執政黨必須在憲法和法律的范圍內活動

中國共產黨已經走過了90年的旅程，其中28年是作為革命黨馳騁于中國政壇，62年是作為執政黨統領共和國的一切。在90年的“長征”中，既有輝煌的勝利，也有慘痛的失敗；既有成功的經驗，也有沉痛的教訓。其中如何在指導思想上實現由革命黨到執政黨的轉變，在治國方略上切實實行依憲治國，是奪取政權后必須解決和迄今尚未完全解決的一個重要問題。

治國的鐵則與血的教訓

2010年9月23日溫家寶總理在接受美國有線電視新聞網(CNN)主持人法里德·扎卡里亞的訪問時說：“我的觀點是，一個政黨在執政之后，應該和奪取政權時期有所不同。最大的不同是政黨應該根據憲法和法律行事。任何黨派、組織和個人都不得有超過憲法和法律的特權，必須以憲法為根本的活動準則。我認為這是現代政治體系中的重要特征。”這一“特征”和準則已載入1982年修訂的憲法，隨后“黨在憲法和法律范圍內活動”也納人黨章，“依法治國，建設社會主義法治國家”也已在1999年成為憲法的準則。2002年12月26日，以胡錦濤為總書記的新一屆中央政治局在進行第一次集體學習時，特別安排學習憲法。胡錦濤在講話中說，我們黨是執政黨，要堅持依法執政，應該在貫徹實施憲法上為全社會作出表率。(《人民日報》，2002年12月27日)

黨的領導人為什么要特別重視憲法，黨章為什么要強調黨必須在憲法和法律范圍內活動?——這不僅是世界各民主國家治國的鐵則，在我國還有血的教訓為背景。

眾所周知，由于過去我國執政黨長期堅持“以階級斗爭為綱”的治國治黨路線，輕視和踐踏法治，導致黨和國家及廣大干部和群眾深受其害，即使是黨的高層領導人也難逃劫難。1959年通過一個黨內會議，就可以按黨的領袖的意志把人大選舉產生的國防部長彭德懷罷免，最后置于死地。文革中他的一張大字報就可以打倒一個按憲法選舉產生的國家主席，待到被殘酷批斗的劉少奇拿出憲法來試圖維護自己的尊嚴和權利時，為時已晚，最終屈死他鄉。我還親聆彭真在1979年剛從秦城監獄中“解放”出來就任全國人大法制委員會主任時說過：他坐過6年國民黨的牢；沒有想到文革中，他竟又坐了9年半我們自己黨的牢。這不能不引起他，以及許多被以“莫須有”的罪名關進監獄的老革命的沉痛反思：這是“為什么”?——終于恍然大悟：這是過去黨輕視法制、破壞法制所受的懲罰，否定法制也就否定了自己!

“以黨治國”還是“法治天下”?

改革開放以來，這種無法無天的亂局已經得到糾正，法律制度和舉國上下的法治意識都有較大進步。但毋庸諱言，某些漠視憲法的舊思維和違憲的行為仍不時發生，一些部門和地方近年還有所加劇。

是沿襲革命黨的慣性，“馬上打天下也繼續馬上治天下”，還是法治天下?是以黨治國，還是依法治國?至今有些黨政干部不能說已完全搞清楚。譬如，有人說，司法是“小技”，要服從政治“大道”，要服從“黨的絕對領導”。這種觀念使人不禁記起1958年6月最高法院黨組向黨中央的報告，其中就提出，“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。不僅要堅決服從黨的方針政策的領導，而且要堅決服從黨對審批具體案件以及其他一切方面的指示和監督。”這不但否定了憲法規定的法院獨立審判權，而且把共產黨置于違憲的境地。因為所謂“絕對領導”就意味著排斥其他任何領導；而法院和檢察院卻是由人大選舉產生的，要對人大負責，受人大監督。其實，這種錯誤觀念早就受到劉少奇的批評，他指出：“不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導，它違法，就不能服從。”(《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第451～452頁。)

