中國改革:從摸石頭過河到架橋過河

中國30多年來的改革取得了舉世矚目的成就。截至2010年，中國的國內生產總值(GDP)已經躍居世界第二位，人均國民收入(GNI)超過了4000美元，貧困人口減少了2億多人。然而，總體上中國的改革并未完成，而是進入了深層次階段。經濟改革初見成效，但現代市場經濟體系尚未完善，政治改革躊躇不前，社會改革任重道遠。中國社會仍然面臨諸多重大問題的考驗，未來的改革更加牽動人心。為此，回顧中國改革道路的特點，剖析其成敗之因由，可為未來的深層次改革提供思路。

中國的改革是在社會主義憲法框架下將西方市場經濟的成功經驗和中國獨特的政治經濟環境相結合的過程，是一個不斷試錯的過程，“摸著石頭過河”是其特點的最形象的概括。當年，鄧小平確定了改革和開放的基本國策，但是并沒有為改革的具體過程設計詳細的路線圖。相反，他認為改革是“偉大的試驗”，鼓勵地方政府“看準了的，就大膽地試，大膽地闖”。這就是陳云所說的“摸著石頭過河”。

陳云在很多場合提到“摸著石頭過河”。早的可推溯到1950年4月7日陳云出席政務院第二十七次會議時，在發言中指出：“物價漲不好，跌亦對生產不好……要摸著石頭過河，穩當點好。”(《陳云年譜》中卷，中央文獻出版社2000年版，第44頁)1961年3月，陳云在聽取化工部負責人匯報時說：“看來，一件工作的改革，要先進行試驗，不能一下就鋪開來搞。搞試驗要敢想、敢說、敢做，但在具體做時，必須從實際出發，摸著石頭過河。要把試驗和推廣分開，推廣必須是成熟的東西，未成熟之前不能大干。”(《陳云年譜》下卷，第69頁)1980年12月16日陳云在中央工作會議上談“經濟形勢與經驗教訓”時說：“我們要改革，但是步子要穩。因為我們的改革，問題復雜，不能要求過急。改革固然要靠一定的理論研究、經濟統計和經濟預測，更重要的還是要從試點著手，隨時總結經驗，也就是要‘摸著石頭過河’。開始時步子要小，緩緩而行。這絕對不是不要改革，而是要使改革有利于調整，也有利于改革本身的成功。”(《陳云文選》第三卷，人民出版社1995年版，第279頁)從陳云在多個場合的講話中可以發現，陳云講“摸著石頭過河”主要是要求各項工作中應從實際出發，力求穩當，“不能要求過急”。這與后來被視為“漸進式改革范式”總綱的“摸著石頭過河”有些不同。

以“摸著石頭過河”為特點的改革有其成功之處，但也有明顯的弊端。

一、“摸著石頭過河\"的成功之處

改革是利益的重新調整，也可以理解為重訂契約。但是中國的改革因其“摸著石頭過河”的特點，只能看做是簽訂了一種不完全契約。所謂不完全契約，指締約雙方不能完全預見契約履行期內可能出現的各種情況，從而無法達成內容完備、設計周詳的契約條款。簡單說，不完全契約就是無法包含未來所有可能情況的契約。由于這種契約的不完全性，各方當事人只能等事情發生之后再進行談判和利益分配，這激發了交易主體的機會主義行為動機，當事人在事前做出的專用性投資會面臨事后被對方“敲竹杠”的風險。為了最小化這種風險，應該在事前對事后的剩余控制權或者產權進行分配，最優的方案是將剩余控制權交給對投資重要的一方。通俗地說，當沒有預料到的情況發生時，應該將事后的決策權交給重要的一方。

我們可以這樣認為，在中國的這場改革試驗中，中央政府和地方政府達成了一個不完全契約：地方進行改革試驗，如果成功則在事后得到中央肯定，并且其經驗作為正式的政策或制度推廣到全國，然后中央和地方分享改革成功的收益；如果失敗，則地方自己承擔風險。

