政府行為法制化引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

【摘要】轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須面對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本命題，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與其說是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，不如說是政府行為方式的轉(zhuǎn)型;政府行為方式的轉(zhuǎn)型與其說是政府職能的轉(zhuǎn)變，不如說是政府行為的法治化。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式 政府 轉(zhuǎn)型

【中圖分類號(hào)】F061.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1009-8585(2011)06-00-02

1 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的非法治性日益凸顯

1.1 政府與市場(chǎng)界限不清

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，政府職能不斷擴(kuò)張，越來越多地承擔(dān)本來完全可以由社會(huì)或市場(chǎng)自己去履行和完成的事情，同時(shí)政府公權(quán)力深入到屬于個(gè)人生活的私人領(lǐng)域，民間就漸漸失去了管理自身生活、抵制政府插手私領(lǐng)域的能力。權(quán)力擴(kuò)張的直接后果是屬于私人的權(quán)利和自由不斷縮小，財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由不斷受到侵犯。

由于政府與市場(chǎng)邊界不清，宏觀調(diào)控不得不大量采用行政手段，并且在相當(dāng)程度上是中央政府調(diào)控地方政府。這種帶有行政性的調(diào)控不利于市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府經(jīng)濟(jì)職能，主要是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的制度和體制環(huán)境，提供市場(chǎng)自身難以提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)化實(shí)際進(jìn)程，逐步退出不適宜政府直接介入的領(lǐng)域并削減直接“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)的職能。

1.2 GDP崇拜導(dǎo)致政府公共服務(wù)職能短缺

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共產(chǎn)品的提供是政府的職責(zé)，但在相應(yīng)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制的鼓勵(lì)下，各地的發(fā)展競(jìng)賽雖然迅速推動(dòng)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)雜程度和發(fā)展水平的不斷提高，政府專注于搞投資、上項(xiàng)目，嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，抑制社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)新能力，并影響社會(huì)事業(yè)發(fā)展和改善民生、擴(kuò)大消費(fèi)。政府對(duì)應(yīng)當(dāng)解決的市場(chǎng)環(huán)境、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等問題的關(guān)注不夠，必然導(dǎo)致市場(chǎng)的外部環(huán)境及社會(huì)發(fā)展方面的問題逐步凸顯，使公眾難以真正從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中地分享好處。

政府一旦直接扮演了市場(chǎng)主體，追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就會(huì)自覺不自覺地增加生產(chǎn)性投資，忽視公共服務(wù)和公共產(chǎn)品投資，如對(duì)教育醫(yī)療、社保等方面的投資，結(jié)果是欠賬很多，直接影響了人民群眾的消費(fèi)，影響了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

1.3 政府主導(dǎo)逐步積累了相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

政府在投資、融資、土地等資源配置方面掌握過多的權(quán)力，必然為權(quán)力尋租提供了“溫床”，使集團(tuán)性和機(jī)制性腐敗難以根除。“全能政府”利用行政權(quán)力任意調(diào)配社會(huì)資源，毫無顧忌地介入經(jīng)濟(jì)的微觀領(lǐng)域和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)過程，在缺乏有效監(jiān)督的前提下，這種增長(zhǎng)模式還會(huì)促成日趨龐大的“權(quán)力資本”，使社會(huì)的利益天平發(fā)生嚴(yán)重傾斜，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)不公。同時(shí)也必然妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的形成。

2 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式首先要科學(xué)認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)的關(guān)系

市場(chǎng)機(jī)制與政府管理，兩者既具有不可相互取代的優(yōu)長(zhǎng)，也同時(shí)存在著各自不可克服的短缺。必須將政府與市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來，才能形成強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合力。

2.1 宏觀調(diào)控以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷

要改變對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)方式為間接調(diào)控方式，通過財(cái)稅、投融資體制的改革和完善，真正做到政企分開，為企業(yè)服務(wù)，更多地以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段適時(shí)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈留下的空當(dāng)，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展;要改變政府GDP中心指標(biāo)政績(jī)考核觀，使政府政績(jī)考核指標(biāo)綜合化、科學(xué)化，形成科學(xué)、有效的考核指標(biāo)體系。注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。讓政府切實(shí)從微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中解脫出來，提高政府對(duì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)注度;要建立和完善公平競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一有序的市場(chǎng)環(huán)境。嚴(yán)格監(jiān)管，維護(hù)信用體系的確立，維護(hù)公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，使政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相得益彰、相互補(bǔ)充。

