無居民海島可持續發展的法治保障研究

[摘要]我國海域遼闊，海島眾多，大量的無居民海島資源亟待保護與利用。2009年《海島保護法》的頒布是我國海洋法制建設史的里程碑。加強對無居民海島的保護與管理，規范開發利用秩序，必須結合《海島保護法》的有關規定，進一步完善無居民海島的權屬制度，健全對無居民海島的保護立法，建立合理利用元居民海島的法律制度。

[關鍵詞]無居民海島；海島權屬；海島保護；海島開發

[中圖分類號]D922.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2011)03-0089-05

我國是海洋大國，海域遼闊，海島眾多，198811995年，經原國家計委、科技部、國家海洋局等部委及各沿海省市共同調查統計，我國面積在500m²以上的海島共6500多個，其中絕大部分為尚未開發的無居民海島。在已經或正在進行開發的無居民海島中，存在權屬不清、管理混亂、盲目開發等一系列問題，海島地區經濟發展因此相對落后。比如填海造地、擅自炸島、炸礁、開山采石等掠奪性活動，嚴重改變了海島的自然性狀，破壞了環境資源，甚至導致海島數量不斷減少。據初步調查統計，與上世紀90年代相比，遼寧省海島已消失40多個，約占海島總數的18％。海島開發活動關系國家主權和國防安全。我們認為，加強對無居民海島管理，保護無居民海島自然資源和生態環境，促進無居民海島的可持續發展，應充分重視無居民海島保護與利用的法律制度建設。

2003年國家海洋局、民政部、總參謀部聯合頒布《無居民海島保護與利用管理規定》(以下簡稱《管理規定》)，這是我國無居民海島相關法治進程的起點。同年，海島保護法列入十屆全國人大常委會立法規劃，全國人大環境與資源保護委員會成立海島保護法起草領導小組，啟動海島立法工作。2009年12月26日，第十一屆全國人大常委會第十二次會議以155票贊成、9票棄權的表決結果通過《中華人民共和國海島保護法》(以下簡稱《海島保護法》)，并于2010年3月1日正式實施。這是我國首次以立法的形式，明確海島的保護與管理，規范海島開發利用秩序，在我國海洋法制建設史上具有里程碑意義。《海島保護法》第三章第三節“無居民海島的保護”及其他章節中的相關規定初步建立起我國無居民海島保護與利用的基本法律制度，因此，在今后較長時期內，根據《海島保護法》進一步明確操作規程及完善配套制度，是推進無居民海島保護與利用法治化進程的重點議題。本文結合2009年《海島保護法》，從無居民海島權屬、保護及利用等法律制度人手，論述無居民海島保護與開發中的重要法律問題，以期進一步加強對元居民海島的資源保護，規范開發利用秩序，提升無居民海島管理的法治化水平。

一、無居民海島權屬的法律制度

無居民海島權屬的法律制度是保護與利用海島的基礎。自然資源不等同于其他的一般物，其承載著多樣化的社會功能。自然資源固然是個人追逐經濟效益的目標，但是保持自然資源的可持續利用與實現社會公共利益的目標也同等重要，僅憑民法中物權規則不足以解決自然資源開發利用過程中的功利化問題，因此自然資源權屬制度既有私法的因素，也有公法的成分，帶有公私兼顧的性質。自然資源權屬法律制度在內容上包括兩個方面：一是自然資源所有權制度；二是與自然資源利用有關的權利制度，或稱自然資源使用權制度。

《海島保護法》第57條第(二)項規定，“無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島”。相當長時期內，對于無居民海島所有權主體的確定在制度與理論上缺乏共識。一些單位和個人將無居民海島視為無主地，隨意占用、使用和出讓，還有一些地方政府依據《森林法》規定，將一些無居民海島上的林地確認為集體所有。例如自上個世紀80年代以來，寧波市下屬的沿海縣級政府將118個離陸地或者距有居民海島較近的無居民海島上的林地2100多公頃確認為臨近的鄉、村民集體所有，并發放林權證；2003年青島市黃島區政府也將兩個面積分別為8公頃和2.3公頃的海島林地分別確權給臨近的村集體。《海島保護法》第4條規定，“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權”。我們認為確立無居民海島的國家所有權具有合理I生與正當性：(1)符合《憲法》的規定。《憲法》第9條是我國自然資源權屬的憲法依據，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。基于法的文義解釋，無居民海島不屬于由法律規定可以歸集體所有的五種自然資源，但是可以列入國家所有自然資源的“等”之內。(2)有利于無居民海島的保護與利用。海島是海洋生態系統的主要組成部分，其資源、環境與周圍海域融為一體，海洋價值突出，生態極其脆弱，加之無居民海島的利用具有投入大、回報低的弊端，缺乏對集體組織成員的利益誘因，這決定了集體土地所有權不適合無居民海島。(3)保障無居民海島的政治價值。無居民海島是海陸兼備的海上疆土，具有極其重要的地緣政治意義和重大戰略價值，構成國防前沿陣地，是國家安全的重要屏障，且直接涉及國家主權，所以對無居民海島的利用將會受到大量義務性規范乃至禁止性規范的制約。由此我們認為，對于在《海島保護法》頒布前已經被確認給集體所有的元居民海島上的林地，可作為歷史遺留問題，通過逐步國有化等方式妥善處理。

