城市工業產業空間布局優化中的企業搬遷問題研究

[摘要]青島市老城區工業企業搬遷中存在資金缺口大、職工安置成本高、片區搬遷開發緩慢、搬遷改造政策尚待完善、企業搬遷隨意性較強等問題。為加快老城區企業搬遷，應從做好產業發展規劃入手，加強組織協調工作，加快功能區基礎設施建設，高起點招商引資。完善財稅政策和監督考核機制。

[關鍵詞]企業搬遷；產業布局優化；對策

[中圖分類號]F293 [文獻標識碼]A [文章編號]1671－8372(2011)04－0019－04

城市工業產業空間布局調整是當前促進發展方式轉變和經濟結構調整，全面推進“資源節約、環境友好”型社會建設，實現發展戰略由粗放向集約轉型的重要舉措。進一步優化城市工業產業空間布局，全面提升工業發展的集聚發展水平，是推進城市工業發展由“要素投入，規模擴張”的外延式戰略向“集約發展，創新驅動”的內涵式戰略轉型升級的重要舉措。

一、青島老城區工業產業布局優化與企業搬遷進展情況

1.青島老城區工業企業搬遷現狀

作為產業升級與產業布局調整戰略的重要組成部分，青島市在老城區實施“退二進三”式的企業搬遷工作。截至2010年6月底，青島市啟動搬遷的老城區企業累計達54戶，占市內四區規模以上工業企業總數的14.7％，固定資產原值72.5億元，占地5661畝，涉及職工3.7萬人。

搬遷企業涉及機械、輕工電子、醫藥化工和紡織服裝等4類企業，其中醫藥化工企業8.0、紡織服裝企業S戶、機械企業16.0、輕工電子企業22.0(如圖1所示)。從搬遷原因上看，因環保、安全隱患搬遷的13.0，占地2276畝，占總騰空土地面積的40.2％；因重點基礎設施建設搬遷16，0，占地1943畝，占總騰空土地面積的34.3％；因城區功能調整搬遷3戶，占地111畝，占總騰空土地面積的2.O％；因企業發展搬遷22戶，占地1333畝，占總騰空土地面積的23.5％(如圖2所示)。54戶搬遷企業中，按所在城區劃分，市南區1戶、市北區8戶、四方區24戶、李滄區21戶；按所有制分，國有(集體)企業18戶、民營改制(外資)企業36戶。

在已啟動搬遷的企業中，已有17戶搬遷企業改造項目竣工投產，占已啟動搬遷企業總數的31.5％(見圖3所示)，另有17戶搬遷項目開工建設。已開建或竣工的34戶企業，涉及職工2.45萬人，計劃新征土地5430畝，計劃總投資106.6億元，是企業原資產的2.6倍，目前已完成投資34.3億元。

2.騰空土地的轉讓與開發有序推進

搬遷企業騰空土地的開發工作有序推進。截至2009年底共有8戶搬遷企業的669畝騰空土地被成川自賣，獲得土地處置資金22.2億元。另有3戶企業畝地已經進入土地儲備。圍繞不同區域的功能定嘴空土地開發與不同片區建設緊密結合在一起。的城市規劃要求，將騰空土地成片開發不僅可以解決搬遷企業的規劃條件落實，以及公建配套的建設問題，更有利于城市規劃設計目標的實現。

3.老城區企業搬遷的招商成效明顯

2009年9月中旬，青島市成功舉辦了老城區企業搬遷招商推介會。會議運用多媒體手段進行項目介紹，采用洽談專場和現場考察的方式，吸引了近200名客商參加。會上共推出各類招商項目217個，簽訂合作項目22個，標的額116億元。其中，協議項目8個，協議金額76億元；意向項目14個，意向金額40億元。

4.新增工業功能區建設步伐逐步加快

為配合老城區企業搬遷和產業布局優化，新增功能區的建設也步入正軌。截至2011年上半年，6大工業功能區累計完成60.8億元。董家口重化功能區、平度新河化工功能區已具備項目落戶條件，其余4個重點工業功能區都具備項目投產運行條件。

在完善基礎設施建設的同時，各功能區不僅借助多種渠道引進符合自己功能定位的項目，而且積極與搬遷企業對接，承接老城區企業轉移。截至2011年6月，6大工業功能區累計引進重點產業項目337個，計劃總投資約961億元，累計完成投資301億元。