2.2 為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)

要鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，搞好科技服務(wù)，以科技進(jìn)步帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新型工業(yè)化的步伐，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能經(jīng)濟(jì);要發(fā)展各類中介組織，提供全面、及時(shí)的經(jīng)濟(jì)信息和市場(chǎng)信息，提高各經(jīng)濟(jì)主體的運(yùn)行效率，以信息化促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;要加強(qiáng)交通、運(yùn)輸、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使之與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配。這些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展所必須的。

2.3 為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有利于市場(chǎng)有序運(yùn)行的制度框架

要建立完善的產(chǎn)權(quán)制度，包括產(chǎn)權(quán)界定制度、產(chǎn)權(quán)配置制度、產(chǎn)權(quán)交易制度和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。由此推動(dòng)企業(yè)股份制和產(chǎn)權(quán)多元化改造，提高人們對(duì)企業(yè)投資、資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)發(fā)展的關(guān)切度，提高企業(yè)資源的優(yōu)化配置;要盡快建立社會(huì)保障制度。完善的社會(huì)保障制度可以為加快市場(chǎng)化改革提供可靠的保障;要建造利于公平競(jìng)爭(zhēng)的法律制度環(huán)境，用法律手段督促市場(chǎng)參與各方講求信用、遵守法規(guī)、公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序。

總之，市場(chǎng)作為基礎(chǔ)主導(dǎo)機(jī)制需要政府予以補(bǔ)充，但作為一個(gè)實(shí)踐命題，政府干預(yù)市場(chǎng)的準(zhǔn)則是:一方面，只有在市場(chǎng)主體獲取信息能力比較缺乏或者獲取信息不準(zhǔn)確時(shí)，政府將較為集中或者理性的信息加于市場(chǎng)主體，引導(dǎo)、強(qiáng)制或激勵(lì)市場(chǎng)主體朝著正確的方向發(fā)展。另一方面，政府應(yīng)盡量提高獲取信息與整合信息的能力，在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過程中，收集來自市場(chǎng)的盡可能全面的信息，將市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)手段引入到政府干預(yù)和調(diào)控中。

3 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式視域下的政府法治

3.1 政府行為有邊界

現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)制與政府管理體制，有各自獨(dú)特的功能，不可相互取代。凡是通過市場(chǎng)機(jī)制能夠很好解決的問題，政府就不必插手;而通過市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問題，政府則必須負(fù)起責(zé)任。在需要由政府發(fā)揮作用的地方如果政府不能有效發(fā)揮作用，同樣會(huì)損害市場(chǎng)機(jī)制的正常作用。根據(jù)這樣的原則，需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要是三個(gè)方面:一是制定并執(zhí)行規(guī)則，包括產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)，監(jiān)督合同的執(zhí)行以及公正執(zhí)法等;二是進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)的總量調(diào)控，進(jìn)行收入再分配，防止收入差距過大，維持穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境;三是提供市場(chǎng)主體無法提供的公共產(chǎn)品如道路、義務(wù)教育、社會(huì)治安等。第二，民主和透明的政府決策程序。考察規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府決策，一個(gè)重要的特點(diǎn)就是重大決策不僅要經(jīng)過專業(yè)人士的充分論證，而且要充分聽取社會(huì)各界特別是被規(guī)制對(duì)象的意見。第三，政府權(quán)力要受到法律的有效約束。法律法規(guī)必須對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容、方式、權(quán)限等作出符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和盡可能詳盡的規(guī)定。如果法律規(guī)定了過多的政府不應(yīng)有的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，或者法律留下的空白太多，或法律條文過粗留下的彈性過大，賦予政府過多的自由裁量權(quán)，都會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過多和隨意的干預(yù)。

3.2 政府行為講程序

重要的途徑就是將程序法制化，即“公眾參與、專家咨詢、合法性審查、集體討論決定”，引入各級(jí)政府的決策程序。

執(zhí)法不公的表現(xiàn)形式和原因是多種多樣的，但最主要的表現(xiàn)形式和原因是違反正當(dāng)法律程序，公權(quán)力行使沒有遵循公開、公正、公平的程序法制原則。執(zhí)法暗箱操作，脫離社會(huì)公眾監(jiān)督和相對(duì)人制約必然導(dǎo)致公權(quán)力濫用和執(zhí)法腐敗。而防止公權(quán)力濫用和執(zhí)法腐敗最靈驗(yàn)的藥方即是程序法制。