以農村家庭聯產承包責任制為例。1978年安徽鳳陽小崗村農民秘密簽署了一個承包村內田地的協議，開創了家庭聯產承包責任制的先河。小崗村民的做法在當時要冒坐牢風險。當年《人民日報》發表了一封來信，批評安徽的做法動搖了“三級所有，隊為基礎”的體制。幸運的是，當時的安徽領導人萬里頂住了壓力，并獲得了鄧小平的支持，這使得聯產承包責任制很快成為惠及全國的國策。鄉鎮企業、經濟特區、經濟開發區和股份制銀行等改革措施也都是通過類似的渠道由地方試點變成中央決策。

不幸的案例同樣很多，只不過在改革總體上成功之后，失敗者的悲劇很容易被勝利者的光輝所掩蓋。在發展非公有制企業的過程中，一些地方官員和民營企業家因為觸及了當時的意識形態底線而丟掉官帽或深陷牢獄。由于中央對于改革的具體步驟并無明確的法律規定，因此一旦政治風云變動，地方政府以及當事人就可能為改革付出代價。例如，鄉鎮企業和小商品市場的發展是溫州的改革成績，但在1989年“姓社姓資”爭論的風口浪尖之上，支持改革的溫州市委書記董朝才被浙江省委免職。

在經濟增長幾乎停滯的時候，只要松動僵化體制的任何一個方面，都會釋放生產者的動力，帶來快速的經濟增長。因此，在中央政府和地方政府關于改革的不完全契約中，盡管改革的目標尚不明確，改革的路徑尚不清晰，地方政府進行改革試驗的努力在總體上風險并不大，實際上乃是卓有成效的。在策略上，“雙軌制”在保護既得利益者的前提下，為增量改革領域的參與者提供了足夠的物質激勵。中國龐大的廉價勞動力在世界市場上也極具競爭力。這是“摸著石頭過河”這一戰略能夠成功的基本原因。

從世界范圍來看，中國的改革并非孤立事件。且不說英美發達國家已經確立了成熟的市場經濟體制，為廣大發展中國家的經濟增長提供了現實的學習模板。近在咫尺的韓國、新加坡、中國臺灣和中國香港等“亞洲四小龍”，更是通過利用外資和發展勞動密集型產業取得了對中國大陸來說可望而又可及的成功。當然，中國的政治體制和社會環境與歐美國家甚至其他亞洲國家相比差別明顯，因此經濟改革容易成功而政治和社會改革至今遲緩。但是，當經濟改革逐步深入，成為一項受制于政治和社會環境的龐大工程時，當原有的改革動力已經充分釋放時，“摸著石頭過河”這一戰略的弊端開始顯現出來，并且其帶來的改革成本開始超過改革收益。

二、“摸著石頭過河”的弊端

“摸著石頭過河”的戰略，會導致中央的承諾問題和地方及底層改革試驗者的風險分擔問題。改革契約是不完全的，事前無法清晰地界定中央和地方的權利和義務，也無法定義改革試驗的性質，因而實際上擁有決定性談判力的中央總是處于強勢地位。事前的不確定性一方面來源于當時領導人的認知局限，因為中國的改革是非常特殊的，沒有先驗的模式可以完全借鑒，當時國內對外部世界的信息和知識也相對缺乏；另一方面來源于當時意識形態方面的沖擊，因為在改革過程中中國高層一直面對“左”和“右”兩股力量的平衡問題。

如果改革試驗是成功的，那么中央可以在事后對地方的行為表示認可，同時分享改革的成果，并將改革模式由局部向全局推廣。“昆山模式”就是一個典型的成功案例。江蘇昆山原本沒有經濟開發區，但是當地政府私自引資搞開發區，后來經濟快速發展，終于得到上級承認并最終變為“國家級開發區”。然而，一旦地方的改革試驗是失敗的，或者說雖然取得了經濟成就但是不被當時的主流意識形態所接受，中央可以在事后將責任完全推卸給地方，地方也可能將責任轉而推卸給個別官員或者具體實施的個人(官員或企業家)，總之處于弱勢地位的地方政府或改革的具體實施者將承擔主要風險。例如，在姓“公”還是姓“私”、姓“社”還是姓“資”的爭論中，很多改革派官員被調離關鍵崗位，很多企業家關閉企業。由于改革前景的不確定性和改革契約的不完全性，中央對地方進行改革試驗的承諾往往難以完全兌現。