二、青島市工業產業布局優化中企業搬遷的推進阻力及存在問題

1.企業搬遷改造資金缺口大，籌資渠道單一

老城區企業搬遷資金的主要來源是企業騰空土地公開出讓扣除國有土地收益基金和農業土地開發資金后的余額。由于很多企業歷史長，設備陳舊，搬遷后技術改造資金投入較大，土地補償金并不足以支撐企業的前期投資。課題組調查了11家編制了項目融資計劃搬遷企業后發現，這些企業項目總投資為37.8億元，而資金缺口高達28.97億元，約占總投資的76.6％(見表1)。一方面搬遷企業資金缺口大，另一方面，企業的資金籌措渠道也相對單一。企業多采用銀行貸款形式，少量企業通過利用外資獲得資金，沒有企業使用諸如集合發債、股權融資、產權出售等融資方式。

2.職工安置工作繁瑣，成本高

由于在市區發展了幾十年，許多老城區企業及其職工的住房已經和城區成熟配套設施融為一體。企業搬遷必然帶來工作地改變、生活不便、家屬就業、子女上學、居住環境改變等一系列問題。另外，很多企業還有大量離退休人員、欠薪欠費等歷史遺留問題尚未解決。比如已啟動搬遷企業的在崗職工與離退休職工總數約3.7萬人，其比例為1.13：1。這些情況都在無形中增加了搬遷的難度。許多企業按照政府相關政策，在尊重職工意愿的基礎上對其進行分流安置。但是分流安置成本對企業而言是一筆很大的負擔。據統計，目前已啟動搬遷企業的人員分流安置費用大約需要18.97億元，占搬遷項目資金總需求的14.8％。

3.片區搬遷開發工作進展緩慢

片區建設開發有利于城市規劃目標的實現和城區面貌的改善，也有利于整體推進搬遷企業建設進度。但是由于片區建設開發的困難和問題繁多，涉及資金量較大，缺少大開發商介入，使當前片區的整體開發推進工作緩慢，從2008年開始啟動老城區企業搬遷以來，還沒有一個完整的片區完成搬遷和啟動開發。

4.搬遷改造政策尚待進一步完善

老城區企業搬遷工作中已形成“三會協調，三措并舉”的運行模式。它們與其他搬遷政策一起在推動老城區企業搬遷改造方面發揮了積極的作用，但是目前仍舊存在一些具體環節的矛盾和問題亟須解決。比如搬遷企業配建的公共設施如何平衡、搬遷企業周邊連帶居民拆遷的補償、平臺資金的風險與監管、稅收返還操作方法等等問題，都需要盡快研究確定。

5.搬遷企業入駐新增功能區的較少

青島市在五市規劃新增6個重點工業功能區，作為今后工業布局和產業調整的重點區域。但是已啟動搬遷的54個企業中，計劃直接搬遷入住新增功能區的僅有10家，更多的企業按照就近、交通便利、優惠條件多少的原則選擇了城陽、即墨等地的工業園，有個別企業甚至沒有進駐園區。這其中既有6大功能區在基礎設施建設上不能滿足企業入住要求的原因，也與不同區市之間的招商競爭有直接關系。

6.遷出地的政府部門擔心出現產業空心化

列入搬遷范圍的企業，有相當一部分是所在地區的稅源大戶。短期內，企業外遷必然會導致這些地區短期內的稅收流失，造成這些地區的財政收入減少。因此，遷出地的政府部門對老城區企業搬遷缺乏足夠的熱情。另外，騰空土地接續產業的確定仍缺乏客觀依據，使得招商工作無法有的放矢地展開。也使得遷出地政府部門信心不足。

三、推進老工業企業搬遷工作與促進產業結構優化對策措施

1.堅持做好產業發展規劃，突出各縣市潑展特色

以大力發展現代服務業和高新技術產業為核心，以發展高端產業為目標科學規劃市區的騰空土地。企業搬遷后騰空土地用途的調整，應與周邊地區的產業環境相匹配，與未來的產業規劃相一致。一方面，合理規劃傳統產業領域的技術進步和產業升級，另一方面，以青島市的科技創新資源為依托，創立具有青島特色的、對相關產業體系具有控制力的高端產業。

將縣域產業發展納入大青島的產業布局體系中進行統一規劃。借助企業搬遷使縣域各市成為承接市區產業轉移的“主陣地”。按照不同縣域、不同功能區工業主導產業發展規劃的要求，引導企業向相關工業園區集聚。以青島市確定的海洋生物、新材料、裝備制造、家電電子、金屬加工、橡膠輪胎、化工、紡織服裝和食品加工等9大工業主導產業為中心，按照規劃中對不同工業園區、功能區的定位要求，遵循“基地一集群”的思路，圍繞產業定位，延伸和完善產業鏈，打造各具競爭力的特色產業，實現縣域經濟的錯位發展。