現在以黨權干預司法的現象，并不鮮見。有些地方的司法機關甚至異化為一些貪官污吏、官僚權貴的家丁打手。他們越過法律程序，跨省抓捕那些批評檢舉當地黨政官員腐敗丑聞的公民，把他們扣以“侵犯名譽權”或“誹謗罪”，甚至“煽動顛覆國家政權罪”，投入監獄。或者半夜闖入民宅，不出示任何法律文書，就實施逮捕、抄家，實行先逮捕后羅織證據和罪名的“有罪推定”，長期羈押，不予審判，又拒不通知其家屬；有的地方還搞什么罪犯公審大會，或押解妓女游街示眾。這實際上是文革中無法無天的某些“要素”的復活。

這些不僅扭曲了黨與司法的關系，而且涉及執政黨同國家憲政體制的法理關系。黨的十三大報告曾要求“劃清黨組織與國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會的關系”。十六大報告進一步要求“規范黨委與人大的關系”。現行憲法規定，全國人大是“最高國家權力機關”，這就表明在全國人大之上不能再有比它更高的國家權力機關。對比文革中產生的1975年憲法，曾在第16條中規定：“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關”，這就無異于把執政黨視為更高于人大的國家權力機關，或者是“國家最高權力機關”，從而混淆了黨的政治領導與國家權力的關系。對此，1978年憲法和1982年憲法都作了更正，刪去了“在中國共產黨領導下”一語。

列寧講過：“蘇維埃高于一切政黨。”(《列寧全集》中文第1版，第26卷第467頁)“無產階級專政不等于黨專政，必須劃清黨的機關和蘇維埃機關的界限。”(列寧在俄共第十一次代表大會上的講話，轉引自《斯大林全集》中文版第6卷，第224～225頁。)我國執政黨與人大的關系也應是如此。在國家事務中，人大的權力是至上的，人大高于一切政黨，包括執政的共產黨。誠然，我國憲法在序言中表述和肯定了中國共產黨作為領導黨的作用，但并未規定中國共產黨是當然的執政黨，二者是有區別的。共產黨及其領導人要“執政”，必須通過每5年一次的人大選舉，才能擔任國家領導人，行使國家權力，依法執政。人們常說，我們黨成為執政黨“是歷史的選擇”，然而，我們也必須明白，“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。”(2004年9月19日《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》)早在1941年4月，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中就指出“以黨治國”的錯誤，嚴厲批評一些同志把黨的領導解釋為“黨權高于一切”，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府的法令，甚至把“黨權高于一切”發展成“黨員高于一切”。他尖銳地說：“‘以黨治國’是國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使它脫離群眾的最有效的辦法。”他明確表示：“我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來。”(《鄧小平文選》第1卷第10～12頁、19頁。)可惜的是，這種遺毒仍或多或少遺留至今。

至于黨與法的關系，也是迄今尚未完全擺正的老問題。所謂不能“以黨代政”，實質上是不能以黨權代國權，以黨規代國法。雖則在正常的憲制下，全國人大的立法工作，是在黨中央的領導下進行的，憲法和法律一般是黨的主張與人民意志的統一；但當黨的主張(特別是地方黨委的主張)同人民(人大)的意志(法律)不一致時，則應當服從人大和法律。現在講“三個至上”(即黨的事業、憲法法律、人民利益至上)，如果它們發生矛盾時，誰至上?——顯然，最終應是人民利益至上。因為黨的事業和憲法法律都必須以人民利益為依歸。

現今有些黨政官員雖言必稱法，卻有意無意地扭曲法治的原則。他們把依法治國(重心是依法治權治官)變為主要是以法治民；他們立法謀私，執法違法，或者以法抗法，以小法(維護本部門、本地方利益的規章和“紅頭文件”)沖擊、抵制大法(憲法和法律)。他們還亂用“兩類矛盾”論，把日益尖銳復雜的社會矛盾簡單化為政治上的敵我兩類，非我即敵，以所謂“六條政治標準”或者哲學上的“對抗與非對抗性”來劃分敵我，把依法抵抗政府侵權行為的人民群眾視為“敵對勢力”，予以壓制，而不是訴諸法律。有的官員還爆出一些違反法治的雷人怪語，諸如“法律不是擋箭牌”，“你是準備替黨講話還是替老百姓講話”，“沒有強拆就沒有新中國”，“做不上訪的良民”(這里潛臺詞是上訪者都是“刁民”)，“如果你上訪，還只是人民內部矛盾；你要罷免市長，就是敵我矛盾。”“誰耽誤嘉禾發展一陣子，就讓他難受一輩子”，“什么法不法，老子就是法”等等。都是對憲政的無知和對法治的蔑視!