如果地方改革成功的收益將被中央分享，但是改革的成本卻要自己完全承擔，就會造成地方對改革試驗的投入不足。為了進行改革試驗，地方必須在宣傳、人事、機構、資金和基礎設施等各個方面進行籌備，一旦改革試驗失敗或者中途夭折，這些人力和物力方面的投入都變成了損失，并且常常會給以后的工作帶來負面影響。在充滿派系色彩的官場，這一點尤其值得重視。尤其是當改革進入深層次時，任何一個環節的改革都會“牽一發而動全身”，因此改革失敗的成本更高、風險更大、影響更持久。預期到這種情況，就可能減少改革試驗的投入，甚至采取“不作為”的消極態度。

相對于前期的改革，深層次的改革所要解決的問題更加復雜。容易改的都先改了，而那些一時改不動的難題(例如城鄉分割問題、收入差距和腐敗問題)已經積怨頗深，因此深層次改革所能釋放的改革動力更少。另一個減少了改革動力的原因是在改革過程中形成了既得利益者。這些群體從前期的改革中嘗到了甜頭，但是進一步的改革會削弱他們的利益，因此這些群體從過去的改革動力變成了改革阻力。典型的既得利益群體是壟斷行業的國企領導和員工，他們受益于國家對國企的“抓大放小”政策。但是，如果繼續打破國企的壟斷地位，就將使他們損失壟斷租金。

總之，深層次改革使得地方政府進行改革試驗的收益更少或者成本更高，這是我們當前的深層次改革舉步維艱的主要原因。

三、從“摸著石頭過河”到“架起橋梁過河”

改革需要明確目標。中國改革的目標，應該是黨的基本路線所規定的“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家”。其中，“富強”對應于經濟改革，“民主”對應于政治改革，“文明”對應于社會改革。以這三個關鍵詞為統領，深層次改革就有了明確的目標。有了明確的目標，就相當于把過河的對岸方位確定了，接下來的問題是如何組織過河。

由于中國改革的方式和結果充滿了不確定性，因此無論是中央還是地方都不可能單方面完成改革，必須不斷地進行改革試驗。根據不完全契約理論，當出現不確定性時，為了減少“敲竹杠”或違背承諾等行為，應該將契約的剩余控制權賦予對投資更重要的一方。對于改革而言，剩余控制權是一種對改革試驗的成敗承擔責任并享有相應收益的權力，準確地說是一種在不違背先行約定和法律的情況下處置不確定性情況的權力。地方政府的優勢在于，由于中國各個地方的情況千差萬別，地方政府對改革試驗擁有更多信息。例如發展非公有制經濟、對中小國有企業的處置、開放民間投融資渠道等等，各地都可以根據本地實際情況大膽探索，總結經驗，逐步推進。但由于多個地區之間存在競爭，每個地區的政府都會只考慮自己的利益而不顧總體利益，這是地方主導改革試驗的劣勢。過去頻繁出現的重復建設、產業結構趨同和市場分割現象正是這些劣勢的真實寫照。中國實行漸進式改革的好處是，改革試驗是在政治集權下進行的，這保證了中央政府在改革實施過程中的協調優勢。從歐美發達國家的歷史來看，中央政府的協調優勢不僅可以來自政治集權，也可以來自法律授權，還可以來自對地方的信息加總后的信息優勢。