2.加強組織協調工作，實現企業順利搬遷

為保證搬遷工作順利開展，必須加強政府部門間的溝通與協調。建立由市長牽頭的老城區工業企業搬遷聯席辦公會議制度，并將其作為企業搬遷和產業布局調整工作的核心機制。

采取措施減輕企業承擔綜合配套設施建設壓力的同時，政府還應著力搭建政、銀、企對接的協作互動平臺，建立政府、金融機構與企業的溝通協調機制，最大限度地爭取金融機構的支持，及時協調解決企業面臨的搬遷資金困難，并為企業進一步發展提供金融支持。針對中小企業的搬遷，可充分借助青島市經信委“三大平臺，六條路徑”的融資模式@，不僅為企業提供搬遷資金，而且保證企業后續發展資金的供給。

3.積極開展招商引資，保證未來產業集群發展的高起點

圍繞青島市確定的8大產業基地和6大功能區，變政策招商為產業招商，將招商的著眼點放在產業集群的發展建設上。即依托工業園、功能區的產業定位，圍繞產業的主導產品及其上下游產品來招商引資，培育主導產業，延伸產業鏈條，實現產業上的“無縫對接”。—方面，借助老城區企業搬遷進入園區所帶來的“人氣”，利用大企業優勢，吸引上下游企業配套；另—方面，依托現有大煉油、大造船等產業優勢，吸引組團式投資，構建完備的產業系統。

建立科學、合理、有效的項目引進評估體系，由市有關部門牽頭，相關職能部門配合，對不同類型的引進項目，特別是一些大型項目進行篩選。從項目的產業領域、規模、投資強度、科技含量以及經濟、社會、環境效益等方面進行全面、科學的評估和論證，確保土地效益、環境效益和經濟效益最大化，減少盲目招商、盲目圈地的行為。通過項目評估，尋找符合青島市產業發展規劃、投資密度大、科技含量高、帶動力強的項目，提高招商引資水平和項目質量，實現經濟、資源、社會和環境的協調發展。

4.充分利用財稅政策，提高企業搬遷積極性

為增強老城區工業企業搬遷的積極性，減輕其搬遷過程中的資金壓力，政府應從大中型企業的補貼人手，通過鼓勵大中型企業的搬遷，帶動整個搬遷工作的順利開展。針對特殊企業、特殊區域，—方面修訂完善搬遷政策，加大政策推動力度，解決影響搬遷的突出問題，另W面結合實際，充分運用財政手段，適當增加財政補貼，加快搬遷步伐。

針對搬遷企業面臨的職工安置、企業負債等歷史遺留問題，可對按政府規劃進行搬遷的企業提供部分貼息貸款，尤其是一些規模比較小的企業。同時，對于基礎設施尚不健全的新規劃功能區，市政府同樣提供部分貸款貼息，用于功能區基礎設施建設，幫助功能區完善投資的硬件環境，從而對企業搬遷形成拉力。

5.完善監督考核工作，創造和諧搬遷環境

在老城區企業搬遷過程中，政府部門要增強服務意識、責任意識，理順和簡化行政審批流程，進一步加快行政審批速度，轉變部門的辦事作風，營造高效、規范、和諧、便民的行政服務環境。

在強化對企業服務的同時，對列入搬遷范圍的企業，應進一步加強監督和指導。—方面，促使其按計劃實施搬遷，另—方面及時幫助企業解決搬遷過程中遇到的實際問題。對正在實施搬遷的企業，要卡住時間節點，掌控搬遷進度，全力做好跟蹤和協調服務。在對企業搬遷實施督導的過程中，可嘗試實施月或季調度制度，對進度緩慢的及時查找原因，落實責任，加快推進。同時，建立巡查制度，要求政府部門相關人員深入建設現場，督導幫促，確保企業如期完成搬遷建設任務。

6.加快功能區基礎設施建設，增強產業集聚區域的輻射力

目前功能區基建投入還是以政府投資為主。這種建設模式效率高、見效快，在園區建設初期非常必要，但是政府的投資壓力很大。為改變政府單一投入的現狀，應借鑒其他地區的經驗，在基礎條件相對較好的功能區內，按照“市場化運作、企業化經營”原則，把園區作為一個整體項目來招商，通過統一規劃、分期建設、鎖定地價、企業運營、政府入股的辦法，引導大企業、大集團參與園區基礎設施建設和園區經營。

從戰略的高度考慮基礎設施的銜接問題。即將功能區基礎設施建設納入城鎮建設總體規劃框架，與城鎮基礎設施建設相對接，實行統一規劃、綜合配套、聯建共享，保證功能區、園區與鄰近主要交通線路、交通樞紐之間的銜接，合理布局建設與園區發展相適應的文化、教育等公共服務配套設施，并實現與周邊城市的銜接，最大限度地提高公共基礎設施的覆蓋范圍和利用效率。

[責任編輯 王艷芳]