除自然資源所有權之外，與自然資源利用有關的權利主要分為兩種類型：一類純粹屬于傳統民法的用益物權范疇；一類則是準物權或特別法上的物權，自然資源使用權制度可適當借助公權力，以運用公私兼備的方法。國家享有無居民海島的所有權，即享有對無居民海島占有、使用、收益及處分的權利，無居民海島的合理利用通過所有權與使用權分離得以實現。無居民海島使用權是基于無居民海島所有權派生出來的一種權利，或者說無居民海島使用權依據無居民海島所有權的存在而存在。無居民海島作為一種自然資源，使用權除純粹私法意義上的用益物權之外，還包括帶有公法性質的準物權特征，應通過特殊制度安排對無居民海島使用權中原本含有的用益物權的屬性“去公留私”，使之“物權化”。

第一，無居民海島使用權登記制度。海島使用權的外觀應以登記為要件，申請者取得海島使用權的請求獲得批準后，應在登記機關的登記簿上予以登記，以確定權利。海島權利一經登記，即具有法律效力，登記的權利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。海島權屬登記的性質應以強制性登記為宜，不宜采取自愿原則。海島使用權的取得、變更與喪失必須申請登記，無居民海島使用權人不得擅自改變經批準的海島用途，確需改變的，應當重新報批準機關批準。

第二，無居民海島使用權的期限。無居民海島使用權是支付對價后使用海島的權利，該權利建立在海島資源的國家所有權之上，為避免給所有權人造成永久性負擔，無居民海島使用權應有—定期限。《管理規定》第15條第2款規定，“無居民海島利用期限最長不得超過50年”，部分沿海省市行政規范中對無居民海島使用權期限也加以規定，例如2008年《青島市無居民海島管理條例》第20條第3款規定，“無居民海島經營性利用期限最長不得超過50年”。也有學者建議參照我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，將無居民海島比照適用綜合或者其他用地的標準，確定使用權人的最長使用期限為50年。《海島保護法》未對無居民海島使用權的期限予以規定。我們認為，期限過短不利于海島可持續發展，造成過度開發，但是“一視同仁”，將所有項目設定50年最長期限容易導致管理混亂，加劇環境惡化，甚至會導致“尋租”、“創租”行為。因此，應借鑒2004年《寧波市無居民海島管理條例》第12條“旅游、娛樂項目的無居民海島使用權最高期限為40年，其他項目為50年”，對用島期限按不同項目分別設定最長期限。

第三，海島使用權期滿后地上建筑物的歸屬。依據大陸法系國家的地上權理論，建筑物屬于地上權人，即海島土地利用人所有；按照英美法系國家的租賃地產權理論，租期結束后，地上建筑物全部由海島土地所有人無償獲得。在無居民海島上的建筑物，使用期結束后如歸使用權人行使建筑物所有權，甚為不便，且造成海島所有權人的負擔；如果在使用期滿后建筑物無償歸海島所有權人，對使用權人又不公平，導致建筑物修建的粗制濫造，片面追求低成本。我們建議，參考借鑒我國臺灣地區及澳大利亞新南威爾士的《勞德哈伍島法》的相關規定，承認使用權人的取回權，即在海島使用權消滅時，使用權人可以取回其工作物及竹木，但應恢復海島原狀。海島使用人的建筑物所有權因海島使用權存續期間屆滿而消滅，海島所有權人應按該建筑物的時價做出相應補償，合同另有約定的，從其約定。海島所有權人在海島存續期間屆滿前，可以要求使用權人在建筑物可得使用的期限內，延長海島使用權的期間，如果使用人拒絕延長，不得請求補償。

