城市水務市場化改革的動因及對策研究

【摘要】當前我國面臨巨大的水資源壓力。按照國家發展目標，城市需水量將大大增加，污水處理率也要大大提高，為此需要興建、維修引水工程、制水設施、廢水處理設施及相應的管網系統。在此背景下，僅靠政府的投入將難以為繼，城市水務市場化改革應運而生。基于此，研究城市水務市場化改革的對策是非常必要的。

【關鍵詞】水務產業 公共服務 市場化改革 對策建議

【中圖分類號】F323.213 【文獻標識碼】A 【文章編號】1009-8585(2011)06-0-02

1 我國城市水務市場化改革背景

長期以來，我國城市水務行業一直被認為是公共福利行業，由國有企業一手包辦，形成了行政系統內部城市水務的閉環運行。這種高度政企合一的壟斷模式，帶來資源、資金技術和服務等方面的難題。一方面，財政性資金投入為主的投資建設模式使建投資增長遠遠落后于我國快速城市化對城市供排水增加的市場需求。另一方面，以財政兜底的公共服務供給模式無法承擔日益增長的、不透明的補貼黑洞。[1]此外，高度政企合一的管理模式使企業不必承擔任何經營風險，以致運營效率低，陷入人浮于事的困境。市場化就是盡量減少政府對城市水務經營主體的干預，通過民間資本的介入，將能通過市場機制來運作的活動還給市場。

2 水務產業市場化改革的動因

2.1 水資源稀缺呼喚市場化改革

我國人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，是世界上13個貧水國家之一。從目前全國水資源現狀來看，總量約為2.8萬億立方米，人均占有淡水資源量只有2200立方米，而且據預測到2030 年人口增至16億時，人均占有淡水資源將降至1760立方米。按國際上承認的標準，人均占有淡水資源量少于1700立方米為用水緊張的國家。[2]水資源短缺已經威脅到國計民生，成為國民經濟發展的主要瓶頸之一。

2.2 市場的重重問題要求市場化改革

水務市場主要由供水市場、污水處理市場、工程市場三部分組成。目前，全國大多數城市水務產業的三個市場都存在諸多問題。供水市場上，供水價格主要采用“水價+虧損+補貼”的定價機制，這樣的價格機制無法反映供水成本;污水市場上，污水處理能力弱，且中水回用率低，尚未形成中水回用市場;工程市場上，由于我國江河自然狀況復雜，水土資源分布極不平衡，水資源分布與經濟社會發展布局不相匹配，決定了水利工程建設的長期性、艱巨性和復雜性。

2.3 改變水務企業長期虧損狀態需要市場化改革

水務行業作為公益性事業，由政府進行集中統一管理。政府既是政策制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者。多重身份決定水務公司要承載雙重目標:一是社會目標，如重大引水、防洪工程建設、用水安全、以及兼顧社會公平、保障低收入群體的生活用水等目標。二是企業利潤目標，作為自來水的運輸、生產及提供相關服務的企業，必然追求利潤最大化。而我國政府一向把社會問題的解決作為政績評估的重要指標，因此，供水行業重視社會效益，而忽略了經濟效益，使得多數城市的自來水企業連年虧損。

2.4 保護水生態環境需要市場化改革

缺乏合理開采水資源和保護水資源及外購水引水工程的資金投入，導致資源性缺水地區地下水過度開采，惡化了水的生態環境。實行市場化改革，增加融資渠道、開拓新的水源是改善水生態環境、保護水資源和促進城市可持續發展的客觀要求。

3 水務市場化改革的可行性分析

無論從理論分析還是實際需要，水務市場化改革已經有其可行性。

首先，產權體系論、產權可交易論、資本“中性”論等，為市場化提供了理論依據。其次是非國有資本已基本具備進入國有水務企業的實力和條件。再次是投資方式的多樣化，也為非國有企業向國有水務企業投資提供了更加現實的條件。再加上國家制定的相關政策為實施水務企業市場化改革提供了支持，國內多個城市改革的成功經驗也證明了國有水務市場化改革的可行性。[3]

