌之后，根據地域特征、人文特征和經濟特征，逐步運行區域統籌。中國由于歷史、自然、社會等多方面的原因，東部、中部、西部三大地帶間存在著經濟技術水平的發展梯度，東部最高，中部次之，西部最低。按照東部、中部、西部的區域劃分，把養老保險基金的管理分別集中到這三個區域，為實現全國統籌創造條件。最后，實現全國統籌。區域統籌運行一段時間后，隨著中部和西部經濟水平的提高，三個區域的差距逐漸變小，全國統籌的基本養老保險基金就能水到渠成。最后一步要完成的就是農村養老保險基金與城鎮養老保險基金的融合。由于長期的歷史、經濟等各種綜合原因，目前和今后相當長的一段時間內，中國都要實行兩套養老保險制度，這就嚴重有悖于社會保險制度的公平原則，也會降低整個社會的互濟能力。因此，在一個國度內建立全國統一的養老保險，任何人不受戶籍限制，不受地域限制都能享受同等的養老保險待遇是中國養老保險制度的終極目標。

2.明確基本養老保險政策制定權限

首先要明確劃分中央政府和地方政府的政策制定權限，保證全國基本養老保險政策的一致性。人力資源與社會保障部負責制定有關覆蓋范圍、待遇計算、水平控制和基金管理及運營等方面的政策，省及市縣級社會保障部門只負責政策執行與管理，未經中央政府授權，地方社會保障部門不得出臺涉及基本養老保險的政策。以有效控制政策制定的多元化和隨意性，確保政策連貫性。在提高統籌層次時，減少參保人在過渡期的頓挫感。

3.發展商業養老保險

在我國國家財力有限的條件下，由政府主導的低保障、廣覆蓋的基本養老保險主要用于滿足參保人的基本養老要求。而商業保險作為第二支柱和第三支柱要發揮有益的補充作用。商業保險公司可以提供豐富多彩的產品，滿足社會多樣化和不同層次的養老保險要求。目前中國發展商業保險需要特別注意以下幾點：(1)制定政策強制參加補充養老保險體系;(2)對于參加商業保險部分保費，應該稅前列支;(3)鼓勵保險公司研究開發指數聯合型產品和變額給付型產品，以及為家庭成員同時提供保障的聯合生存和最后生存年金產品［3］。

4.建設基本養老保險信息和精算系統

全國統一完善的基本養老保險信息系統和精算系統是建立全國統籌的養老保險制度的必要條件［4］。統一的信息和精算系統可以使中央和地方政府摸清各地區養老保險財務狀況和預測未來基金趨勢，也可以保障養老保險制度建立在長期穩健的財務基礎上，從而實現養老保險的精細化管理，對制度面臨的風險進行綜合評價，從全國的高度對制度的成本、債務、長期財務收支狀況等做出預見性的分析，提前規劃。因此，必須建立統一完善的養老保險信息系統和精算制度，使養老保險制度的管理工作更加科學有效，為統籌層次的提高提供技術支持。

如前所述，雖然存在種種困難，但依然要提高統籌層次。即使在提高一個統籌層次之后，也不能立刻全部融合它們的養老保險基金，要做到一方面不能降低發達地區的待遇，但是要減緩提高待遇的速度和數量。另一方面拿出一定比例經濟發達地區和經濟不發達地區的統籌基金進行融合，適當提高經濟不發達地區待遇，然后逐步提高融合比例，最后實現完全融合。

［1］邱東，李向陽，張向達.養老金替代率及其影響的研究［J］. 財經研究，1999，(1)：30－32.

［2］王曉軍.中國基本養老保險的地區差距分析［J］.社會保障研究，2005，(2)：124－137.

［3］伊志宏，張慧蓮.養老金投資與資本市場——國際經驗及中國的選擇［M］.北京：中國人民大學出版社，2009.291－294.

［4］鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案［M］.北京：人民出版社，2008.66－67.