治黨也不能違法

“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則還要求黨章、“黨法”不能與國法相抵觸。政黨在治理本黨事務時有一定的自治權，但不能超越憲法和法律。截至1976年，全世界有157部憲法文件對政黨作了規定，大多強調各政黨的組成宗旨和綱領、組織原則和對內對外活動，都必須符合民主憲政原則、公開性和非暴力原則。德國的《基本法》(即憲法)規定：某一政黨意圖侵犯或廢除自由民主的基本秩序，是違反憲法的。法國憲法第4條規定：各黨派必須遵守國家主權原則和民主原則。我們中國共產黨也應是現代的民主政黨，不能借口黨的“鐵的紀律”，剝奪黨員作為公民應當享有的憲法權利，如基本的言論自由和人身自由等。恩格斯1889年在批評丹麥黨把持不同觀點的黨員開除出黨的作法時，曾經指出：

“工人運動的基礎是最尖銳地批判現存社會，批評是工人運動生命的要素，工人運動本身怎么能避免批評，想要禁止爭論呢?難道我們要求別人給自己以言論自由，僅僅是為了在我們自己隊伍中又消滅言論自由嗎?”(見恩格斯致格特刊爾的信，《馬克思恩格斯全集》中文版，第37卷第323～324頁。)

中國共產黨十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》中指出：“發揚黨內民主，首先要允許黨員發表不同的意見”，“由于認識錯誤而講錯了話或者寫了有錯誤的文章，不得認為是違反了黨紀而給予處分。”對黨員對黨組織或黨內領導人的批評，“不允許追查所謂動機和背景”。1995年頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》中，規定黨員有權在黨的會議上就黨的政策和理論問題“充分發表自己的意見”，在黨刊黨報上以個人名義投送稿件無須經過其所在黨組織審閱或批準。(第9條)黨員也有權批評黨的任何組織與黨員。(第11條)這些黨規應當受到極大重視與執行。

執政黨是保證實施憲法的工具和憲法監督的對象

我國法治建設發展到今天，僅僅單講依法治國的“形式法治”已經不夠了，問題還在于依的是良法還是惡法?依“法”治誰?誰是治國的主體?凡此要求我們將法治提到憲治的高度，強調依憲治國，建立民主憲政國家。

執政黨要依憲執政，首先要求執政的合憲性，即黨恪守憲法規定，經全民真正民主的選舉，進入憲政體制，組成人大和政府，依法行使國家權力；二是要求執政黨成為領導自己的黨和全體黨員、特別是黨的廣大干部實施憲法和法律的工具，而不是把憲法和法律只當成是黨實現自己政策主張的工具。鄧小平在黨的八大報告中就曾指出，黨不是把人民群眾當作自己的工具，而認定自己是人民群眾為完成特定歷史任務的工具。(《鄧小平文選》第1卷第218頁)第三是要求黨是受憲法和法律所制約的對象，不得享有超越憲法與法律的特權。第四要厲行責任政治，有一份權力就有一份責任，特別是在法治、人權、保護私有財產等等原則入憲后，執政黨的黨員官員、黨組織如果在處理國家和社會事務上還繼續搞人治，違反法治；或侵犯公民人身、財產、自由等人權，就構成違憲行為，應當受到憲法和法律的追究。

依憲執政當然不限于上述幾點。但我深信，能認知和履行這些憲政原則，黨的威望和執政地位與能力就會有所提高，真正的憲政國家有望實現。

(作者現任北京大學憲法行政法導師組成員，廣州大學人權研究中心學術委員會主任，最高人民檢察院專家咨詢委員會委員等職)