程序法制有助于加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督，提高政府的公信力。過去我們只注重對(duì)公權(quán)力行使的事后階段的監(jiān)督，而忽視事前和事中階段的監(jiān)督。事實(shí)上，事前和事中監(jiān)督比事后監(jiān)督更重要，它可以避免實(shí)際損失的造成或?qū)?shí)際損失降低到最小限度。

程序法制有助于維護(hù)公民的人格尊嚴(yán)，落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。程序正義是為實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義服務(wù)的，但程序正義除了保證實(shí)體公正的外在價(jià)值，還有其自身的內(nèi)在價(jià)值，這就是維護(hù)人的尊嚴(yán)，保障人權(quán)。如行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰、行政許可等具體行政行為時(shí)，必須告知相對(duì)人處罰、許可的根據(jù)、理由，聽取相對(duì)人的申辯，并為相對(duì)人提供對(duì)相應(yīng)行政行為不服的救濟(jì)途徑，這些程序不僅是為保證處罰、許可、強(qiáng)制行為的實(shí)體正確性服務(wù)的，而且還在于尊重相對(duì)人的人格尊嚴(yán)，體現(xiàn)行政執(zhí)法以人為本的理念。

3.3 政府行為可救濟(jì)

“有侵權(quán)必有救濟(jì)”。行政爭(zhēng)議發(fā)生的不可避免性決定了為解決行政爭(zhēng)議須預(yù)先設(shè)立一定的解決爭(zhēng)議的法律機(jī)制。就我國(guó)的情況而言，已經(jīng)頒布實(shí)施了行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法、信訪條例等一系列行政救濟(jì)的法律、法規(guī)，使憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利在受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)能夠獲得基本的救濟(jì)。法治政府的構(gòu)建就要更新行政救濟(jì)的觀念、完善和健全行政救濟(jì)的制度和機(jī)制。

完善救濟(jì)立法，擴(kuò)大行政救濟(jì)范圍。確立“司法最終救濟(jì)”原則。司法最終解決原則是指一切糾紛都應(yīng)當(dāng)有司法解決的途徑，而司法途徑對(duì)糾紛的解決是最終的和最為有效的解決途徑。對(duì)行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的一切情形都應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑，使權(quán)利在受到侵害時(shí)可以直接地或者間接地通過司法的途徑獲得救濟(jì)。司法最終救濟(jì)原則體現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的較高程度的保護(hù)，反映一國(guó)行政救濟(jì)制度的完善程度，因此是設(shè)置行政救濟(jì)制度時(shí)所應(yīng)當(dāng)加以考慮的一項(xiàng)極為重要的原則。

完善救濟(jì)體制，保障行政救濟(jì)獨(dú)立。行政救濟(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)公正裁判和救濟(jì)的必要條件及重要保障。我國(guó)從20世紀(jì)80年代中期開始在各級(jí)法院設(shè)立了行政審判庭，同時(shí)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。從行政訴訟救濟(jì)上看，法院法官在實(shí)踐中不獨(dú)立，影響了獨(dú)立裁判和公正執(zhí)法。從行政復(fù)議救濟(jì)上看，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員也缺乏獨(dú)立性。我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要有所屬本級(jí)人民政府、上一級(jí)主管部門、上一級(jí)人民政府和原作出行政行為的機(jī)關(guān)四種類型。行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，完善救濟(jì)體制，保障行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，可以從以下方面進(jìn)行考慮:第一，從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。第二，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立地位。

拓寬救濟(jì)渠道，發(fā)揮行政救濟(jì)功效。我國(guó)目前的行政救濟(jì)渠道主要集中在行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式上，不利于行政救濟(jì)功能的發(fā)揮，不利于行政相對(duì)人。我國(guó)行政訴訟法第37條規(guī)定:“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的再向法院提起訴訟的，依照法律法規(guī)的規(guī)定。”這是我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系最直接的法律規(guī)定。

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