從理論上講，最優的改革實施戰略應該是這樣的：如果信息優勢相對更重要，那么就應該將改革試驗的剩余控制權賦予地方政府；反之，如果協調優勢相對更重要，那么就應該將改革試驗的剩余控制權賦予中央政府。如果將改革試驗的剩余控制權交給地方政府，這意味著中央要充分放權，一旦改革試驗失敗了，地方只需承擔失敗的后果，不應該受到中央的額外責罰，而一旦成功則應該得到高強度的激勵，一種類似于財政包干制下的獎勵。

一般地，對地方性的改革而言，信息優勢更明顯，因此應該由地方政府為主導，例如安徽的聯產承包責任制；對區域性的改革而言，協調優勢更明顯，因此應該由中央政府為主導，例如西部大開發和振興東北老工業基地；然后再將成熟的地方性改革和區域性改革推廣到全國，此時“試驗”的性質不復存在了，中央政府的協調優勢更加明顯了，因此應該由中央政府來推行，確保“全國一盤棋”。當我們根據中央和地方的相對優勢分配剩余控制權時，不僅確定了改革實施的整體戰略，而且實際上厘清了改革的次序問題。如果說早期的改革是“摸著石頭過河”，那么最優的改革實施戰略就是“架起橋梁過河”，不僅明確了過河的目標，而且明確了地方“打樁”、中央“架橋”的職能分工。

這里還隱含著兩個問題。一個問題是深層次改革的目標問題。深層次改革是一項系統工程，需要在全社會進行關于改革目標的大討論，然后形成改革目標的共識，并進而根據未來的目標和當前的發展階段來確定改革的總體實施戰略。另一個問題是，如何在中央集權的體制下構建中央和地方的分工格局，這涉及如何實現中央的承諾問題。只有分權才有承諾。因此，未來的深層次改革必然伴隨一個中央向地方逐步分權的過程。在分權之后，中央和地方的角色應該根據改革的類型進行法律上的界定，以確保中央的權威和地方的自主。因此，“依法治國”的理念和方針在深層次改革進程中將發揮極為重要的作用。

四、系統性改革不可回避

改革是一項系統工程。當經濟改革日漸深入時，由于政治改革和社會改革沒有及時跟進，一些經濟領域的深層次改革備受掣肘。當經濟領域發生了翻天覆地的變化時，政治領域還是波瀾不興，而社會領域則晦明晦暗。政治改革和社會改革已經成為中國改革進程的“短板”。例如城鄉二元體制問題，這不僅僅是一個城市化的問題，還涉及國家行政管理體制的變動和市民社會的構建，而這些有賴于政治改革和社會改革的推進。時不我待，系統性改革已經不可回避。

政治改革的主要任務之一是解決腐敗問題，而解決腐敗問題的關鍵是對政府的權力實行有效的監督與約束。政府的權力來源于由全國人民代表大會所代表的全體人民，即作為委托人的全國人大與作為代理人的政府之間存在一種政治契約。但政治契約是高度不完全的，它無法詳細地規定政府的所有行政活動。從理論上講，政府只能在法律的授權范圍內行使權力，一旦超出法律范圍，其行為的決定權乃在全國人大。即作為最高權力機關的全國人大應該擁有對政府行為的剩余控制權，而政府擁有的只是法律范圍內如何行事的“自由裁量權”。當前，政治體制還不完善，突出表現在政府作為行政機關實際上通過擴大自由裁量權的方式侵占了本屬于全國人大的“法外”權力，并且實際上通過主導立法的形式賦予了偏向自己的“法內”權力。當然，有效發揮人民代表大會的作用只是政治改革的必要內容之一。

我所說的社會改革包括重塑與市場經濟體系相配套的社會規范、傳統文化和價值體系。這方面改革的難度更大，時間更長，效果更遲緩。中國自古以來契約精神欠缺，強調的是實名的小范圍交易，而現代市場經濟則建立在匿名的大范圍交易基礎之上。寫了合同不能執行，有了法律難以實施，不尊重游戲規則，都是缺乏契約精神和實施機制的表現。如何在市場經濟條件下重建中華文明，可能需要幾代人的努力。