4 水務市場化改革的對策建議

城市水務行業特點及產業特性決定了其市場化改革是一個復雜而漫長的過程。改革過程中出現的一些問題，必須引起高度重視的。對此，本文將有針對性的提出幾點對策建議。

4.1 完善政策法規體系

要實現水務行業市場化改革的規范有序，必須有相應的政策和體制作支撐。一是要制定《市政公用法》，指導規范市政公用事業改革;二是要對近年來的改革情況進行客觀評估和分析，在總結經驗教訓的基礎上，進一步梳理和完善現有政策法規;三是對改革模式、市場準入與退出機制、監管依據等關鍵問題，盡快研究制訂配套的政策及實施細則。

4.2 轉變政府職能

水務行業市場化要求按照市場化規律去核定成本和收益，通過市場規則，改變原來政企不分的經營管理關系，明確政府、企業和消費者的責任、權利和義務。水務行業的準公共產品特性、生活必需品特性以及壟斷經營特點都使政府無法完全卸掉自身責任。要明確政府在公益性投資項目中的主體地位，在此基礎上建立有效的政府監管體系。在當前水務行業已經實行產權改革的情況下，應當保證地方政府在國有資產方面的絕對控股，這是保持政府對企業的控制力和實施有效監管的重要前提。

4.3 運用價值規律完善水價調整機制

價格機制是市場機制的核心，是市場發揮作用的基礎。所以，水價是水務行業市場化改革的關鍵問題，其制定要與社會經濟發展水平相適應。

全成本回收的水價政策是水價改革的目標。2004年4月，國務院辦公廳下發《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》，明確了城市水價的“四元結構”，即水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格和污水處理費4個部分。水價的制定要按照構成分別界定各部分成本，并在實行全成本核算的基礎上，通過聽證程序，對不同組成部分給予不同的、可操作的定價目標，使制定的水價能充分體現優化資源配置、促進社會分配公平、刺激壟斷企業提高經營效率、保障企業利益和維護企業長遠發展潛力。

4.4 拓寬融資渠道，完善水務投融資體制

資金不足是水務行業普遍面臨的主要難題之一，當務之急是加快水務投融資體制改革，尋找長期、穩定和融資成本低的資金來源，建立適合行業特點的投融資體制。

首先，推進產權制度改革，增加水務投資。其次，拓寬籌資渠道，發行股票、債券以及利用社會閑置資金。最后，要發揮政府作為融資主體的作用，運用以政府信譽為基礎的成本低、周期長的國債、市政債券和政府專項基金，以及政策性項目融資、國際金融組織和政府援助項目的低息貸款。

4.5 推進企業管理創新，培育國有控股的大型水務集團

深化水務行業市場化改革，一方面，要利用投資主體和產權多元化的變革，在傳統企業改制的基礎上，以市場為主導，以資本結構的調整拉動產業整合，在經濟發達地區，培育跨區域或流域性的國有控股的大型水務集團。另一方面，要鼓勵國有控股的大型水務企業，通過自身管理創新，培育企業核心競爭力，發揮內部資源優勢，通過并購、整體收購和交叉持股等多種形式，以市場主體身份和市場經濟手段在全國范圍內實施跨地區參與供排水企業的改革、重組、投資建設和運營，實現規模化經營，并以此提升中小城市供排水企業的技術、管理和服務水平，縮小地區差別，為促進全行業和地區之間的協調發展做出貢獻。[4]

參考文獻

[1] 寧宇.打破公用事業壟斷的第三條道路[A].周林軍等主編.中國公用事業改革:從理論到實踐[C].北京:知識產權出版社.2009:192-193.

[2] 張麗娜.城市水務市場化中的政府規制與公眾利益維護[J]中國行政管理.2010，8:57-58.

[3] 張吉昌，孫敏.城市水務市場化改革動因及對策[J].社會科學輯刊.2007，2:116-118.

[4] 許建國.深化城市水務行業市場化改革的對策思考[J].廈門科技.2009，2:42-45.