第四，無居民海島使用權的處分權能。海島使用權人取得的無居民海島使用權應包括對部分處分權內容，即可以轉讓、出租、抵押和繼承。但是，《海島保護法》和《管理規定》均未指出獲得海島使用權可再轉讓，立法采取比較模糊的態度。大陸法系國家的地上權，英美法系國家的租賃地產權，都允許權利人自由處分其權利。無居民海島使用權的不可流動性不利于無居民海島的保護與利用，會造成自然資源的浪費，因此必須建立和完善無居民海島使用權轉讓制度。無居民海島的轉讓應當到有關部門進行登記，實行實名占有制，并且如果是通過劃撥取得的無居民海島轉讓，必須在轉化為有償出讓的無居民海島使用權后，才能進行轉讓。只要無居民海島使用權依法可以轉讓，附有一定的經濟價值，就可以成為抵押的標的，亦可出租、繼承。同時，海島使用權與地上權及租賃地產權并不完全相同，不是純粹私法意義上的權利，帶有較強的公法色彩，例如海島開發需要一定的投資能力，主管部門通常在綜合考慮申請者的資信狀況、經營能力、使用計劃、環保措施方案等情況的基礎上，決定是否授予海島使用權。因此無居民海島使用權人經許可獲得海島使用權后也不可自由處分，應在獲得原批準機構的允許后，方可對海島使用權進行轉讓、出租、抵押，以免出現對海島使用權投機炒作，以致產生浪費資源、破壞環境等問題。

二、無居民海島保護的法律制度

法律名稱的斟酌是《海島保護法》立法過程中的焦點問題。有的認為，應當命名為“海島法”，也有的認為應當命名為“海島生態保護法”或“海島環境保護法”，最后草案三次審議稿以及最后表決稿，都保留了“海島保護法”的名稱。我們認為，“海島保護法”這一名稱充分體現了立法的價值取向與主要內容，即我國海島法律制度的“先保護，后開發”、“重點保護，適度開發”等原則，保護是法治化的核心，而且保護不限于生態保護或環境保護。

開發利用無居民海島應當堅持科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用的原則。我國海島的保護級別可分為三大類：(1)保護利用類。例如浙江海島破壞嚴重，島嶼離岸較近，交通便利，且開發利用較早，目前大多處于開發過度狀態，對周圍環境和生態造成嚴重影響和破壞。這些海島可歸為保護利用類，應采取措施進行整治，定期監督檢查。海島生態和周圍海域環境得以恢復后，再根據統一的規劃與功能區劃，制定合理的利用計劃。(2)適度利用類。例如廣東省汕頭市南澳縣無人海島眾多，開發前景廣闊，這些偏遠海島至今未有任何開發利用活動的，可歸入適度利用類。部分近岸的海島已有開發利用，尚未產生惡劣生態影響的，也可歸入適度利用類。對于該類海島，海洋行政管理部門應加強監督檢查，及時采取措施，嚴防出現過度開發利用的后果。(3)嚴格保護類。例如浙江金塘島、登步島，建有領海基點標志、各種測量標志、觀測臺站、驗潮站以及導航設施的海島，為特殊用途海島，應歸為嚴格保護類。在國家級自然保護區、海洋特別保護區以及國家級、省級風景名勝區的核心區以及緩沖區內的海島，也可歸為嚴格保護類。在該類海島上，應嚴格禁止或限制任何形式的開發利用活動。

無居民海島基本上是后兩類，根據《海島保護法》規定，無居民海島保護是指無居民海島生態保護及特殊用途海島保護。無居民海島生態保護是指海島自然資源和生態系統的保護，主要包括以下內容：(1)建立無居民海島物種等級制度；(2)加強對海島生態、景觀、歷史及人文遺跡的保護；(3)加強無居民海島污染防治措施；(4)限制建筑物和設施的建設總量、高度以及與海岸線的距離；(5)禁止因臨時性利用而建筑永久性建筑物和設施，在旅游度假區及周邊海域不得建筑居民定居場所和生產性養殖活動等。特殊用途海島保護是對領海基點所在海島、國防用途海島、海洋自然保護區內的海島等具有特殊用途或特殊保護價值的海島的保護。這些海島對于生態安全及科學研究，具有重要意義，因此實施比普通海島更為嚴格的生態保護制度。《海島保護法》第37條規定：(1)領海基點所在的海島，應當由海島所在省、自治區、直轄市人民政府劃定保護范圍，報國務院海洋主管部門備案。領海基點及其保護范圍周邊應當設置明顯標志。(2)禁止在領海基點保護范圍內進行工程建設以及其他可能改變該區域地形、地貌的活動，確需進行以保護領海基點為目的的工程建設的，應當經過科學論證，報國務院海洋主管部門同意后依法辦理審批手續。(3)國家建立領海基點所在地海島自然生態系統監視、監測和定期維護制度。(4)禁止損毀或者擅自移動領海基點標志。《海島保護法》第38條對國防用途的無居民海島也規定不得破壞自然地形、地貌，任何單位和個人不得將國防用途無居民海島用于與國防無關的目的。國防用途終止時，經軍事主管機關批準后，應當將海島和該島有關生態保護的資料等一并移交該海島所在省、自治區、直轄市人民政府管理。國務院、國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府，根據海島自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡保護的需要，對具有特殊保護價值的海島及其周邊海域，依法批準設立海洋自然保護區或者海洋特別保護區。

三、無居民海島利用的法律制度

強調對無居民海島的保護并不是放棄對其的開發利用，黨的十六大、十七大確定了“實施海洋開發”、“發展海洋產業”的戰略，對無居民海島的利用提出新的標準和更高要求。

第一，無居民海島開發利用許可制度。我國法律區分未經批準利用的無居民海島和經批準利用的無居民海島兩種：前者依據《海島保護法》第28條，“未經批準利用的無居民海島，應當維持現狀；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及進行生產、建設、旅游等活動”；后者依據第31條第1款，“從事全國海島保護規劃確定的可利用無居民海島的開發利用活動，應當遵守可利用無居民海島保護和利用規劃，采取嚴格的生態保護措施，避免造成海島及其周邊海域生態系統破壞”，并且根據無居民海島的具體分類及開發活動的環境影響情況，須獲得省級政府或國務院的審批。

第二，無居民海島有償使用制度。對海島資源實行有償使用制度，不僅與發達國家做法一致，與我國現行法律規定的精神也相吻合。《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》第14條規定，“經營性利用無居民海島，應當通過招標、拍賣或者其他公平競爭的方式取得經營權。”《海島保護法》第30條進一步區分經營性與非經營性無居民海島并規定，“除國防、公務、教學、防災減災、非經營性公用基礎設施建設、基礎測繪、氣象觀測等非經營性公益事業用島外，經依法批準利用無居民海島的，應當繳納無居民海島使用金。”無居民海島使用金應當納入財政管理，用于海島保護和生態修復。海島使用金支付的方式，大致可分為從量征收與從價征收兩種：前者是按照海島的面積征收使用金；后者是按照海島的使用價值或使用海島所獲得的經營收入的一定比例征收使用金，發達國家多采取后者計算土地租金。海島的面積雖大小有別，但影響海島價值的更重要的因素還是海島的地理位置、島上環境與資源等情況，根據海島的使用價值收取使用金更公平合理。在海島使用權出讓之前，應由具有評估資格的估價部門，根據特定的評估因素，例如海島所處的地理位置、周邊環境、島上基礎設施、自然資源等情況，估算出海島的價值，招標、拍賣、海島租金的確定等，都以此為依據。這一制度可以保護使用權人的利益，保證其支付的海島對價較為公平合理。收取的海島使用金應當用于海島的保護項目，歸人海島保護專項資金，用于海島的保護、生態修復和科學研究活動。

第三，海島保護規劃制度。《海島保護法》和《無居民海島保護與管理規定》都規定了海島保護與利用規劃制度。我國無居民海島保護和利用規劃均按照有利于保護和改善海島生態系統、有利于海島經濟社會的可持續發展原則編制。規劃期限一般為20年，海島保護規劃一經批準，必須嚴格執行，涉及公眾利益的部分應當向社會公布，接受公眾監督，但是涉及國家秘密的除外。確立公眾參與制度有助于海島管理工作公開、透明，置于公眾的監督之下。知情權是公眾參與制度的重要內容之·，同時公眾參與制度還包括公眾對有關海島開發的決策參與權及通過有效司法和行政程序尋求法律救濟和補償的權利。當海島生態破壞或環境權益受到侵害時，公民或組織可以通過司法和行政程序，使受侵害的環境權益得到賠償或補償，相關的環境公益訴訟制度亟待建立。《海島保護法》第9、10、11、12條對國家實行海島保護規劃的具體部門和程序予以規定，但是沒有明確劃定標準。我們建議，應根據海島的自然屬性、發展現狀并結合未來發展的需要，選擇和劃分無居民海島的功能區劃，以統籌兼顧經濟、社會和生態三大效益，突出主導功能。功能區劃定后即可劃定出可利用無居民海島，按照海島保護規劃，申請人可通過法律規定的程序，依法繳納使用金取得海島使用權，達成“島主”的愿望。

四、結語

無居民海島具有重要的經濟價值、生態價值和國防價值。因為無居民海島使用權設立、權利內容、轉讓以及相關制度的構建都十分重要，必須堅持在國家綜合管制的前提下，使無居民海島資源通過市場機制的作用得到合理的開發利用。無居民海島的權屬制度中應完善無居民海島使用權登記制度、使用權期限、使用權期限滿后建筑物歸屬及處分權能等問題，落實無居民海島的保護制度，以及無居民海島開發許可、有償使用制度，嚴格執行海島保護規劃。

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[責任編輯 張桂霞]